Pubblicato il 17/07/2025

N. 06314/2025REG.PROV.COLL.

N. 08654/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8654 del 2024, proposto da:
Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – sede di Roma (Sezione Prima Quater), n. 17153/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e il ricorso incidentale in appello articolato dal sig. EL GE;

Vista l’ordinanza n. 4722/2024, con la quale questo Consiglio ha respinto l’istanza cautelare articolata in via incidentale dal Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il Consigliere Lorenzo Cordì e udito, per parte appellata, l’avvocato Francesco Camerini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Ministero dell’Interno ha proposto ricorso in appello avverso la sentenza n. 17153/2024, con la quale il T.A.R. per il Lazio ha parzialmente accolto il ricorso del sig. GE e, per l’effetto, ha annullato (nei termini che saranno esposti) il decreto del Capo della Polizia – Direttore Centrale della Pubblica Sicurezza dell’8.10.2021, e ha condannato l’Amministrazione a risarcire all’odierno appellato i danni da quantificarsi con le modalità indicate ex art. 34, comma 4, c.p.a.

2. In punto di fatto il Ministero ha esposto che: i ) con decreto del 23.1.2017 era stato indetto un concorso per titoli per l’assunzione di 45 atleti da assegnare ai gruppi sportivi “ Polizia di Stato – Fiamme Oro ”, da inquadrare nel ruolo degli agenti e assistenti della Polizia di Stato”; ii ) il sig. GE aveva chiesto di partecipare alla selezione per la disciplina sportiva del “ rugby a 15, ruolo trequarti centro n. 12 o 13 ”; iii ) con verbale del 7.4.2017 la Commissione esaminatrice aveva stabilito i criteri di valutazione dei titoli e determinato l’attribuzione dei relativi punteggi; iv ) con verbale dell’8.5.2017 la Commissione aveva redatto le schede di valutazione dei candidati, attribuendo al sig. GE il punteggio complessivo di 13,32; v ) all’esito delle operazioni concorsuali il sig. GE si era collocato al terzo posto della graduatoria relativa alla specialità rugby, risultando idoneo ma non vincitore, essendo stati previsti solo due posti per questa specialità; vi ) il sig. GE aveva, quindi, impugnato le valutazioni dinanzi al T.A.R. per il Lazio, lamentando sia l’eccessivo punteggio attribuito ad altro concorrente che i punteggi a lui attribuiti; v ) il T.A.R. per il Lazio aveva respinto il ricorso; vi) il sig. GE aveva impugnato la sentenza innanzi a questo Consiglio, il quale, con decisione n. 2846/2020, aveva accolto l’appello; vii ) il Ministero aveva dato esecuzione alla sentenza adottando il decreto del 7.10.2020, con il quale aveva

nominato il sig. GE AL Agente della Polizia di Stato, secondo la posizione conseguita nella graduatoria di merito, con decorrenza giuridica dal 3 luglio 2017 (data di inizio del 198° corso di formazione per Allievi Agenti) e decorrenza economica dalla data di assunzione presso l’istituto di istruzione; viii ) con successivo decreto del 22.2.2021 il sig. GE era stato nominato Agente in prova della Polizia di Stato a decorrere, ai fini giuridici, dal 3 gennaio 2018 (data di nomina degli 4 Agenti in prova frequentatori del 198° corso di formazione) e, ai fini economici, dalla data di presentazione all’istituto di istruzione; ix ) con decreto dell’8.10.2021 il sig. GE era stato nominato Agente della Polizia di Stato, a decorrere, ai fini giuridici, dal 3 luglio 2018 (data di nomina degli Agenti frequentatori del 198° corso di formazione), ferma restando la decorrenza economica dal 15 luglio 2020, data di presentazione presso l’istituto di istruzione.

2.1. Il Ministero ha, inoltre, esposto che: i ) il sig. GE aveva impugnato il decreto dell’8.10.2021 deducendone l’illegittimità nella parte relativa alla decorrenza economica, in quanto egli non aveva potuto frequentare in precedenza il corso per errore e responsabilità dell’Amministrazione nella redazione della graduatoria di merito del concorso; ii ) il sig. GE aveva, in subordine, articolato domanda di risarcimento del danno per ottenere il ristoro del pregiudizio economico patito nel periodo dal 3.7.2017 al 15.7.2020.

3. Il T.A.R. per il Lazio ha, parzialmente, accolto il ricorso osservando che sia la decorrenza giuridica che quella economica era state, correttamente, determinate dall’Amministrazione. Il T.A.R. ha, tuttavia, ritenuto fondata la domanda risarcitoria, ravvisando la responsabilità dell’Amministrazione nella ritardata assunzione del sig. GE e fissando i criteri per la liquidazione del danno ex art. 34, comma 4, c.p.a.

4. Il Ministero dell’Interno ha proposto ricorso in appello deducendo: i ) la violazione e falsa applicazione della disposizione di cui all’art. 30, comma 5, c.p.a.; ii ) l’infondatezza della domanda risarcitoria per carenza di colpa dell’Amministrazione. Si è costituito in giudizio il sig. GE articolando, altresì, ricorso incidentale in relazione al capo di sentenza con il quale il T.A.R. ha definito i criteri per la liquidazione del danno ex art. 34, comma 4, c.p.a.

5. Con ordinanza n. 4722/2024 questo Consiglio ha respinto l’istanza di sospensione dell’efficacia della sentenza per carenza del pregiudizio grave e irreparabile. In vista dell’udienza pubblica del 10.7.2025 le parti hanno depositato memorie conclusionali. Il sig. GE ha depositato anche memoria di replica. All’udienza del 10.7.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Preliminarmente occorre osservare come, in ragione dell’infondatezza del ricorso principale, risulta non necessario deliberare l’eccezione di inammissibilità delle produzioni documentali effettuate dal Ministero in questo grado di giudizio, articolata dal sig. GE in memoria di costituzione.

7. Prendendo l’abbrivio dal primo motivo di ricorso in appello il Collegio osserva come il Ministero abbia dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui il Giudice ha omesso di rilevare d’ufficio la tardività della domanda risarcitoria, articolata oltre il termine di 120 giorni dal passaggio in giudicato della sentenza di questo Consiglio, che aveva accertato l’illegittimità delle valutazioni compiute dalla Commissione esaminatrice. L’Amministrazione ha evidenziato che tale sentenza (indicata, invero, con il numero 7127/2022) sarebbe passata in giudicato in data “ 7 aprile 2020 ” e da tale data sarebbe decorso il termine decadenziale di cui all’art. 30, comma 5, c.p.a.

7.1. Osserva, in primo luogo, il Collegio come la sentenza di questo Consiglio che ha accertato l’illegittimità delle valutazioni compiute dalla Commissione esaminatrice è la n. 2846/2020, pubblicata in data 5.5.2020 e transitata in rem iudicatam in data 14.12.2020, tenendo conto della sospensione feriale dei termini e della sospensione di cui agli artt. 83 del d.l. n. 18/2020 e 36, comma 1, del d.l. n. 23/2020.

7.2. Operate questa precisazione in punto di fatto si evidenzia come la prospettazione del Ministero non possa essere condivisa atteso che la stessa muove, in sostanza, dalla qualificazione della domanda articolata dal sig. GE come volta ad ottenere un risarcimento del danno da provvedimento amministrativo illegittimo; in questa prospettazione, la domanda sarebbe volta a far ottenere il ristoro per la lesione di una situazione soggettiva di interesse legittimo, di natura – chiaramente – pretensiva. Tale qualificazione sovrappone, tuttavia, due distinti momenti della vicenda oggetto di causa. Il primo ha riguardato la fase concorsuale e le successive iniziative giurisdizionali del sig. GE che hanno condotto ad accertare l’illegittimità dell’operato dell’Amministrazione e il diritto all’assunzione dell’odierna parte appellata. Il secondo momento (nel cui ambito si inserisce la presente controversia) riguarda, invece, il rapporto di lavoro e le relative pretese conseguenti all’assunzione del dipendente (disposta con il decreto del Capo della Polizia del 7.10.2020), e, quindi, un diritto di credito discendente dall’obbligazione. Infatti, la giurisdizione di questo Giudice sulla domanda del sig. GE si fonda non sulla previsione di cui all’art. 63, comma 4, del D.Lgs. n. 165/2001 ma sulla regola di cui all’art. 3 del medesimo articolato normativo, che conferisce al Giudice amministrativo la cognizione delle controversie relative a determinati rapporti di lavoro alle dipendenze dell’Amministrazione, tra cui quelle instaurate dagli appartenenti alla Polizia di Stato.

7.3. La domanda articolata dal sig. GE non può, quindi, ancorarsi all’interesse legittimo conferito dall’ordinamento al candidato in una procedura selettiva di carattere concorsuale, ma riguarda un diritto di credito nascente da un rapporto di lavoro già costituito con l’assunzione. In sostanza, la domanda non è diretto ad ottenere ristoro per la lesione di una posizione di interesse legittimo pretensivo (che ha, già, trovato realizzazione) ma un diritto di credito connesso al rapporto e consistente nella pretesa risarcitoria derivante dal ritardo nella costituzione dello stesso. Non si tratta, quindi, del ritardo nell’assunzione di un provvedimento amministrativo ma nel ritardo nella costituzione di un rapporto obbligatorio risultato dovuto dopo la sentenza di questo Consiglio. Del resto, la giurisprudenza della Corte di Cassazione ha chiarito che costituisce “ credito di lavoro ” non solo quello retributivo, ma ogni credito che sia in diretta relazione causale con il rapporto di lavoro e, quindi, anche il credito per il risarcimento dei danni cagionati al lavoratore dall'inadempimento del datore di lavoro, specificando che ciò vale anche per “ la domanda del lavoratore che chieda di essere tenuto indenne delle conseguenze economiche sfavorevoli determinate dal comportamento datoriale consistito nella ritardata assunzione in servizio ”, che, quindi, “ integra una richiesta di risarcimento del danno da inadempimento contrattuale ” (Cassazione civile, Sez. lav. 24 settembre 2023, n. 21805).

7.4. L’utilità alla quale anelava il sig. GE con la precedente azione (alla quale - nella prospettiva del Ministero – si legherebbe la lesione della situazione soggettiva dedotta in giudizio) è già stata ottenuta dallo stesso, mentre ciò che egli oggi lamenta è la non soddisfazione di un diritto di credito derivante dal complesso rapporto obbligatorio instaurato. Le considerazioni sin qui esposte sono, del resto, confermate dalla tecnica di tutela dell’interesse legittimo di carattere pretensivo, come tradizionalmente disegnata dalla giurisprudenza. Infatti, secondo la Corte di Cassazione “ il diritto del privato al risarcimento del danno prodotto dall’illegittimo esercizio della funzione pubblica prescinde dalla qualificazione formale della posizione di cui è titolare il soggetto danneggiato in termini di diritto soggettivo o di interesse legittimo, dato che la tutela risarcitoria è fatta dipendere ed è garantita in funzione dell’ingiustizia del danno conseguente alla lesione di interessi giuridicamente riconosciuti, sicché la tecnica di accertamento della lesione varia a seconda della natura dell’interesse legittimo nel senso che, se l’interesse è oppositivo, occorre accertare che l’illegittima attività dell’Amministrazione abbia leso l’interesse alla conservazione di un bene o di una situazione di vantaggio; mentre, se l’interesse è pretensivo, concretandosi la sua lesione nel diniego o nella ritardata assunzione di un provvedimento amministrativo, occorre valutare a mezzo di un giudizio prognostico, da condurre in base alla normativa applicabile, la fondatezza o meno della richiesta di parte, onde stabilire se la medesima fosse titolare di una mera aspettativa, come tale non tutelabile, o di una situazione che, secondo un criterio di normalità, era destinata ad un esito favorevole ” (Cassazione civile, Sez. III, 27 luglio 2021, n. 21535). Anche secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, “ il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica e costante dell’annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo […] e, nel caso di richiesta di risarcimento del danno conseguente alla lesione di un interesse legittimo pretensivo, è subordinato alla dimostrazione, secondo un giudizio prognostico, con accertamento in termini di certezza o, quanto meno, di probabilità vicina alla certezza, che il provvedimento sarebbe stato rilasciato in assenza dell’agire illegittimo della pubblica amministrazione ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 12 settembre 2023, n. 8282; Consiglio di Stato, Sez. III, 3 giugno 2022, n. 4536); con la conseguenza della necessità “ per chiunque pretenda un risarcimento, di dimostrare la c.d. spettanza del bene della vita, ovvero la necessità di allegare e provare di essere titolare, in base ad una norma giuridica, del bene della vita che ha perduto od al quale anela, e di cui attraverso la domanda giudiziale vorrebbe ottenere l’equivalente economico ” (Consiglio di Stato, n. 8282 del 2023, cit.; Consiglio di Stato, Sez. III, 9 marzo 2023, n. 2492; Consiglio di Stato, Sez. IV, 24 aprile 2023, n. 4135). Seguendo la prospettazione del Ministero, la situazione azionata da sig. GE – in quanto connessa alle valutazioni effettuate dalla Commissione di concorso – dovrebbe avere, quindi, la consistenza di un interesse legittimo pretensivo, con la conseguenza che la tutela sarebbe condizionata alla dimostrazione della c.d. spettanza del bene. Nel caso di specie, tuttavia, il bene è già stato conseguito dal sig. GE e ciò che è stato da lui lamentato non è la lesione di una situazione che, secondo un criterio di normalità, era destinata ad un esito favorevole, ma la non satisfattività della complessiva ricostruzione della propria posizione successiva al conseguimento di tale bene.

7.5. In ragione di quanto esposto, deve escludersi l’operatività della disposizione di cui all’art. 30, comma 5, c.p.a., non venendo in rilievo la lesione ad un interesse legittimo pretensivo, ma un credito di lavoro di natura risarcitoria derivante dal ritardo nella costituzione – successivamente avvenuta - del rapporto di lavoro.

8. Con il secondo motivo il Ministero, dopo aver preliminarmente evidenziato la piena legittimità del provvedimento impugnato sotto il profilo della ricostruzione della carriera del sig. GE con le diverse decorrenze ai fini giuridici ed economici, ha dedotto l'erroneità della sentenza del T.A.R. nella parte in cui ha ravvisato la sussistenza di un errore inescusabile ed ha ritenuto, dunque, integrati i presupposti per una responsabilità risarcitoria in capo all'Amministrazione.

8.1. Il motivo è infondato.

8.2. Osserva il Collegio come, nel caso di specie, ciò che è stato dedotto (ed è, quindi, rilevante nel giudizio) è la responsabilità contrattuale dell’Amministrazione datrice di lavoro che, come spiegato, involge anche “ i pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali conseguenti alla violazione del diritto all'assunzione tempestiva ” (Cassazione civile, Sez. III, 14 dicembre 2007, n. 26282). Secondo la condivisibile giurisprudenza della Corte di Cassazione, a seguito dell'illegittimo ritardo nell'assunzione, infatti, non si determina un diritto del lavoratore tardivamente assunto alle retribuzioni per il periodo antecedente all'assunzione in cui la prestazione lavorativa non è stata svolta, ma un diritto al risarcimento del danno, il quale, appunto, non si identifica automaticamente nella mancata erogazione della retribuzione, essendo necessaria l'allegazione e la prova dell'entità dei pregiudizi di tipo patrimoniale e non che trovino causa nella condotta del datore di lavoro, qualificata come illecita (Cassazione civile, Sezione lavoro, 14 giugno 2017, n. 14772). Inoltre,

il danno derivante dalla ritardata assunzione può essere parametrato sul mancato guadagno da perdita delle retribuzioni fin dal momento in cui si accerti che l'assunzione fosse dovuta - detratto l’ aliunde perceptum - qualora risulti, anche in via presuntiva, che nel periodo di ritardo nell'assunzione l'interessato sia rimasto privo di occupazione o sia stato occupato, ma a condizioni deteriori (Cassazione civile, Sez. Lav. 5 novembre 2024, n. 28380).

8.3. Operate queste precisazione sulla domanda dedotta in giudizio e sulla tipologia di danno risarcibile, deve osservarsi come, nel caso di specie, non siano stata dedotte circostanze idonee ad escludere la responsabilità ex art. 1218 c.c. dell’Amministrazione. Né rileva la legittimità del provvedimento di ricostruzione di carriera, atteso che la domanda non riguarda le prestazioni patrimoniali derivanti dal rapporto, ma il diverso e autonomo danno discendente dalla ritardata costituzione dello stesso. Inoltre, pur volendo accedere alla tesi che impone, comunque, di accertare la colpa del debitore nell’inadempimento, deve, comunque, osservarsi come le valutazioni espresse dalla Commissione (da cui è derivata la deteriore posizione del sig. GE e, di seguito, il ritardo nella costituzione del rapporto) erano non soltanto erronee ma denotavo la mancanza di diligenza nelle operazioni di giudizio sui titoli, che non erano, inoltre, particolarmente complesse e, comunque, tali da poter configurare un errore scusabile. Del resto, come rilevato dalla sentenza n. 2846/2020 l’operato dell’Amministrazione è stato caratterizzato: i ) dal sovvertimento dei criteri dettati dal bando (v. punto 2.3 della sentenza); ii ) dalla mancata valutazione di ulteriori 2 presenze in Seria A del sig. GE, circostanza agevolmente evincibile dalla documentazione allegata alla domanda.

8. Passando ad esaminare il ricorso incidentale del sig. GE si osserva come egli abbia censurato il capo di sentenza relativo ai criteri per la quantificazione del danno. In particolare, il sig. GE ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha disposto – in via equitativa – una decurtazione del cinquanta per cento degli importi spettanti, oltre all’ aliud perceptum .

8.1. La censura non può essere condivisa atteso che: i ) il pregiudizio lamentato dal sig. GE non costituisce un danno emergente ma un lucro cessante, trattandosi del guadagno patrimoniale netto venuto meno al creditore a causa dell’inadempimento; ii ) si tratta, quindi, di una ricchezza non conseguita dal danneggiato e di un danno normalmente futuro, valutato – di regola – in via equitativa; iii ) nella liquidazione equitativa di tale danno occorre, comunque, tener conto della possibilità del lavoratore di un positivo utilizzo delle proprie energie per la cura dei propri interessi personali, che sarebbe stato, invece, limitato dall’impiego e che attenua, quindi, il quantum a lui spettante per la ritardata occupazione ( cfr ., Cassazione civile, sez. lavoro, 28 febbraio 2023, n. 6056); iv ) pertanto, a prescindere dall’ aliud perceptum , risulta corretto operate una ulteriore decurtazione, che, inoltre, non sembra al Collegio né irragionevole né sproporzionata.

9. In ragione di quanto esposto, deve respingersi sia l’appello principale del Ministero che l’appello incidentale del sig. GE.

10. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato ( cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 2.9.2021, n. 6209; Id., 13.9.2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

11. Le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate tra le parti, stante la soccombenza reciproca delle stesse e ai sensi del combinato disposto degli artt. 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando:

i ) respinge il ricorso in appello principale del Ministero dell’Interno e il ricorso in appello incidentale del sig. GE;

ii ) compensa tra le parti le spese di lite del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Lorenzo Cordi'	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO