Pubblicato il 07/04/2025

N. 02973/2025REG.PROV.COLL.

N. 02330/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2330 del 2022, proposto dai signori DO NI e CC AS, rappresentati e difesi dall’avvocato Paolo Bonomi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio dichiarato presso il suo studio in Bergamo, via Antonio Ghislanzoni, n. 41;

contro

il Comune di Zandobbio, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Luisa Gobbi e Yvonne Messi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio della prima in Roma, via Ennio Quirino Visconti, n. 103;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, Sezione Prima, 22 novembre 2021, n. 983, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Zandobbio;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza previa discussione orale presentata dal Comune di Zandobbio;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 4 marzo 2025, alla quale nessuno è presente per le parti, il Cons. Antonella Manzione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Oggetto della controversia è il diniego della sanatoria richiesta dai signori DO NI e CC AS per l’avvenuta realizzazione di quattro fabbricati su un terreno ubicato nel Comune di Zandobbio, ovvero, in denegata ipotesi, la normativa sottesa a ridetto diniego (art. 28 delle norme tecniche di attuazione del c.d. Piano delle regole del Piano generale del territorio), e la susseguente ingiunzione a demolire, prot. n. 1565 del 26 marzo 2019. In maggior dettaglio, nella richiesta di accertamento di conformità avanzata ex art. 36 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 congiuntamente dal NI, quale proprietario, e dal AS, quale affittuario del terreno, gli abusi, oggetto di sopralluogo effettuato in data 15 luglio 2014 da personale dell’ufficio tecnico del Comune, venivano descritti come « piccoli volumi disposti sul terreno circostante adibiti a deposito legna, locale ricovero animali, ripostiglio attrezzi e accessorio agricolo ». Il tutto per una superficie pari a metri quadrati 142,98. Gli stessi, per come desumibili dalla verbalizzazione del richiamato sopralluogo, che dà atto anche delle difformità del fabbricato principale, ovvero una villetta unifamiliare, dal permesso di costruire n. 558 del 18 novembre 2008 e dall’autorizzazione paesaggistica n. 523 dell’11 luglio 2008, consistono in:

A-struttura prefabbricata in legno, poggiante su un basamento rialzato dal terreno di circa cm. 60, adibito ad abitazione, provvista di portico, porta d’ingresso e finestre nonché tetto a due falde in coppi, di dimensione pari a m. 9,30 di lunghezza per m. 5,05 di larghezza, altezza massima al colmo di m. 3,70 e minima in gronda di m. 2,90, per una superficie complessiva di mq. 46,96 ed un volume di mc. 154,97;

B- fabbricato in muratura di prismi e tetto a due falde in struttura di legno con copertura in coppi tradizionali, adibito, secondo le dichiarazioni del proprietario, a stalle, lungo m. 8 e largo m. 4,20, alto al colmo m.3,30 e in gronda m. 2,80, per una superficie pari a mq. 33,60 e un volume di mc. 102,48;

C-tettoia aperta su tre lati in struttura portante di legno e manto di copertura in pannelli di lamiera, di m. 6,60 per 5,60, con altezza massima di m. 3,50 e minima di m. 3,20, per una superficie complessiva di mq. 36,96 e un volume pari a mc. 123,83;

D-fabbricato in calcestruzzo armato parzialmente interrato adibito ad autorimessa, di dimensioni pari a m. 5,80 per 5,70 e altezza interna netta di m. 2,30.

Le prime due opere venivano descritte come « di recentissima realizzazione ». L’area interessata dagli interventi, censita ai mappali 3006 e 4018 del catasto urbano ricade, secondo le previsioni del P.G.T. nel sistema ambientale e precisamente in “Aree A3”, ovvero aree boscate regolamentate dagli artt. 28, 29, 31 e 33 delle N.T.A. del Piano delle regole del Comune di Zandobbio.

1.1. Il Comune di Zandobbio, dopo avere effettuato istruttoria con interlocuzioni con le parti, respingeva l’istanza con atto prot. 2296 del 29 aprile 2015, ritenendo mancante il requisito della doppia conformità, stante il contrasto delle opere sia con gli strumenti urbanistici vigenti al momento della loro realizzazione, che a quello di presentazione della domanda.

1.2. A distanza di 4 anni, ovvero con ordinanza del 26 febbraio 2019, ne ingiungeva la demolizione, richiamando in epigrafe anche il diniego di accertamento della compatibilità paesaggistica di cui al provvedimento della Comunità montana dei laghi bergamaschi del 26 giugno 2015, n. 8. L’atto sanzionatorio declina esplicitamente il contrasto con l’art. 28, comma 2, delle N.T.A. del Piano delle regole che prevede che « le aree classificate nelle zone A3, A4, A5 ed A6 sono inedificabili ma sono computabili ai fini edificatori esclusivamente per le opere previste dall’art. 59 della L.R. 12/2005 ».

2. I signori DO NI e CC AS hanno presentato ricorso al T.a.r. per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, per chiedere l’annullamento del diniego di sanatoria, integrato da motivi aggiunti avverso la sopravvenuta ingiunzione a demolire.

3. Il Tribunale adito respingeva i gravami, condannando i ricorrenti al pagamento delle spese di lite. Ciò in quanto il diniego di sanatoria sarebbe correttamente motivato sulla mancanza del requisito della doppia conformità, posto che, per stessa ammissione delle parti, al momento della presentazione dell’istanza le opere erano in contrasto con l’art. 28 delle N.T.A. al Piano delle regole, che sancisce un vincolo di inedificabilità assoluta. Dichiarava irricevibile per tardività l’ipotizzata impugnativa di tale norma. Infine escludeva la riferibilità al caso di specie dell’art. 31 delle medesime N.T.A., che, nell’interpretazione datane dai ricorrenti, consentirebbe una limitata edificabilità, sia perché esso ha riguardo a pertinenze -e nella specie non tutti e quattro i manufatti sarebbero astrattamente qualificabili come tali - sia perché « l’area, per le sue caratteristiche intrinseche (è, infatti, sottoposta a vincolo boschivo), rientra – correttamente – nell’ambito di applicazione dell’articolo 28 delle NTA, che ne vieta l’edificazione » (§ 3.3 delle sentenza impugnata). Quanto all’asservimento dei fabbricati all’attività agricola svolta dal AS, essa non sarebbe stata neppure provata, disconoscendone l’esistenza finanche i danti causa del NI (divenuto proprietario a far data dal 2005).

4. Avverso tale sentenza hanno interposto appello i signori DO NI e CC AS, articolando tre distinti motivi di gravame, dei quali in particolare il secondo comprensivo di varie censure, di fatto costituenti riproposizione di quelle avanzate in primo grado.

4.1. Con un primo motivo di doglianza lamentano la circostanza che il T.a.r. per la Lombardia avrebbe omesso di pronunciarsi sulla censura afferente la lacunosità del diniego di sanatoria, che farebbe riferimento solo a due dei quattro manufatti oggetto dell’istanza (quelli indicati come “A” e “B”), tacendo degli altri.

4.2. Con il secondo motivo, ha contestato:

-l’erronea collocazione della realizzazione dei fabbricati “A” e “B” nell’estate 2011, laddove gli stessi risalirebbero ad epoca ben più risalente, in relazione alla quale le regole vigenti non erano ostative alla edificazione;

- la inadeguatezza dei contrasti con la normativa urbanistica evidenziati (a partire dal presunto contrasto con il PRG vigente fino al 2013 del manufatto “A”, in quanto, come detto, oggetto di sistemazione nel 2011, ma insistente in loco da oltre 30 anni;

- l’erroneità del richiamo al regime vincolistico dell’area, essendo la sua sussistenza presupposto per la richiesta di apposita autorizzazione, non per il diniego di sanatoria;

- il conseguente difetto di proporzionalità della sanzione, giusta la natura pertinenziale dei manufatti;

- in denegata ipotesi, la tempestività dell’impugnativa dell’art. 28 delle N.T.A. al Piano delle regole, in quanto la lesione della posizione giuridica degli interessati sarebbe emersa solo in fase di applicazione della norma ritenendola prevalente sull’art. 31 delle medesime norme, e dunque interpretandola come afferente ad un vincolo di inedificabilità assoluta, senza tenere conto della disciplina speciale correlata alla presenza di un imprenditore agricolo dedito alla relativa attività su quel suolo.

4.3. Con il terzo motivo, infine, sviluppando la tematica già affiorata nell’ambito del precedente, ha rivendicato la inapplicabilità dell’art. 3, comma 1, lett. e.6), del d.P.R. n. 380 del 2001, non potendo i manufatti di cui è causa, in quanto pertinenze rientranti nei limiti percentuali indicati dalla norma definitoria, essere qualificati come “nuove costruzioni”. Sul punto peraltro la sentenza sarebbe perplessa, in quanto dubita dell’assunto, ma non dimostra il contrario.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Zandobbio per resistere all’appello, chiedendone il rigetto. Con successiva memoria versata in atti il 31 gennaio 2025, dopo avere ricostruito la vicenda e ricordato nuovamente la natura boschiva dell’area ove insistono i fabbricati, ha puntualmente controdedotto su ogni censura.

6. Alla pubblica udienza del 4 marzo 2025, in vista della quale la difesa civica ha chiesto di pretermettere la discussione orale, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. Il Collegio ritiene l’appello infondato.

8. Priva di pregio è innanzi tutto la prima censura, con la quale parte appellante si duole dell’omessa pronuncia sull’omologo motivo di gravame presentato in primo grado, ovvero la asserita lacunosità del diniego di sanatoria, siccome motivato solo su due dei quattro manufatti oggetto dell’accertamento di illecito.

8.1. È sufficiente infatti una lettura complessiva della determinazione prot. n. 2296 del 29 aprile 2015 per ricavarne la riferibilità dell’atto a tutti i fabbricati, per i quali si utilizza tale generica dicitura (“i fabbricati”, appunto), alle lettere a), b) e d) dell’ultimo “Considerato”, contenente l’esplicitazione in dettaglio del ritenuto contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti sia al momento della realizzazione che al momento della presentazione della domanda di sanatoria. La circostanza che a quelli contrassegnati come “A” e “B” (ovvero quelli di maggior consistenza, il primo dei quali accertato pure come a destinazione residenziale all’atto del sopralluogo del 2014) sia dato (anche) un rilievo autonomo, consegue alle indicazioni di parte circa l’epoca di realizzazione. Sulla base, infatti, della dichiarazione congiunta dei richiedenti presentata in data 4 dicembre 2015, prot. n. 6852 (ovvero una dichiarazione diversa e ulteriore rispetto a quella del 30 ottobre 2014, prot. 6204, menzionata nell’appello), che colloca l’opera nel 2011, viene indicato il P.R.G. vigente fino al 6 novembre 2013, quale atto di pianificazione di riferimento alla data di effettuazione dell’abuso e il successivo P.G.T. adottato con delibera del Consiglio comunale n. 31 del 21 dicembre 2012 e divenuto efficace con la pubblicazione dell’avviso di deposito sul BURL n. 45 del 6 novembre 2013, avuto riguardo al momento di effettuazione della domanda.

9. In relazione, poi, alle contestazioni sulla individuazione della data di effettuazione dell’abuso, oggetto in verità del secondo motivo di gravame, è ininfluente l’insistito chiarimento sulla preesistenza dei locali, stante che è incontestato che gli stessi sono stati “rimaneggiati” nel 2011, e addirittura per quello contrassegnato dalla lettera “A” se ne è realizzata la destinazione ad uso abitativo, conclamata dalla documentazione fotografica in atti, raffigurante gli elementi di arredo e finanche il citofono sulla porta di ingresso.

9.1. In altre parole, ammesso e non concesso che la costruzione di alcune opere si collochi addirittura 30 anni orsono, sono gli stessi appellanti che presentando una domanda di sanatoria, e non di condono, delle stesse per quanto realizzato successivamente hanno inteso qualificare le opere come “nuova costruzione”.

10. Infine, come ben ricordato dal T.a.r. per la Lombardia, nel caso di specie il contrasto è stato ravvisato non solo in relazione all’epoca di realizzazione dei manufatti, ma anche a quella di presentazione dell’istanza. Circostanza questa di per sé sufficiente a motivare il rigetto.

11. Anche senza attingere la tematica dell’esatta estensione del concetto di “conformità urbanistico-edilizia”, ovvero della sua riferibilità anche alle prescrizioni recate da normative speciali, quali quelle paesaggistiche, nel caso di specie gli abusi non hanno conseguito neppure l’autonomo avallo paesaggistico postumo. Con atto prot. 6729 del 26 giugno 2015, infatti, espressamente menzionato nell’ingiunzione a demolire - e che gli appellanti invece pretermettono completamente - la Comunità montana dei laghi bergamaschi, ravvisando nei manufatti nuove volumetrie, ha respinto anche l’istanza ex art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004, ricordando altresì che esse, in quanto realizzate in ambito boscato in assenza di titolo, « hanno arrecato un danno ambientale e non sono compatibili con l’ambiente tutelato ».

12. Diversamente da quanto opinato dagli appellanti, il T.a.r. per la Lombardia ha espressamente esaminato la questione della ipotizzata applicabilità dell’art. 31, anziché dell’art. 28 delle N.T.A., respingendola motivatamente. Sul punto, le parti si limitano a riproporre le censure già formulate in primo grado, senza apportare alcuna specifica critica alla ricostruzione operata in sentenza. Ma anche a prescindere da ridetto profilo di inammissibilità, la ricostruzione è infondata nel merito in quanto poggia (nuovamente) sulla invocata natura pertinenziale di manufatti (uno dei quali ad uso abitativo) senza peraltro chiarire neppure in maniera inequivoca se il presunto asservimento vada riferito alla (indimostrata) attività di imprenditore agricolo del AS continuativamente e in concreto svolta sul fondo, ovvero alle volumetrie preesistenti, che in realtà si riferiscono ad una villetta residenziale. 12.1. Il Collegio pertanto riprende e condivide le affermazioni del primo giudice laddove recano che « l’area - come spiegato dal Comune - ricade nelle zone boscate ed è sottoposta a vincolo paesistico ex articolo 142, comma 1, lettera g), D.Lgs. n. 42/2004. E un tanto è sufficiente a giustificare il diniego di permesso di costruire in sanatoria adottato dal Comune, rendendo superfluo l’esame delle censure svolte dai ricorrenti avverso le ulteriori autonome ragioni poste a fondamento del diniego ».

12.2. Quanto alla presunta mancanza di proporzionalità della scelta (presumibilmente da riferire quantomeno anche all’atto sanzionatorio), nella specie ci si trova di fronte a provvedimenti a contenuto necessitato a fronte della riscontrata carenza dei requisiti previsti dalla legge (doppia conformità).

13. Le appellanti ripropongono poi le critiche - in verità non del tutto intellegibili - avverso la norma presupposta, ovvero l’art. 28, comma 2, delle N.T.A., lamentando la tempestività delle stesse, diversamente da quanto opinato dal T.a.r. per la Lombardia, alla luce della costante giurisprudenza sulla tempistica di impugnazione degli atti pianificatori, che ne presuppone la lesività in concreto, ovvero la applicazione al singolo caso.

13.1. Rileva il Collegio che quand’anche ridetto gravame venga considerato tempestivo, la genericità del relativo contenuto lo rende comunque inammissibile. Secondo la costante giurisprudenza del Consiglio di Stato, dalla quali non è ragione di discostarsi, le scelte pianificatorie, infatti, sono ampiamente discrezionali con la conseguenza che il sindacato del giudice amministrativo è ipotizzabile solo nei ristretti limiti relativi all’evidenza di errori di fatto o di abnormi illogicità, (Cons. Stato, sez. IV, 19 febbraio 2019, n. 1151; id., 3 luglio 2018, n. 4071) ovvero di violazioni procedurali, ovvero ancora, per quanto riguarda la destinazione di specifiche aree, di contrasto con particolari situazioni che abbiano ingenerato affidamenti e aspettative qualificate (Cons. Stato, sez. IV, 16 aprile 2014, n. 1871). Situazioni tutte non ravvisabili nel caso di specie.

13.2. Il generico riferimento all’esistenza di un contratto di affitto tra il NI e il AS - che peraltro nulla dice sulla effettività dell’attività svolta da quest’ultimo e men che meno sull’asservimento delle opere a finalità correlate alla stessa - non integra infatti una qualche situazione particolare di cui il Comune avrebbe dovuto tenere conto in sede di pianificazione, non avendo esso ingenerato con proprie scelte precedenti, anche in sede di specifica interlocuzione con le parti, alcuna legittima aspettativa nell’adozione di un regime edificatorio in deroga a quello generale, correlato peraltro alla più volte ricordata natura boschiva dell’area.

13.3. All’ampia discrezionalità di cui godono gli enti (regione; comuni) che intervengono nel procedimento complesso finalizzato alla approvazione e ai successivi aggiornamenti degli atti di pianificazione urbanistica comunale, corrisponde dunque un sindacato giurisdizionale di carattere estrinseco, limitato al riscontro di palesi elementi di illogicità e irrazionalità apprezzabili ictu oculi , mentre è, viceversa, estraneo, finanche l’apprezzamento della condivisibilità delle scelte, in quanto profilo appartenente alla sfera del merito (Cons. Stato, sez. II, 5 giugno 2019, n. 3806; sez. IV, 21 agosto 2023, n. 7881; id ., 31 dicembre 2019, n. 8917).

14. Infondato è infine anche l’ultimo motivo di gravame, per i profili non ancora valutati nei precedenti. Anche a voler tacere la circostanza che il manufatto c.d. “A” risulta adibito ad uso residenziale (sicché ne appare difficile l’assimilazione a pertinenza di qualcos’altro), come già ricordato sono le parti ad aver richiesto il permesso in sanatoria per tutti e quattro manufatti, con ciò individuando nello stesso il titolo necessario a legittimarli, ancorché in maniera postuma.

14. Nel merito, va peraltro ricordato che la pertinenza urbanistico-edilizia per consolidata giurisprudenza è cosa ben diversa da quella civilistica, in quanto è ravvisabile solo allorquando sussista un oggettivo nesso che non consente altro che la destinazione della cosa ad un uso servente durevole rispetto al bene principale, ferma restando la dimensione ridotta e modesta del manufatto rispetto alla cosa a cui inerisce e sempreché non comporti un maggiore carico urbanistico ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 22 aprile 2024, n. 3645; id ., 22 luglio 2019 n. 5130; sez. VI, 19 agosto 2021, n. 5948; id ., 13 gennaio 2020, n. 309). A differenza, cioè, da quella di cui all’art. 817 del codice civile (« cose destinate in modo durevole a servizio o ad ornamento di un’altra cosa »), la pertinenza de qua presuppone che il manufatto sia non solo preordinato ad un’oggettiva esigenza dell’edificio principale e funzionalmente inserito al suo servizio, ma anche sfornito di un autonomo valore di mercato, proprio in quanto esaurisce la sua finalità nel rapporto funzionale con quest’ultimo. Nella specie la presunta rivendicata accessorietà sembrerebbe peraltro da ricondurre, almeno per tre dei quattro manufatti indicati, al terreno oggetto di affitto e non al fabbricato principale, con riferimento al quale è stato peraltro calcolato il rispetto dell’indicato limite percentuale. Quanto detto a prescindere dalla consistenza di ognuno dei manufatti, analiticamente descritta nel verbale di accertamento dell’illecito.

15. Per tutto quanto sopra detto l’appello deve essere respinto.

16. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti al pagamento, in solido tra loro, delle spese del grado di giudizio, che liquida in euro 5.000/00 (cinquemila/00), oltre accessori, se dovuti, a favore del Comune di Zandobbio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonella Manzione	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO