Pubblicato il 06/03/2026

N. 01811/2026REG.PROV.COLL.

N. 06681/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6681 del 2025, proposto dal Generale di Brigata dottor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Orsoni e Paolo Brambilla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

l’Azienda ULSS n. 4 Veneto Orientale, in persona del rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Leonardo Bolla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

- della dottoressa -OMISSIS-, non costituita in giudizio;
- del Ministero della difesa, in persona del Ministro pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione IV, 4 luglio 2025, n. 1133, resa tra le parti, non notificata e concernente la procedura concorsuale indetta con Avviso pubblico del 2 febbraio 2023 “ per il conferimento dell’incarico a tempo determinato di dirigente amministrativo da assegnare alla -OMISSIS- ”.

Visto il ricorso in appello e relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’atto di costituzione dell’Azienda ULSS n. 4 Veneto Orientale;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2026, il consigliere CA Di DO e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio è la verifica della legittimità del provvedimento di non ammissione del ricorrente alla procedura per il conferimento dell’incarico a tempo determinato di dirigente amministrativo da assegnare all’-OMISSIS- della Azienda ULSS n. 4 Veneto Orientale.

2. Con appello notificato in data 8 agosto 2025 e depositato il 25 agosto successivo, il Generale di Brigata dottor -OMISSIS- (di seguito anche “ dottor -OMISSIS- ”) ha impugnato, chiedendone la riforma previa istanza cautelare, la sentenza 4 luglio 2025, n. 1133, con la quale il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione VI, ha dichiarato inammissibile il suo ricorso per l’annullamento “ - della comunicazione del 23 marzo 2023 con la quale il Direttore U.O.C. Risorse Umane della Azienda ULSS n. 4 Veneto Orientale ha comunicato al ricorrente la “non ammissione” alla procedura concorsuale indetta con Avviso pubblico del 2 febbraio 2023 “per il conferimento dell'incarico a tempo determinato di dirigente amministrativo da assegnare alla -OMISSIS-” della medesima Azienda;

- della deliberazione n. -OMISSIS- marzo 2023 del Direttore Generale della medesima Azienda ULSS, sulla base della quale è stata disposta la “non ammissione” del ricorrente dalla procedura suddetta (ancorché mai trasmessa e non in possesso del ricorrente e conosciuta per estratto solo nel contenuto);

- della deliberazione del Direttore Generale dell'ULSS, n. -OMISSIS- aprile 2023, di approvazione della graduatoria finale di detta procedura selettiva;

- della conseguente deliberazione n. -OMISSIS- giugno 2023, dello stesso Direttore Generale, di conferimento dell'incarico di “Direttore sostituto della -OMISSIS-” alla Dott.ssa -OMISSIS-;

- della nota del 14 luglio 2023 dello stesso Direttore Generale, di conferma del provvedimento di non ammissione del ricorrente alla procedura selettiva;

nonché in via subordinata, ove occorrer possa, anche del sopra indicato Avviso pubblico della procedura del 2 febbraio 2023 e di ogni altro atto connesso e conseguente ”.

3. L’appellante affida il proprio gravame a sette motivi di doglianza, con i quali, anche in chiave critica della sentenza impugnata, ripropone in questa sede le censure dedotte in primo grado, lamentando:

“ 1) Violazione di legge – Violazione artt. 73 D.lgs. 104/2010 – Rimessione della causa al giudice di primo grado ex art. 105 co. 1, D.lgs. 104/2010 ”: la sentenza di prime cure sarebbe da annullare con rinvio al primo giudice ai sensi dell’articolo 105, comma 1, c.p.a., avendo il Tribunale territoriale erroneamente dichiarato, senza darne preavviso alle parti ai sensi dell’articolo 73, comma 3, del codice di rito e senza darne conto a verbale, l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, accogliendo l’eccezione preliminare sollevata dall’Azienda ULSS n. 4 Veneto Orientale (di seguito anche “ULSS 4”) sulla base dell’applicazione dell’articolo 5, comma 9, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, che ha introdotto il divieto nei confronti di amministrazioni pubbliche, comprese le Aziende Sanitarie Locali, di attribuire incarichi di studio e di consulenza a soggetti già lavoratori privati o pubblici collocati in quiescenza, ferma restando la possibilità di conferimento di incarichi a titolo gratuito e per una durata limitata;

“ 2) Violazione di legge – Violazione degli artt. 99 c.p.c. e 2907 c.c. Violazione del principio di effettività – Eccesso di potere – Carenza di motivazione – Difetto di istruttoria – Illogicità manifesta. ”: la sentenza di primo grado sarebbe erronea anche per aver ammesso l’introduzione da parte dell’Amministrazione intimata di ulteriori motivazioni a supporto della legittimità dei provvedimenti impugnati, mai esplicitate prima del giudizio, e di cui il dottor -OMISSIS- ha eccepito l’inammissibilità;

“ 3) Violazione di legge – Violazione art. 73 D.lgs. 104/2010 – Violazione art. 112 c.p.c – Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato – Eccesso di potere – Carenza di motivazione – Difetto di istruttoria – Illogicità manifesta. ”: da un ulteriore punto di vista, il Tar avrebbe erroneamente leso il diritto di difesa del ricorrente, che ha espressamente segnalato l’inapplicabilità dall’articolo 5, comma 9, del d.l. n. 95/2012;

“ 4) Violazione di legge – Violazione art. 1 dell’Avviso del 10 febbraio 2023 – Violazione artt. 632 D.lgs. 66/2010 e 45 D.lgs. 95/2017 – Violazione d.p.c.m. 26 giugno 2015 – Eccesso di potere

– Carenza di motivazione – Difetto di istruttoria – Illogicità. ”: riproponendo in questa sede ai sensi dell’articolo 101, comma 2, c.p.a. le doglianze non esaminate in primo grado, l’appellante denuncia l’illegittimità della sua esclusione dalla procedura selettiva perché l’Amministrazione procedente non avrebbe considerato la corrispondenza delle qualifiche rivestite dell’interessato nell’Arma dei Carabinieri con quella richiesta nell’avviso pubblico, secondo quanto emerge dalle relative tabelle contenute nelle disposizioni applicabili alla fattispecie;

“ 5) Violazione di legge – Violazione art. 97 Cost. – Violazione del principio di massima partecipazione alle pubbliche gare – Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento – Eccesso di potere – Difetto di motivazione – Contradditorietà – Illogicità ”: l’esclusione risulterebbe illegittima anche perché la stessa ULSS 4 aveva espresso perplessità in ordine all’applicazione corretta della normativa concernente l’ipotesi per cui è causa;

“ 6) Violazione di legge – Violazione art. 97 Cost. – Violazione del principio di buon andamento ed imparzialità – Eccesso di potere – Carenza di motivazione – Difetto di istruttoria – Illogicità. ”: sempre reiterando censure di merito già dedotte in primo grado, l’appellante sostiene che erroneamente il Tar avrebbe omesso di valorizzare adeguatamente la prevalenza e la migliore aderenza ai fini dell’incarico da ricoprire del curriculum vitae del ricorrente rispetto a quello della controinteressata affidataria;

“ 7) Violazione di legge – Violazione artt. 3 e 97 Cost. – Violazione artt. 632 D.lgs. 66/2010 e 45 D.lgs. 95/2017 – Violazione d.p.c.m. 26 giugno 2015 – Eccesso di potere – Travisamento dei

presupposti di fatto e di diritto ”: in via subordinata, l’appellante lamenta l’illegittimità dell’avviso pubblico da cui origina il presente contenzioso e che sarebbe illegittimo, nella misura in cui introdurrebbe una gravissima e del tutto illogica situazione di disparità di trattamento tra funzionari appartenenti a diversi comparti della P.A., civili e militari.

5. Si è costituita in giudizio per resistere all’appello la USSL 4 con memoria depositata in data 8 settembre 2025.

L’originaria costituzione del Comando generale dell’Arma dei carabinieri è stata cancellata, su richiesta della parte, siccome erronea.

Con ordinanza 11 settembre 2025, n. 3349, la Sezione ha respinto la domanda cautelare di sospensione degli effetti della sentenza impugnata.

6. Il dottor -OMISSIS- e la USSL 4 hanno depositato memorie ex articolo 73 c.p.a il 5 gennaio 2026 e memorie di replica il 15 gennaio 2026 e all’udienza del 5 febbraio 2026 la causa è passata in decisione.

7. L’appello è infondato e va complessivamente respinto, potendosi procedere prioritariamente all’esame del primo mezzo di gravame, col quale il dottor -OMISSIS- contesta la declaratoria di inammissibilità del proprio ricorso in prime cure perché il Tar non avrebbe rispettato l’articolo 73, comma 3, c.p.a..

8. Per dichiarare il difetto di interesse, il primo giudice ha mosso il proprio ragionamento dall’applicazione dell’articolo 5, comma 9, del d.l. n. 95/2012, che così dispone: “ È fatto divieto alle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2011 […] di attribuire incarichi di studio e di consulenza a soggetti già lavoratori privati o pubblici collocati in quiescenza. Alle suddette amministrazioni è, altresì, fatto divieto di conferire ai medesimi soggetti incarichi dirigenziali o direttivi ”, quindi anche alle Aziende ed agli enti del Servizio Sanitario Nazionale.

Con motivazione che il Collegio condivide, il primo giudice ha stabilito che “ il sig. -OMISSIS- veniva collocato in quiescenza a partire dal -OMISSIS-2020, motivo per cui lo stesso non poteva partecipare alla selezione, circostanza che esclude l’interesse alla coltivazione del ricorso ”.

Rispondendo all’eccezione del ricorrente in primo grado, secondo cui si tratterebbe di motivazione postuma non consentita, il Tar ha condivisibilmente ritenuto che “ nel caso di specie - venendo in rilievo la possibilità o meno da parte del ricorrente di partecipare alla selezione - si tratta di verificare, ancor prima della legittimità o meno del provvedimento impugnato, della possibilità da parte del medesimo (ricorrente) di ricorrere all’A.G.; venendo in rilievo una questione in rito, attinente alla sussistenza dell’interesse a ricorrere, peraltro rilevabile d’ufficio dal Collegio, non è pertanto possibile invocare, per precludere tale accertamento, il divieto di integrazione postuma della motivazione ”.

La statuizione è immune dai vizi denunciati anche in applicazione dei principi fissati al riguardo dalla giurisprudenza.

Da un primo punto di vista, va rilevato che già con sentenza 25 febbraio 2014, n. 9, precedente all’introduzione del codice del processo amministrativo, l’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato ha fissato, tra gli altri, il principio di diritto secondo cui “ il giudice ha il dovere di decidere la controversia, ai sensi del combinato disposto degli artt. 76, co. 4, c.p.a. e 276, co. 2, c.p.c., secondo l’ordine logico che, di regola, pone la priorità della definizione delle questioni di rito rispetto alle questioni di merito e, fra le prime, la priorità dell’accertamento della ricorrenza dei presupposti processuali rispetto alle condizioni dell’azione ”.

Già solo da questo punto di vista, il Tar non avrebbe dovuto comunicare alcunché alle parti all’udienza pubblica, anche considerando che, come condivisibilmente osservato dal primo giudice, il divieto contenuto nella norma di cui all’articolo 5, comma 9 afferisce non al merito della motivazione del provvedimento impugnato, bensì alle condizioni dell’azione e segnatamente all’interesse a ricorrere sub specie dell’utilità che l’istante potrebbe ritrarre dall’accoglimento della propria pretesa.

D’altra parte, diversamente opinando, sarebbe priva di senso una pronuncia di accoglimento, se in sede di rinnovazione del procedimento l’Amministrazione fosse costretta a escludere nuovamente l’istante in ragione del divieto de quo, ovvero non lo facesse esponendosi a sicura impugnazione da parte di altri partecipanti.

A ciò si aggiunga, peraltro, che la stessa Amministrazione intimata in primo grado aveva sollevato l’eccezione di inammissibilità, pur sostenendo che il ricorso fosse nel complesso infondato, laddove l’USSL 4 nella memoria del 22 dicembre 2023 (paragrafo 4 rubricato “ L’interesse ad agire ”) aveva obiettato che al ricorrente difettasse l’interesse ad agire, non avendo superato la prova di resistenza, ed avendo eccepito comunque “ che il sig. -OMISSIS- non potrebbe conseguire alcun risultato utile dall’accoglimento del ricorso ”, anche considerando che “ l’art. 5, comma 9, del d.l. 95/2012, come visto, prevede il divieto per le PA di affidare incarichi dirigenziali ai lavoratori in quiescenza ”.

La norma in questione priva, quindi, in ogni caso il privato della legittimazione ad agire e dell’interesse a ricorrere, potendosi al riguardo richiamare la costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, secondo la quale “ per sorreggere l’atto in sede giurisdizionale è sufficiente la legittimità di una sola delle ragioni espresse; con la conseguenza che il rigetto delle doglianze svolte contro una di tali ragioni rende superfluo l’esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento”, sicché “il giudice, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell'atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, indipendentemente dall’ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame, in quanto la conservazione dell’atto implica la perdita di interesse del ricorrente all’esame delle altre doglianze” (cfr., di questa Sezione, pareri n. 357/2022 e n. 205/2022, nonché sentenze Sez. VI, 18 luglio 2022, n. 6114 e Sez. V, 14 aprile 2020, n. 2403, 13 settembre 2018, n. 5362, 3 settembre 2003, n. 437 ” (Consiglio di Stato, sezione I, parere n. 11/2023; in terminis , tra le tante, Consiglio di Stato, sezione VI, 29 maggio 2024).

9. Al rigetto del primo motivo di appello consegue che rimane assorbito l’esame degli ulteriori mezzi di gravame, in disparte profili di possibile irricevibilità del ricorso in primo grado con riguardo al bando, considerato che, quanto alla sua impugnazione, troverebbe applicazione il principio di diritto fissato dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato 26 aprile 2018, n. 4 in materia di partecipazione a gare di appalto e applicabile per quanto di ragione alla fattispecie, secondo cui le (sole) clausole “ del bando di gara che non rivestano portata escludente devono essere impugnate unitamente al provvedimento lesivo e possono essere impugnate unicamente dall’operatore economico che abbia partecipato alla gara o manifestato formalmente il proprio interesse alla procedura ”, rimanendo onerato il privato all’impugnazione tempestiva del bando che recasse clausole che gli impedissero di partecipare alla procedura di evidenza pubblica.

10. Osserva in ogni caso per completezza il Collegio che è infondata la doglianza di violazione del divieto di integrazione postuma della motivazione articolata con il secondo motivo di appello, in quanto il carattere vincolato del provvedimento – in conseguenza di quello che, come appresso si dirà, è il carattere cogente del divieto di conferimento di incarichi come quello di cui si discute – consentirebbe in ogni caso all’Amministrazione, più che di integrare la motivazione del provvedimento impugnato, di dimostrare in giudizio, ai sensi dell’articolo 21- octies, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, che in ogni caso la determinazione non avrebbe potuto essere diversa da quella (esclusione dell’istante dalla procedura) che in fatto si è avuta (cfr. ex plurimis Consiglio di Stato, sezione VI, 24 novembre 2010, n. 8218).

11. Allo stesso modo non può essere accolta la censura contenuta nel terzo mezzo, col quale l’appellante sostiene che non sia applicabile alla sua posizione il divieto suindicato sulla base di una circolare che, come efficacemente replicato dall’Amministrazione, altro non fa che richiamare le parziali deroghe al divieto medesimo contenute nella medesima disposizione, le quali tuttavia nel caso di specie non potevano trovare applicazione per il semplice fatto che le regole poste dalla procedura di conferimento – non impugnate in parte qua – escludevano la ricorrenza delle condizioni (gratuità dell’incarico, durata limitata a un anno) cui la norma subordina la dette deroghe.

12. Alle medesime conclusioni si giunge con riguardo all’esame del quarto e quinto motivi d’appello, poiché l’equiparazione tra i gradi dell’ordinamento militare e quelli delle forze di polizia, contenuta nell’articolo 632 del d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66, non comporta un’automatica equiparazione dei primi anche alle qualifiche delle altre pp.aa. (nonostante i gradi delle forze di polizia fruiscano di tale equiparazione), permanendo la necessità, così come prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 66/2010, che il transito dei militari nei ruoli civili avvenga attraverso specifiche procedure di inquadramento.

13. Né può essere condiviso il richiamo di parte appellante al principio di massima partecipazione elaborato in materia di gare pubbliche (e alla relativa giurisprudenza), trattandosi nella specie di procedura non concorrenziale ma lato sensu concorsuale, in cui l’Amministrazione poteva legittimamente stabilire i requisiti di partecipazione (ivi compreso, specificamente, quello afferente alla pregressa esperienza in qualifiche analoghe).

14. Nel merito della valutazione comparativa delle esperienze pregresse dell’appellante e di quelle dell’incaricata del servizio per cui è causa (sesto motivo), risulta inconferente ogni confronto tra l’attività pregressa dell’appellante e quella della controinteressata, non solo per le ragioni diffusamente addotte dall’Amministrazione, ma – prima ancora – perché l’esclusione del ricorrente dalla procedura, immune da vizi di legittimità per quanto sopra osservato, privava in radice lo stesso di ogni possibilità di essere valutato in comparazione con la controinteressata stessa.

15. Quanto all’ultimo motivo con cui si reiterano le doglianze formulate avverso la lex specialis della procedura, nella specie non è predicabile il vizio di disparità di trattamento, il quale postula l’identità delle situazioni che si assume essere state trattate in maniera difforme, laddove è superfluo evidenziare le diversità “ontologiche” esistenti tra il servizio prestato nelle Forze armate e quello svolto nelle amministrazioni pubbliche.

16. In base a tutte le considerazioni che precedono, in conclusione, l’appello va respinto.

17. Le spese del grado seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante a rifondere le spese del grado nei confronti dell’Amministrazione appellata, che liquida in complessivi € 4.000,00, oltre oneri.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

FA GR, Presidente

CA Di DO, Consigliere, Estensore

Raffaello Scarpato, Consigliere

Sebastiano Zafarana, Consigliere

Roberto Prossomariti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA Di DO	FA GR

IL SEGRETARIO