Pubblicato il 27/01/2025

N. 00623/2025REG.PROV.COLL.

N. 04210/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4210 del 2024, proposto da
Società Bar DO di PR DA & C. S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Luigino Biagini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Rimini, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Simona Gessaroli, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via Alberico II n.33;

per la riforma

della sentenza del TAR Emilia-Romagna – Bologna – Sez. Seconda – n. 675/2023 pubblicata in data 13/11/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Rimini;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2025 il Cons. Marco Morgantini e udita per il Comune di Rimini l’Avv. Gaia Stivali per delega dell'Avv. Simona Gessaroli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza appellata è stato respinto il ricorso proposto per l’annullamento del provvedimento con cui il Comune di Rimini ha comunicato che la SCIA non era titolo idoneo per l’installazione di gazebo, trattandosi di nuova costruzione, e che le opere eseguite senza titolo non erano sanabili, perché costituivano ristrutturazione edilizia (e non manutenzione straordinaria), la quale non è ammessa dalle N.T.A. del Piano dell’Arenile.

La società Bar DO di PR DA e C. S.n.c. è concessionaria di un’area demaniale marittima in Comune di Rimini sulla quale insiste un chiosco bar-ristorante.

In data 15.04.2016 la società Bar DO S.n.c. presentava al Comune una SCIA, con il duplice fine di (i) sanare, tramite oblazione, le opere interne al chiosco eseguite senza alcuna previa denuncia, (ii) realizzare nuove opere edilizie, consistenti nella sostituzione delle tende esistenti e nella modifica di un bagno al fine di renderlo rispondente alla normativa per l’abbattimento delle barriere architettoniche.

La società Bar DO S.n.c. faceva presente che le difformità per le quali era stata presentata la SCIA sono le seguenti:

a) modifica all’aggetto del solaio di copertura del chiosco-bar;

b) modifica al posizionamento di una finestra esistente lato Riccione;

c) modifica al posizionamento di un infisso sul lato monte del fabbricato – spostamento del filo esterno al filo interno del muro perimetrale;

d) modifiche interne del fabbricato, relative alla diversa giacitura delle pareti divisorie.

Data l’entità delle opere, la deducente contestava la qualificazione che ne ha fatto il Comune di intervento di ristrutturazione edilizia, dal momento che secondo l’articolo 3 D.P.R. n. 380/2001 la ristrutturazione edilizia è finalizzata a trasformare l’organismo edilizio esistente in uno in tutto o in parte diverso, attraverso un insieme sistematico di opere, mentre non costituisce ristrutturazione edilizia la mera rimozione e sostituzione delle parti dell’edificio compromesse per vetustà.

La ricorrente sosteneva che gli interventi sopraelencati, da valutarsi singolarmente, sarebbero da ascrivere alla manutenzione straordinaria, in quanto:

- la modifica sub a) ha carattere sostanzialmente estetico e non modifica la sagoma planivolumetrica del fabbricato (si tratterebbe di un modestissimo aggetto, che sostituisce quello analogo sul lato opposto);

- le modifiche sub b) e sub c) sono delle traslazioni di pochi centimetri delle aperture preesistenti, che non ne modificano la funzione;

- le modifiche sub d) si sono rese necessarie ai fini dell’adeguamento igienico-sanitario dei locali di servizio.

Il Tar ha ritenuto che, quando in un’area vengono realizzati una pluralità di abusi, le opere realizzate senza titolo vanno considerate nel loro complesso e non parcellizzate al fine di determinarne l’impatto edilizio e individuare la sanzione cui devono essere assoggettate. Le opere cioè non devono essere considerate singolarmente una per una, ma unitariamente in relazione al risultato che producono.

Nel caso di specie, le opere eseguite senza titolo, globalmente considerate, hanno portato a una modifica dei prospetti (le finestre) e della sagoma (aggetto della copertura).

Il Tar ha parimenti considerato che il chiosco bar-ristorante della società ricorrente insiste su area sottoposta a vincolo paesaggistico ex lege ricadendo nella fascia di 300 m. dalla linea di battigia del mare.

Infatti, ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lettera b), D.P.R. n. 380/2001 la modifica di prospetti di immobili legittimamente realizzati rientra – entro certi limiti (che qui non rilevano) – nella categoria della manutenzione straordinaria a condizione che l’intervento non sia stato eseguito su «immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42». Analoga previsione si rinviene nell’Allegato alla L.R. Emilia Romagna n. 15/2013 (lettera b).

Il Tar ha pertanto osservato che le opere per cui è causa, ricadendo per l’appunto in area sottoposta a vincolo paesaggistico, vanno ascritte alla categoria della ristrutturazione edilizia, così come correttamente fatto al Comune. E, infatti, non a caso lo stesso tecnico officiato dalla società ricorrente aveva così qualificato tali opere nella SCIA in sanatoria presentata.

Sennonché il Piano dell’Arenile consente solamente interventi di manutenzione ordinaria ed entro certi limiti di manutenzione straordinaria, ma non consente interventi di ristrutturazione edilizia.

Conseguentemente il Tar ha ritenuto che le opere abusivamente realizzate dalla società ricorrente non possono essere sanate perché contrarie alla vigente disciplina urbanistica.

2. Il Tar ha parimenti ritenuto infondato il secondo motivo di ricorso con cui la società Bar DO S.n.c. lamenta la “violazione di legge per violazione dell’art. 19 della L. 241/1990 nonché dell’art. 14 L.R. n. 15/2013 e dell’art. 17 L.R. n. 23/2004”, perché il Comune avrebbe esercitato i poteri inibitori oltre il termine normativamente fissato, quando cioè la SCIA – risalente a due anni prima – si era oramai consolidata.

Preliminarmente il Tar ha osservato che con l’atto impugnato il Comune di Rimini non ha esercitato i poteri inibitori, ma ha semplicemente comunicato all’interessata che le opere per le quali era stata presentata la SCIA in sanatoria non sono sanabili e che il tendaggio che si intendeva realizzare (“gazebo”) poteva essere autorizzato solamente con permesso di costruire: si tratta dunque, secondo il Tar, di un atto prodromico all’adozione da parte dell’Amministrazione di ulteriori successivi provvedimenti.

Il Tar ha inoltre ritenuto che, trattandosi di manufatto insistente in area sottoposta a vincolo paesaggistico, sino al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, per le nuove opere, e all’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica, per le opere già eseguiti (atti questi pacificamente non emessi al momento dell’adozione del provvedimento qui gravato) la SCIA non esplica alcun effetto.

3. Il Tar ha altresì ritenuto l’infondatezza delle censure secondo cui:

- l’intervento consiste nella sostituzione delle obsolete coperture esterne con altre aventi le medesime caratteristiche e dimensioni, intervento questo consentito dal Piano dell’Arenile;

- i tendaggi con funzione di riparare dal sole lo spazio esterno su cui sono collocati tavolini e sedie costituiscono opera di arredo e come tale rientrano nell’ambito dell’attività edilizia libera.

Secondo il Tar la tesi che si tratti di attività edilizia libera è smentita dalla stessa interessata che ha a tal fine presentato una SCIA consapevole del fatto che l’installazione dei tendaggi (“gazebo”) necessitasse di un titolo edilizio.

Le dimensioni, tali gazebo, lungi dal costituire opere meramente accessorie, si configurano piuttosto come funzionali a estendere l’area destinata alla somministrazione di alimenti e bevande, a costituire, in altri termini, essi stesse volume principale in cui viene esercitata l’attività economica della ricorrente.

Né è possibile ritenere che si tratti di opera precaria e dunque ricadente nell’attività edilizia libera solo perché facilmente rimovibile.

Il Tar ha infatti osservato che la precarietà di un’opera va infatti ricollegata non alle caratteristiche costruttive della stessa (ovverosia al fatto che sia o meno infissa nel terreno), ma alle sue caratteristiche funzionali (che sia o meno destinata a soddisfare esigenze transeunti), con la conseguenza che anche un manufatto facilmente asportabile, ma realizzato per soddisfare esigenze che tendenzialmente perdurano nel tempo non è un’opera precaria.

Nemmeno, secondo il Tar, può trattarsi di mera sostituzione dei tendaggi esistenti, usuratisi per vetustà.

Infatti la documentazione in atti dimostra che quelli a suo tempo autorizzati e risalenti agli anni ’80 del secolo scorso erano manufatti che nulla hanno a che fare con quelli installati in forza della SCIA, che quindi si configurano come nuova costruzione.

4. Parte appellante espone che l’appellata sentenza ha rigettato il richiamato primo motivo di ricorso ritenendo che le modifiche al manufatto per le quali era stata presentata in data 15.06.2016 la SCIA per la loro regolarizzazione, valutate complessivamente, avevano comportato una modifica dei prospetti e della sagoma in contrasto con quanto ammesso dal Piano dell’Arenile che consentiva solamente interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, mentre nella specie le opere dovevano ascriversi alla categoria della ristrutturazione edilizia.

Ritiene che l’argomento non meriti condivisione.

Invero, con il proposto motivo di ricorso proposto in primo grado non si è sostenuto che occorre considerare le modifiche apportate (e da apportare) al fabbricato in modo frazionato. L’esame delle distinte opere è stato condotto proprio al fine di una loro complessiva valutazione che porta ad escludere che si sia in presenza di un intervento riconducibile alla ristrutturazione edilizia.

5. Parte appellante lamenta altresì che l’appellata sentenza, nel respingere il secondo motivo di impugnazione, ha ritenuto che la SCIA presentata due anni prima non poteva ritenersi perfezionata in quanto riferita ad opere soggette ad autorizzazione paesaggistica, non rilasciata: con la conseguenza che, nonostante il decorso del termine di legge, non avendo (lo stesso Comune) rilasciato la prevista autorizzazione paesaggistica la SCIA non poteva ritenersi perfezionata.

Al riguardo parte appellante osserva che la SCIA presentata non solo indicava espressamente che, sia le opere realizzate (risalenti al 2004), che quelle da realizzare, ricadevano in area sottoposta a vincolo paesaggistico ma soprattutto allegava la prescritta documentazione ai fini dell’accertamento della compatibilità paesaggistica da effettuarsi in sede di conferenza dei servizi.

La sentenza appellata non potrebbe giustificare la determinazione del Comune integrandone la motivazione, affermando che la SCIA non avrebbe potuto esplicare alcun effetto in ragione del mancato rilascio della autorizzazione paesaggistica.

Né varrebbe osservare che, in ogni caso, la SCIA sarebbe comunque risultata inefficace, non sussistendo i presupposti richiesti dalla normativa, quale è l’autorizzazione paesaggistica.

Se così fosse il Comune avrebbe dovuto assumere un provvedimento di dichiarazione di inefficacia della SCIA presentata due anni prima: ciò che si è ben guardato dal fare riconoscendo, implicitamente, che il procedimento si era concluso ma che, nonostante ciò, le opere non rientravano nell’ambito di operatività della SCIA.

Né, secondo parte appellante, consentirebbe di superare tale censura l’affermazione del TAR secondo la quale il Comune non avrebbe esercitato i poteri inibitori ma solo assunto un “atto prodromico” all’adozione di ulteriori successivi provvedimenti.

Parte appellante ritiene che o l’atto impugnato non riveste natura provvedimentale, ma di atto interlocutorio, ed allora il TAR avrebbe dovuto dichiarare il ricorso inammissibile, senza neppure entrare nel merito delle censure proposte; oppure la determinazione assunta, facendo esplicito riferimento alla SCIA presentata il 15/04/2016, avrebbe natura provvedimentale, nel quale caso il provvedimento impugnato in primo grado sarebbe illegittimo.

6. Parte appellante lamenta che la sentenza appellata abbia rigettato il terzo motivo di impugnazione riferito alla violazione dell’art. 9 comma 5 del Piano dell’Arenile e all’art. 6 del D.P.R. n. 380/2001, in relazione al divieto di procedere alla sostituzione delle tende precedentemente autorizzate, e ciò sul presupposto che nella specie si sarebbe trattato, di “nuove opere” in quanto le tende esistenti dovevano ritenersi realizzate in assenza di titolo e come tali non suscettibili del proposto intervento manutentivo.

Secondo parte appellante è mancata una corretta applicazione della richiamata disciplina del Piano dell’Arenile, tenuto conto dei titoli precedentemente rilasciati, dallo stesso Comune, e delle caratteristiche del previsto intervento (consistente nella mera sostituzione dei manufatti già autorizzati).

7. Il Comune di Rimini si è costituito in giudizio per resistere all’appello.

8. L’appello è infondato.

Il collegio osserva che per le stesse opere per le quali è stata presentata la SCIA in data 15 aprile 2016 parte appellante presentava in data 17 marzo 2016:

- domanda di autorizzazione paesaggistica per la realizzazione della tettoia a servizio del bar e per la posa di insegne e di fascione decorativo;

- domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica per modifica apertura esterna (finestra) al W.C. lato Riccione; ampliamento aggetto/pensilina sul fianco lato Riccione; eliminazione aggetto/pensilina sui lati mare e lato Rimini; arretramento infisso sul filo interno della muratura del locale dispensa (lato monte); installazione sulla copertura del manufatto veletta in legno a parziale schermatura degli impianti; installazione di due insegne d'esercizio (lato mare e lato monte).

Il Tar ha correttamente ritenuto che, trattandosi di manufatto insistente in area sottoposta a vincolo paesaggistico, sino al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, per le nuove opere, e all’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica, per le opere già eseguite (atti questi pacificamente non emessi al momento dell’adozione del provvedimento qui gravato) la SCIA non esplica alcun effetto.

Infatti la SCIA è un atto soggettivamente e oggettivamente privato che abilita all’esecuzione di determinate categorie di interventi edilizi, a condizione ovviamente che sussistano tutti gli altri presupposti richiesti dalla normativa, in particolare quelli posti a presidio di interessi (quale quello paesaggistico) particolarmente sensibili e rilevanti, in assenza dei quali (ad esempio della autorizzazione paesaggistica) la SCIA risulta inefficace.

Né, come vorrebbe parte appellante, l’indicazione/allegazione nella S.C.I.A. edilizia della mera presentazione delle pratiche paesaggistiche soddisfa il presupposto/requisito dell’allegazione dell’Autorizzazione Paesaggistica e dell’Accertamento di Compatibilità Paesaggistica.

Parte appellante infatti dichiarava a pagina 4 della SCIA del 15 aprile 2016 di non essere in possesso di tutti gli atti di assenso presupposti, compilando un modulo che faceva specifico riferimento alla circostanza che i lavori avrebbero potuto essere iniziati solo successivamente.

Ne consegue altresì che sono prive di pregio le censure, contenute nell’atto d’appello, secondo cui per taluni interventi l’autorizzazione paesaggistica non sarebbe necessaria, avendo la stessa parte appellante riconosciuto con le istanze prodotte la necessità del previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica o dell’accertamento di compatibilità paesaggistica.

Il collegio prescinde dalla circostanza che con sopravvenuto provvedimento del 10 dicembre 2024 il Comune di Rimini ha respinto l’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica.

Infatti tale provvedimento del 10 dicembre 2024 è estraneo al presente giudizio, restando inibita la sua valutazione.

Deve ribadirsi che ai sensi dell'art. 22, comma 6 del D.P.R. n. 380 del 2001, la SCIA relativa ad opere su aree soggette a vincolo si perfeziona solo dopo il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica. In particolare, il comma 6 dell'art. 22 dispone che gli interventi che riguardino immobili sottoposti a tutela storico-artistica o paesaggistica-ambientale, è subordinata al preventivo rilascio del parere o dell'autorizzazione richiesti dalle relative previsioni normative. In assenza dell’autorizzazione paesaggistica la SCIA non può produrre effetti e le opere eventualmente eseguite sono da considerarsi abusive (così Consiglio di Stato IV n° 8607 del 7 ottobre 2022).

Le ulteriori censure contenute nell’atto d’appello che esulano dal profilo paesaggistico sono inconferenti perché, per quanto sopra precisato, i lavori di cui alla SCIA del 15 aprile 2016 non possono comunque essere eseguiti o sanati.

Inoltre, considerando che i manufatti sono posizionati entro la linea di 300 metri dalla linea di battigia, essi sono soggetti a tutela paesaggistica e alle disposizioni del Piano dell’Arenile, che nel caso di specie non sono soddisfatte.

Infatti il Piano dell’Arenile prevede che la manutenzione straordinaria è ammessa a condizione che gli interventi siano limitati allo stretto necessario per adeguarsi alle norme di sicurezza sul lavoro, di prevenzione incendi ed igienico sanitarie, o ad impedire il deperimento fisico dei manufatti ed il rinnovo o la sostituzione di parti anche strutturali avvenga con tecnologie e materiali uguali alle parti originarie, comunque nel rispetto dei requisiti di necessaria precarietà.

Ne consegue che risulta corretta la qualificazione operata dal Tar delle opere quali opere di ristrutturazione edilizia, non sussistendo i requisiti previsti dal Piano dell’Arenile per essere qualificati come interventi di manutenzione straordinaria.

Il collegio osserva inoltre che la relazione tecnica di asseverazione della SCIA, presentata da parte appellante in Comune in data 15 aprile 2016 e depositata nel giudizio di primo grado, definisce espressamente l’intervento (pagina 2) quale intervento di ristrutturazione edilizia.

Con riferimento alla progettata installazione dei tendaggi risulta corretta l’osservazione del Tar secondo cui in relazione alle dimensioni, tali tendaggi, lungi dal costituire opere meramente accessorie o sostitutive dei tendaggi esistenti in precedenza, si configurano piuttosto come funzionali a estendere l’area destinata alla somministrazione di alimenti e bevande, a costituire, in altri termini, essi stesse volume principale in cui viene esercitata l’attività economica della ricorrente.

Né è possibile ritenere che si tratti di opera precaria e dunque ricadente nell’attività edilizia libera solo perché facilmente rimovibile.

Il Tar ha correttamente osservato che la precarietà di un’opera va infatti ricollegata non alle caratteristiche costruttive della stessa (ovverosia al fatto che sia o meno infissa nel terreno), ma alle sue caratteristiche funzionali (che sia o meno destinata a soddisfare esigenze transeunti), con la conseguenza che anche un manufatto facilmente asportabile, ma realizzato per soddisfare esigenze che tendenzialmente perdurano nel tempo non è un’opera precaria.

Infine è priva di pregio la censura secondo cui se l’atto impugnato non riveste natura provvedimentale, ma di atto interlocutorio, come ha ritenuto il Tar, qualificando l’atto impugnato come “atto prodromico”, il TAR avrebbe dovuto dichiarare il ricorso inammissibile, senza neppure entrare nel merito delle censure proposte.

Infatti la declaratoria di inammissibilità del ricorso proposto in primo grado non gioverebbe a parte appellante.

L’appello deve pertanto essere respinto.

In relazione alla specificità in fatto del potere esercitato dal Comune, specie con riferimento al profilo temporale, le spese dell’appello possono tuttavia essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese dell’appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere, Estensore

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Morgantini	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO