Pubblicato il 10/04/2025

N. 03086/2025REG.PROV.COLL.

N. 08233/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8233 del 2024, proposto da
ON s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Mirabile e Silvia Felicetti, con domicilio digitale di pec come in atti;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fiammetta Fusco, con domicilio digitale di pac come in atti;
Lazio Innova s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Mario Zotta, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, via Eufrate, n. 10;

nei confronti

Solaria Film s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Roma (Sezione Quinta) n. 15914/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lazio e di Lazio Innova s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 marzo 2025 il Cons. Alessandro Maggio e uditi per le parti gli avvocati Silvia Felicetti, Fiammetta Fusco e Mario Zotta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ON s.r.l. ha partecipato alla procedura selettiva, indetta dalla Regione Lazio, per l’assegnazione di contributi a sostegno di progetti di

coproduzione internazionale di materiali cinematografici e audiovisivi.

All’esito del procedimento, la ON non è risultata tra i richiedenti ammessi a finanziamento per non aver raggiunto, nella valutazione della domanda, il punteggio minimo di 60 punti, così come richiesto dalla lex specialis .

Conseguentemente, con ricorso al T.A.R. Lazio – Roma, seguito da motivi aggiunti, ha impugnato la mancata concessione del richiesto contributo.

Con sentenza 22/8/2024, n. 15914, l’adito Tribunale ha respinto il gravame.

Avverso la pronuncia ha proposto appello la ON.

Per resistere al ricorso si sono costituite in giudizio la Regione Lazio e

Lazio Innova s.p.a..

Con successive memorie le parti hanno ulteriormente argomentato le rispettive tesi difensive.

Alla pubblica udienza del 27/3/2025 la causa è passata in decisione.

Col primo motivo si censura la gravata sentenza nella parte in cui ha respinto la prima doglianza del ricorso per motivi aggiunti, con la quale era stato dedotto come l’attività di valutazione delle domande, riservata dal bando a un’apposita Commissione tecnica, fosse stata, in realtà, svolta da un soggetto estraneo al detto organo collegiale (tal dott. Alberto PA), redigendo, all’uopo, apposita scheda istruttoria, i cui esiti sarebbero stati, poi, acriticamente recepiti dalla Commissione, che si sarebbe limitata a trascrivere pedissequamente i punteggi assegnati dal consulente esterno senza accompagnarli con alcuna motivazione e senza, peraltro, far risultare tale apporto esterno (si veda verbale in data 10/10/2023).

Il giudice di prime cure ha così motivato la propria decisione:

<< all’atto del proprio insediamento la Commissione ha approvato all’unanimità il Regolamento sul proprio funzionamento, la Relazione sulle domande pervenute e lo Schema unico dei criteri utilizzati per le attività istruttorie e le relative schede istruttorie, elaborate secondo la disciplina prevista dall’Avviso pubblico.

In particolare, l’art. 4, comma 3, del suddetto Regolamento (intitolato

“Convocazione e riunioni”), dispone che “Ai lavori della Commissione partecipa il RGA/OI e, qualora se ne ravvisasse la necessità, potranno essere coinvolte professionalità esterne con competenze specifiche sulle tematiche relative alle procedure attivate nell’ambito delle Azioni 3.1.3.”.

Inoltre, il successivo art. 5, comma 2, del medesimo Regolamento (intitolato “Decisioni e verbali”), prevede che “I verbali e il materiale di lavoro sono predisposti da una segreteria tecnica (ovvero dall’OI), nell’ambito delle attività svolte in qualità di OI… In particolare, tutta la documentazione sarà prodotta e conservata su supporto digitale, e resa disponibile via posta elettronica dopo ogni seduta a tutti i componenti della Commissione”.

Nell’ambito del suesposto quadro normativo di riferimento, si è dunque svolto l’operato del tecnico incaricato della preistruttoria e della compilazione delle schede di valutazione, le cui risultanze, anche in termini di punteggi orientativamente conferiti, non costituiscono affatto un vincolo al giudizio espresso dalla Commissione di valutazione, la quale è libera di concordare o meno sul punteggio proposto dall’organismo istruttore, esprimendo un punteggio inferiore (o per converso addirittura superiore), mediante decisioni “…assunte secondo la prassi del consenso e qualora non fosse raggiunto, … a maggioranza” e i cui “verbali con le decisioni adottate sono approvati e sottoscritti da ciascun componente della Commissione al termine delle riunioni, ovvero per procedura scritta entro 7 giorni lavorativi dopo la riunione” (cfr. art. 5, commi 1 e 3, del

Regolamento interno).

Possono pertanto trovare applicazione, pur con i dovuti adattamenti, data la particolarità e delicatezza della materia in esame, i principi recentemente enunciati dalla giurisprudenza di legittimità con riferimento ad analoghe misure di sostegno (cfr., ex multis, Cons. St., sent. n. 4143 del 06.07.2018; Cons. St., sent. n. 6782 dell’11.10.2021) secondo cui “- l’attribuzione di eventuali punteggi a cura del tecnico incaricato della preistruttoria e della compilazione della scheda di valutazione poteva avere al più un valore affatto orientativo, non anche costituire un vincolo al giudizio espresso dalla Commissione di valutazione, unico organo legittimato a tenore dell’Avviso a esprimere il giudizio sui progetti;

- la Commissione ben poteva condividere i rilievi svolti dal tecnico istruttore e non concordare sul punteggio da questi “proposto”, esprimendo un punteggio inferiore (o per converso addirittura superiore);

- peraltro finanche il punteggio “proposto” dal tecnico istruttore era inferiore al minimo di 60 punti stabilito dall’Avviso, onde se anche esso fosse stato recepito tal quale dalla Commissione, la ricorrente non avrebbe superato il c.d. sbarramento” (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. V, sent. n. 3851 del 27.02.2024 >>.

Le esposte argomentazioni non sarebbero, tuttavia, condivisibili.

In primo luogo, diversamente da quanto sostenuto dal Tribunale, le regole in base a cui procedere dettate dalla Commissione, promanando le stesse da un mero atto interno del detto organo, non avrebbero potuto costituire parametro di legittimità del proprio operato. Quest’ultimo avrebbe, invece, dovuto conformarsi alle disposizioni contenute nella lex specialis , la quale riservava le attività valutative e di attribuzione dei punteggi alla stessa Commissione.

In base alla disciplina della procedura, la Commissione avrebbe potuto coinvolgere, nello svolgimento dei propri compiti, professionalità esterne, ma non delegare integralmente a queste ultime l’attività valutativa a essa riservata.

D’altra parte, a ben vedere, l’atto con cui la Commissione ha regolato il proprio funzionamento, contempla, unicamente, la facoltà di richiedere, ove necessario, il supporto istruttorio di “ professionalità esterne con competenze specifiche ”, senza delegare a esse l’espressione del giudizio.

Contrariamente, poi, a quanto sostenuto dal primo giudice, nella fattispecie non sarebbe stata ravvisabile alcuna “ particolarità e delicatezza della materia in esame ”, dal momento che i componenti della Commissione sarebbero stati dotati delle specifiche competenze necessarie per il compimento delle valutazioni richieste.

A quanto sopra si aggiunga che la partecipazione del dott. PA al procedimento valutativo non emergerebbe né dai verbali della Commissione, né da altri atti endoprocedimentali, né dal provvedimento finale.

Priva di rilevanza risulterebbe, infine, la circostanza, valorizzata dal Tribunale, secondo cui i punteggi assegnati dal consulente esterno non avrebbero costituito un vincolo per la Commissione di valutazione, la quale sarebbe stata “ libera di concordare o meno sul punteggio proposto dall’organismo istruttore, esprimendo un punteggio inferiore (o per converso addirittura superiore) ”.

E invero, l’attività della Commissione risulterebbe viziata per il mero fatto di aver abdicato alle proprie funzioni, in favore di un soggetto a essa estraneo.

Prima di procedere all’esame della riportata censura, occorre affrontare l’eccezione con cui la Regione Lazio ha dedotto che il motivo deciso col capo di sentenza oggetto della doglianza in parola sarebbe inammissibile in quanto rivolto contro un atto endoprocedimentale, quale sarebbe la scheda istruttoria predisposta dal Dott. PA.

L’eccezione non merita accoglimento, atteso che con i motivi aggiunti l’odierna appellante, pur formalmente impugnando la menzionata scheda, ha, sostanzialmente, inteso far valere un vizio del provvedimento conclusivo del procedimento, derivante dal fatto che la propria domanda non era stata valutata dalla Commissione giudicatrice, ma da un soggetto ad essa estraneo.

Del resto, se è vero che l’atto endoprocedimentale, come quello di specie, non è, di norma, autonomamente impugnabile (salvo eccezioni che qui non rilevano), nulla esclude, però, che il medesimo possa essere formalmente gravato, congiuntamente al provvedimento conclusivo del procedimento.

La doglianza può, quindi, essere affrontata nel merito, dove risulta fondata.

Come emerge, chiaramente, dall’art. 6 del bando, con cui è stata indetta la procedura per cui è causa, il compito di attribuire a ciascuna domanda i punteggi relativi ai criteri e sub criteri di valutazione, specificati nella tabella contenuta nel medesimo articolo, era riservato ad un’apposita Commissione Tecnica di Valutazione.

Per consolidato orientamento giurisprudenziale le commissioni giudicatrici possono, ove occorra, farsi coadiuvare da soggetti esterni, a patto, però, che questi ultimi si limitino a fornire un mero supporto istruttorio, senza poter sostituire l’organo collegiale nelle attività valutative che a esso soltanto competono (Cons. Stato, Sez. V, 29/4/2009, n. 2715 e 22/11/2005, n. 6496; Sez. III, 17/2/2016, n. 648 e 23/1/2015, n. 303).

Nel caso di specie, come si ricava dal verbale in data 10/10/2023, la Commissione, con riguardo alla Rosemont, ha attestato di aver proceduto “ alla valutazione della domanda, come da scheda istruttoria che siglata da tutti i componenti e allegata al presente verbale ”, concludendo per l’inidoneità del progetto in ragione del punteggio assegnato (punti 58,08).

Sennonché, al detto verbale risulta allegata una scheda che si limita a indicare i punteggi attribuiti per ciascun criterio e sub criterio, senza alcuna motivazione, invece necessaria, tenuto conto della genericità e ampiezza dei parametri di valutazione previsti dal bando, che, per ciascun criterio e sub criterio, fissava, per quanto qui rileva, unicamente il punteggio massimo attribuibile.

Il giudizio sulla domanda dell’appellante, con l’indicazione dei punteggi assegnati per i criteri e i sub criteri stabiliti dal bando e l’esplicitazione della relativa motivazione a supporto, risulta, invece, espresso unicamente nella scheda istruttoria predisposta dal dott. Alberto PA, soggetto estraneo alla Commissione Tecnica di Valutazione, non richiamata nel citato verbale del 10/10/2023.

Ne discende, che le valutazioni espresse in tale ultima scheda istruttoria non possono riferirsi alla Commissione tecnica, che, non avendole motivatamente fatte proprie, ha sostanzialmente omesso di rendere il proprio giudizio collegiale sulla domanda dell’appellante, abdicando, così, al ruolo assegnatole.

L’accoglimento della doglianza più sopra esaminata, che implica il dovere

dell’apposita Commissione Tecnica di procedere autonomamente alla valutazione della domanda dell’odierna appellante, non consente al Collegio di esaminare le ulteriori censure prospettate, concernenti i punteggi in concreto assegnati, ostandovi il divieto di cui all’art. 32, comma 2, del c.p.a, laddove stabilisce che: “ In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati ”.

L’appello va, pertanto, accolto.

Spese e onorari di giudizio, liquidati come in dispositivo, seguono la soccombenza nei confronti della Regione Lazio, mentre può disporsi la compensazione nei riguardi delle restanti parti processuali.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della gravata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado e, conseguentemente, annulla l’atto col medesimo impugnato.

Condanna la Regione Lazio al pagamento delle spese processuali in favore della parte appellante, liquidandole, forfettariamente, in complessivi € 4.000/00 (quattromila), oltre accessori di legge e compensa le suddette spese nei confronti delle restanti parti del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere, Estensore

Valerio Perotti, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Maggio	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO