Pubblicato il 29/01/2026

N. 00771/2026REG.PROV.COLL.

N. 03721/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3721 del 2023, proposto da
IN.IM S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Matteo Di Raimondo e Riccardo Carlini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Imola, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Valentina Calderoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Condominio via Manin n. 1, in persona dell’amministratore pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Trovato e Anna Roberta Cavazza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia-Romagna (Sezione Seconda), 21 marzo 2023, n. 161, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Imola e del Condominio via Manin n. 1;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Viste le istanze di passaggio in decisione senza discussione presentate dalle parti;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 14 gennaio 2026 il consigliere LU EL CI;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del giudizio è il provvedimento con cui il Comune di Imola ha ordinato alla società appellante di procedere alla rimozione di 12 container e al ripristino di altre opere edilizie abusivamente realizzate.

2. I fatti rilevanti per la vicenda possono essere sintetizzati come segue:

- l’appellante IN.IM s.r.l. è proprietaria di appartamenti e posti auto siti all’interno del complesso immobiliare denominato “ex Convento del Buon Pastore”, sito in via Manin n. 1 nel Comune di Imola, di rilevante interesse storico-architettonico e vincolato ai sensi del d.lgs. 42 del 2004;

- nel corso del 2018 la società ha posizionato, nella corte dell’immobile, 12 container di rilevanti dimensioni, adibendoli a temporaneo deposito di mobili e attrezzature, nell’ambito dei suoi rapporti contrattuali (appalto del servizio di facchinaggio) con la società di diritto inglese Exetech L.L.P.;

- dopo alcuni anni, a seguito di segnalazioni del Condominio, il Comune di Imola ha avviato un procedimento diretto a verificare la regolarità dei manufatti e reprimere gli eventuali abusi (cfr. la comunicazione prot. 30171 del 16 settembre 2021);

- in data 4 ottobre 2021, l’Amministrazione ha effettuato un sopralluogo nel complesso immobiliare, rilevando la presenza dei container, di accumuli di materiale e del tamponamento ligneo di una porzione del portico;

- all’esito dell’accertamento è stato redatto l’atto di constatazione di abuso edilizio n. 1203 del 14 dicembre 2021, qualificando le opere come interventi edilizi eseguiti in assenza di titolo;

- acquisito il parere negativo della Commissione per la qualità architettonica e il paesaggio, il Comune di Imola ha adottato l’ordinanza n. 318 del 18 febbraio 2022, con cui ha ordinato la rimozione dei container e delle altre opere e il ripristino dello stato dei luoghi, irrogando nei confronti di IN.IM s.r.l. una sanzione pecuniaria di euro 4.000.

3. L’ordinanza è stata impugnata dalla società davanti al Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia-Romagna, che con sentenza n. 161 del 21 marzo 2023:

- ha respinto il ricorso nella parte riferita alla rimozione dei 12 container;

- ha accolto il ricorso nella parte riferita alla rimozione degli altri materiali e del tamponamento di una porzione di portico.

3.1. Nello specifico, la motivazione della sentenza:

- ha qualificato i container come manufatti idonei a incidere stabilmente sull’assetto urbanistico-edilizio, escludendone il carattere di opera temporanea in ragione delle dimensioni, della destinazione e della protratta permanenza nel tempo;

- ha quindi ritenuto legittima l’adozione dell’ordine ripristinatorio, quale atto doveroso e vincolato, con conseguente irrilevanza delle dedotte censure di ordine procedimentale;

- ha ritenuto corretta l’individuazione, quale destinataria dell’ordine di rimozione, della società ricorrente, avente la disponibilità giuridica delle aree interessate e quindi il potere di eliminare l’abuso, reputando irrilevanti i rapporti contrattuali intercorrenti con soggetti terzi;

- ha infine accertato la mancata contestazione, in sede di avvio del procedimento, degli ulteriori illeciti relativi al deposito di materiali e al tamponamento del portico, con conseguente illegittimità del provvedimento finale in parte qua.

4. IN.IM ha proposto appello avverso la predetta sentenza, articolando i seguenti motivi:

I. « ERROR IN IUDICANDO: Sulla Violazione di legge: violazione dell’art. 10 Legge 241/90 - Violazione del diritto di partecipazione al procedimento amministrativo – Difetto di istruttoria »;

II. « ERROR IN IUDICANDO: Sulla violazione di legge – Violazione del testo unico dell’edilizia – Erronea applicazione dell’art. 10 del dpr 380/01 »;

III. « ERROR IN IUDICANDO: Sulla erronea e/o omessa valutazione dell’impossibilità di provvedere alla rimozione dei containers – Sulla erronea valutazione della completa estraneità ai fatti da parte della IN.IM S.r.l. »;

IV. « ERROR IN IUDICANDO: Sulla destinazione delle aree quali parcheggio ad uso pubblico – eccesso di potere per travisamento dei fatti e falsa rappresentazione della realtà ».

5. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Imola e il Condomino controinteressato, argomentando per il rigetto dell’appello.

6. Con ordinanza n. 2858 dell’11 luglio 2023, questo Consiglio ha respinto l’istanza cautelare proposta con il ricorso, ritenendo che i container, stabilmente collocati nell’area cortilizia da oltre cinque anni, avessero perso ogni carattere di temporaneità e integrassero interventi edilizi non autorizzati.

7. Da ultimo, con memoria del 12 dicembre 2025, il Condominio ha rappresentato di aver dato esecuzione al provvedimento di rimessione in pristino, provvedendo alla rimozione dei container e al loro trasporto presso il deposito indicato dall’appellante.

8. Il giudizio è stato trattenuto in decisione all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 14 gennaio 2026.

9. Il Collegio ritiene che, nonostante l’intervenuta rimozione dei container da parte del Condominio, non sia venuto meno l’interesse dell’appellante alla definizione del gravame. Il contenuto del provvedimento impugnato, infatti, non si esaurisce nell’ordine di rimessione in pristino, ma prevede altresì l’irrogazione di una sanzione pecuniaria a carico dell’appellante, con conseguente permanenza di una lesività attuale.

10. Con il primo motivo, l’appellante impugna la sentenza nella parte in cui ha escluso la dedotta lesione dei diritti partecipativi. Sostiene, in particolare, che la nota comunale del 16 settembre 2021, recante un mero invito a partecipare al sopralluogo, non potesse essere assimilata a una formale comunicazione di avvio del procedimento e che il mancato accoglimento della successiva istanza di rinvio delle operazioni accertative, presentata per documentato impedimento, avrebbe impedito l’effettiva partecipazione della società al procedimento.

10.1. Il motivo è infondato.

10.2. Si osserva, in primo luogo, che l’attività repressiva degli illeciti edilizi ha natura vincolata, il che impedisce di configurare, in capo al privato, un interesse giuridicamente protetto alla partecipazione al procedimento. La comunicazione di avvio, pur in linea generale dovuta ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, non costituisce quindi un adempimento la cui mancanza determina l’invalidità della determinazione conclusiva, quando a posteriori , in sede giurisdizionale, si accerti, in applicazione della c.d. sanatoria processuale ex art. 21- octies , comma 2, della medesima legge n. 241 del 1990, che l’apporto partecipativo dell’interessato non avrebbe modificato il provvedimento finale ( ex multis , Cons. Stato, sez. III, 6 ottobre 2025, n. 7808; sez. IV, 14 marzo 2025, n. 2120).

10.3. La nota del 16 settembre 2021 risulta, in ogni caso, pienamente idonea ad assolvere la funzione di comunicazione di avvio ai sensi degli artt. 7 e 8 della l. 241 del 1990, recando chiare indicazioni circa l’amministrazione competente, l’oggetto del procedimento, il funzionario responsabile, le modalità di partecipazione. In particolare, essa dà atto della « presenza di n. 12 container nella corte del fabbricato, per i quali, da ricerche d’archivio, non sono stati reperiti titoli edilizi » e prospetta la possibile adozione di « successivi eventuali provvedimenti per abusi edilizi, ove siano riscontrate opere e interventi non autorizzati ».

10.4. Quanto al mancato accoglimento dell’istanza di rinvio del sopralluogo, si rileva che la partecipazione personale del privato interessato – ritualmente avvisato – non può essere considerata condizione di legittimità delle operazioni istruttorie. In ogni caso, l’indisponibilità personale del legale rappresentante non obbligava l’amministrazione a rinviare il sopralluogo, ben potendo la società delegare altro soggetto.

11. Con il secondo motivo, l’appellante censura la sentenza per erronea applicazione della disciplina sui titoli edilizi. Contesta, in particolare, la qualificazione dei container come interventi di “nuova costruzione”, in ragione della funzione precaria di tali strutture, destinate alla temporanea custodia di beni in vista del successivo trasporto. Non sarebbe rilevante, invece, a fini qualificatori, la durata effettiva della loro permanenza, peraltro dipesa da circostanze esterne e indipendenti dalla volontà della società.

11.1. Il motivo è infondato.

11.2. La “precarietà”, intesa come requisito di carattere funzionale, attiene alla limitata durata nel tempo dell’opera, nel senso che essa deve essere destinata, sin dall’origine, a essere rimossa una volta cessata l’esigenza contingente che ne ha giustificato la realizzazione (Cons. Stato, sez. II, 2 ottobre 2024, n. 7942).

11.3. Se è vero che tale caratteristica è normalmente accertabile a priori , in base alle esigenze che l’opera è destinata a soddisfare, non è possibile, in una prospettiva realistica, ritenere precario il deposito di manufatti che, pur astrattamente funzionali a scopi temporanei e contingenti, rimangano stabilmente collocati per un rilevante arco temporale, finendo così per determinare una trasformazione stabile e non meramente occasionale dello stato dei luoghi. La natura precaria delle opere non può, in altri termini, legarsi a una temporaneità soggettivamente prospettata e poi non verificatasi in concreto, giacché ciò che rileva, in questa materia, è l’effettivo impatto dell’intervento sul territorio.

11.4. In tale prospettiva, le circostanze esterne invocate dall’appellante – inadempimento del terzo, eventi eccezionali come pandemia e “ Brexit ” – lungi da giustificare la permanenza dei container, risultano piuttosto rappresentative del mutamento delle esigenze sottese alla loro collocazione. Da spazio di temporaneo deposito di beni in vista di un loro rapido trasporto altrove, i container sono divenuti funzionali alla loro conservazione a tempo indeterminato, assumendo così una funzione stabile (circostanza ulteriormente confermata dall’incapacità della società di indicare un orizzonte temporale per la loro rimozione).

12. Con il terzo motivo, l’appellante censura la sentenza per non aver considerato la dedotta impossibilità di provvedere alla rimozione dei container, di cui IN.IM sarebbe mera detentrice; ne conseguirebbe l’illegittimità dell’ordine, che avrebbe dovuto essere rivolto al proprietario delle strutture, cioè la società Exetech.

12.1. Il motivo è infondato.

12.2. In materia di abusi edilizi, l’ordine di rimessione in pristino ha natura reale ed è legittimamente rivolto a colui che abbia la disponibilità giuridica dell’area e, per ciò solo, il potere di rimuovere l’abuso, indipendentemente dalla responsabilità nella sua commissione e dalla proprietà dei manufatti (Cons. Stato, sez. VII, 9 gennaio 2023, n. 237).

12.3. Non rileva, pertanto, che la proprietà dei container faccia capo ad altra società, essendo pacifico che essi insistono su aree di proprietà o nella disponibilità dell’odierna appellante, che ha quindi la possibilità giuridica di procedere alla relativa rimozione (Cons. Stato, sez. VII, 10 aprile 2024, n. 3284), giacché – a prescindere dai rapporti contrattuali in essere con la società Exetech – essa si trova senz’altro « in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato » (Cons. Stato, Ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 9).

13. Con il quarto motivo, l’appellante censura la sentenza per aver omesso di valutare la destinazione a parcheggio delle aree su cui sono stati allocati i container.

13.1. Il motivo è infondato.

13.2. La destinazione a parcheggio delle aree interessate non è idonea ad escludere la rilevanza edilizia dei container, che non costituiscono veicoli né strutture mobili destinate alla circolazione. La loro collocazione non può quindi essere assimilata ad un parcheggio e non costituisce una forma di legittimo utilizzo dell’area – senza considerare che anche l’installazione permanente di strutture astrattamente “mobili” può determinare una trasformazione permanente del territorio (cfr. ex multis , Cons. Stato, sez. VI, 28 marzo 2025, n. 2597; sez. II, 2 ottobre 2024, n. 7942).

14. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

14.1. Le particolarità in fatto della vicenda giustificano la compensazione delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

BI RO, Presidente FF

Giovanni Tulumello, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

LU EL CI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU EL CI	BI RO

IL SEGRETARIO