Pubblicato il 11/12/2025

N. 09762/2025REG.PROV.COLL.

N. 09401/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9401 del 2024, proposto da Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Barbagiovanni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

PY OP S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Maurizio Oliva, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 17007/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l'atto di costituzione in giudizio di PY OP S.n.c.;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025 il Cons. LU OV e udito l'avvocato Ancora, in sostituzione dell'avvocato Oliva e dato atto, altresì, del deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d’intesa del 10 gennaio 2023, da parte dell'avvocato Barbagiovanni;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Riferisce il Comune appellante che, nel locale commerciale sito in Roma, in Via della Traspontina n. 11/13, fin dagli anni ’50, l’Associazione laicale femminile del S. Cuore Opera della regalità di Nostro Signore Gesù Cristo, esercitava attività di vendita libri, stampe e articoli religiosi; nel 1975 subentrava la Cooperativa Edizioni O.R. e, nel 1996, la Libreria Traspontina S.r.l., che proseguiva l’attività storica di vendita dei prodotti merceologici ex Tab. XIII (Libri e altre pubblicazioni realizzate con procedimenti tipografici o di altro genere, audiovisivi compresi) ed ex Tab. XIV voce n. 4 (Articoli religiosi).

2. PY OP S.n.c. di HU Le & Co., con nota prot. CA/18114 del 5.02.2015, inoltrava SCIA di subingresso in Via Traspontina n. 11/13, dichiarando come attività prevalente libreria e come attività secondaria la vendita di articoli religiosi, in linea con la tradizione storica dell’esercizio e in coerenza con le disposizioni regolamentari comunali all’epoca vigenti sulle “attività tutelate” all’interno del sito UNESCO.

3. In data 10.01.2020, la società PY OP S.n.c. acquisiva dalla società Ognisport s.r.l. l’azienda esercente, fin dal 1986, attività di vendita al dettaglio di articoli sportivi e per il tempo libero, accessori, vestiario e calzature, sita in Roma, via della Traspontina n. 17/19, rientrante sempre nel sito UNESCO.

4. PY OP presentava quindi due S.C.I.A. La prima, in data 22.01.2020, prot. CA/2020/17326, per il subingresso nell’attività dell’azienda appena acquistata da Ognisport S.r.l.; la seconda, in data 3.05.2021, prot. CA/2021/72781, per il trasferimento dell’attività commerciale dal civico n. 17/19 al civico n. 11/13 della medesima via, ossia all’interno dell’esercizio ove era già subentrata nell’attività di vendita al dettaglio di libri, riviste, articoli cartolari e religiosi.

5. Di conseguenza, nel locale sito in via della Traspontina n. 11/13, all’attività storica di vendita di libri, riviste, articoli cartolari e religiosi già esercitata dalla PY OP, si aggiungeva l’attività di commercio al dettaglio di articoli sportivi, per il tempo libero, accessori, vestiario e calzature, oggetto del trasferimento da via Traspontina n. 17/19.

6. In data 21 maggio 2021, la Polizia Locale di Roma Capitale effettuava un sopralluogo presso il locale, in seguito al quale constatava la vendita all’interno del sito UNESCO di prodotti quali souvenir, accessori di telefonia, calzature e occhiali da sole, non rientranti tra le attività tutelate ai sensi dell’art. 8, comma 1, della DAC n. 49/2021.

7. PY OP veniva sanzionata con il verbale di accertamento di violazione n. 81180091880, trasmesso in data 5.06.2021, con il quale si contestava la violazione dell’art. 12, comma 1, e dell’art. 15, comma 2, della DAC n. 49/2019, in quanto la Società “ intestataria di S.C.I.A. Prot. CA/2021/72781 per attività di esercizio di vicinato di vendita prodotti non alimentari svolta all’interno dell’area del Sito UNESCO ove è vietata l’apertura, anche tramite trasferimento, di attività commerciali ed artigianali diverse da quelle tutelate così come definite ed elencate all’articolo 8, comma 1, della DAC 49/2019; DI FATTO esercitava le seguenti attività commerciali NON rientranti tra quelle elencate all’articolo 8, comma 1, della DAC 49/2019 e precisamente: vendita di souvenir, accessori di telefonia, abbigliamento e calzature e occhiali da sole”.

8. Con nota datata 1° luglio 2021, il competente Ufficio di Roma Capitale comunicava a PY OP l’avvio del procedimento di cessazione di attività di vicinato non alimentare, ai sensi degli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990, limitatamente alla vendita dei prodotti non tutelati all’interno di un’area ricompresa in un sito UNESCO.

9. All’esito del procedimento, con Determinazione Dirigenziale del 27 luglio 2021, Rep. CA/1726/2021, Roma Capitale ingiungeva a PY OP la cessazione dell’attività di vicinato non alimentare, limitatamente alla vendita di prodotti non tutelati ex art. 8, comma 1, della DAC n. 49/2019.

10. PY OP impugnava la predetta determinazione dinanzi al TAR Lazio il quale accoglieva il ricorso con sentenza n. 17007/2024.

11. Di tale sentenza, Roma Capitale ha chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello affidato alle censure così rubricate: “ 1) Erronea ed illogica interpretazione ed applicazione degli artt. 8 e 12 della DAC n. 49/2019, nella parte in cui viene consentita, all’interno del locale di Via Traspontina n. 11/13 sito in zona UNESCO, l’apertura di attività diversa da quella tutelata e, comunque, l’aggiunta ad attività tutelata di attività non rientrante nell’elenco di cui all’art. 8, comma 1, della DAC n. 49/2019; 2) Erronea ed illogica interpretazione ed applicazione degli artt. 8 e 12 della DAC n. 49/2019, nella parte viene permesso il subentro di attività non tutelata nel locale di Via Traspontina n. 11/13, ritenendo che ciò non determini alcun incremento del numero delle attività non tutelate all’interno del sito UNESCO”.

12. Ha resistito al gravame PY OP chiedendone il rigetto.

13. Alla udienza pubblica del 15 maggio 2025 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

14. Le argomentazioni di Roma Capitale necessitano di una sintesi al fine di inquadrare con ordine le questioni sottoposte al Collegio e le critiche mosse alla sentenza impugnata.

15. Con il primo motivo Roma Capitale argomenta come segue.

15.1. Nella prima parte della decisione, il TAR per il Lazio, dopo aver ripercorso ed esaminato il dettato e la ratio delle disposizioni regolamentari di cui all’art. 12, comma 1 e comma 4 della D.A.C. n. 49/2019 (anche alla luce di quanto statuito dal TAR Lazio con la sentenza n. 5581 del 2019), ha ritenuto (erroneamente secondo l’appellante) che, se da un lato è legittimamente impedita nella zona Unesco la nuova apertura, anche tramite trasferimento di esercizi inizialmente ubicati in zone site fuori dell'area Unesco, di attività non vietate, non possa vietarsi all’esercente, già subentrato in attività non vietata (nel caso di specie quella di Via Traspontina n. 17/19), di continuare a svolgere tale attività in altro esercizio commerciale (il locale di Via Traspontina n. 11/13), in quanto ciò non determinerebbe alcun incremento del numero di tali attività all’interno della zona tutelata.

15.2. Il TAR non si sarebbe avveduto del fatto che nell’esercizio di via Traspontina n. 11/13, come da tradizione storica, PY OP svolgeva - e avrebbe dovuto continuare a svolgere - attività tutelata, commercializzando i prodotti previsti dall’art. 8, comma 1, della DAC n. 49/2019 e, in particolare, libri e articoli religiosi e arredi sacri, con esclusione di souvenir diversi dagli oggetti di culto religioso.

15.3. Dopo aver trasferito nell’esercizio di Via Traspontina n. 11/13, le attività commerciali acquisite dall’azienda di Ognisport s.r.l., PY OP ha aggiunto alla precedente attività tutelata di vendita di libri e articoli religiosi, l’attività non tutelata, né vietata, di vendita di abbigliamento sportivo, accessori, calzature, etc., in precedenza svolta presso l’esercizio di Via Traspontina n. 17/19, sostituendo di fatto completamente la prima con la seconda.

15.4. Il TAR avrebbe dovuto fare corretta applicazione dell’art. 8, comma 1, ultimo capoverso, della DAC n. 49/2019, secondo cui: “ Le attività tutelate non possono essere svolte congiuntamente ad altra attività non tutelata ”, nonché dello stesso art. 12, comma 1, del Regolamento, che vieta, oltre all’apertura di una nuova attività diversa da quelle tutelate, anche tramite trasferimento di esercizi già operanti fuori dell’area del Sito UNESCO, anche “ l’aggiunta a queste ultime – ossia alle attività tutelate n.d.a - di attività non rientranti nell’elenco di cui al comma 1 dell’art. 8 […] ” e ciò indipendentemente dal fatto che l’aggiunta riguardi attività precedentemente svolte all’interno o all’esterno del sito UNESCO.

16. Con il secondo motivo Roma Capitale argomenta come segue.

16.1. Il TAR ha accolto il ricorso affermando che la fattispecie in questione non rientra nell’ipotesi di apertura di una “ nuova attività ” (per la quale si applicherebbe il divieto di svolgere qualsiasi attività diversa da quelle tutelate, sia se vietata sia se non vietata), bensì in quella di un semplice trasferimento/subentro (all'interno dello stesso sito Unesco) di un'attività non vietata, già esistente, e pertanto consentita, poiché “ ciò non determina alcun incremento di tali attività ”.

16.2. Il TAR non avrebbe inteso le finalità della normativa regolamentare, che sono specificamente quelle di salvaguardare le attività tutelate, anche evitando situazioni e meccanismi che possono esautorarle, fino a sostituirle completamente, arrivando - come nella fattispecie in questione - perfino a vendere articoli espressamente vietati, quali i souvenir (cfr. art. 14, comma 1, DAC n. 49/2019).

16.3. Ciò che andrebbe salvaguardato non è il numero delle attività “ non vietate ”, bensì il numero delle attività tutelate nel sito Unesco, che verrebbero inevitabilmente a ridursi, fino a sparire, se fosse consentito un meccanismo di sostituzione, quale quello adoperato dall’odierna appellata.

17. Le censure, così sintetizzate, possono a questo punto essere esaminate congiuntamente.

17.1. Va premesso che il TAR ha correttamente inquadrato la questione precisando:

a) che nell’area del sito Unesco e nei tessuti da T1 a T5 (Titolo V del Regolamento capitolino per l’esercizio delle attività commerciali ed artigianali nel territorio della Città Storica) è consentita la sola apertura di attività tutelate;

b) è vietata tanto l’apertura di attività vietate quanto l’apertura di nuove attività diverse da quelle tutelate , così come l’avvio di una attività tutelata ed una attività non tutelata ;

c) è consentito, per gli esercenti di attività non tutelate preesistenti all’emanazione del regolamento, di associare a detta attività una nuova attività tutelata (art. 12 comma 1); agli stessi esercenti non è consentito aggiungere altra attività non tutelata;

d) non vi sono norme che vietano, all’interno del Sito Unesco, il subentro in una attività tutelata preesistente al regolamento né il subentro in una attività tutelata avviata dopo l’entrata in vigore del regolamento; per converso l’art. 12, comma 4 consente - in caso di subentro in una preesistente attività vietata - esclusivamente lo svolgimento di una delle attività tutelate (e cioè una delle attività di cui all’art. 8, comma 1, del Regolamento);

e) l’art. 12, comma 4, del Regolamento è il risultato di una modifica resasi necessaria a valle di una sentenza dello stesso TAR Lazio, passata in giudicato (la n. 5581 del 2019), con cui era stata annullata in parte qua la precedente previsione secondo cui era consentito – anche in caso di subingresso nella titolarità di un’attività “ non vietata ” – esclusivamente lo svolgimento di attività “ tutelate ”;

f) l’art. 12 comma 4 del Regolamento attualmente vigente (così come risultante dall’effetto caducatorio parziale della sentenza n. 5581 del 2019) è nel senso di prevedere che soltanto in caso di subingresso nello svolgimento di un’attività “ vietata ”, l’operatore subentrante è tenuto ad avviare un’attività “tutelata”, con la conseguenza, quindi, che in caso di subingresso nello svolgimento di un’attività “ non vietata ” l’operatore subentrante ben può continuare a svolgere quest’ultima (senza essere obbligato ad intraprendere necessariamente un’attività tutelata).

17.2. Il primo Giudice, altrettanto correttamente, ha individuato le disposizioni regolamentari da applicare per dirimere la controversia, vale a dire l’art. 12, comma 1, e l’art. 12, comma 4, del Regolamento capitolino per l’esercizio delle attività commerciali ed artigianali nel territorio della Città Storica.

17.3. L’art. 12, comma 1, del Regolamento dispone che “ nell’area del Sito UNESCO, come individuata nell’art. 3, comma 1, lettere b) e c) del presente Regolamento, nei tessuti da T1 a T5, è vietata l’apertura delle attività di cui al precedente articolo 11 e l’apertura, anche tramite trasferimento di esercizi già operanti fuori dell’area del Sito UNESCO, di attività commerciali ed artigianali diverse da quelle tutelate, nonché, l’aggiunta a queste ultime, di attività non rientranti nell’elenco di cui al comma 1 dell’art. 8, ad eccezione delle attività di cui alle lettere d) e h) per quanto attiene alla somministrazione di alimenti e bevande, nel rispetto delle prescrizioni di cui alla deliberazione del Consiglio Comunale n. 35/2010. Nella medesima area è comunque consentito il trasferimento di sede delle attività di somministrazione di alimenti e bevande nel rispetto di quanto previsto dall’art. 11, comma 3, della deliberazione del Consiglio Comunale n. 35/2010 ”. L’art. 12, comma 4, del Regolamento dispone che “ nell’area di cui al comma 1, in caso di subingresso nella titolarità, per cessione o affitto di ramo di azienda, di attività vietata ai sensi dell’art. 11, è consentito esclusivamente lo svolgimento delle attività elencate all'art. 8, comma 1 ”.

17.4. Il TAR ha quindi concluso, facendo piana applicazione delle richiamate norme regolamentari, nel senso che è permesso il subentro nella titolarità di un’attività “non vietata” (continuando a svolgerla), posto che ciò non determina alcun incremento del numero di tali attività.

17.5. Le conclusioni cui è giunto il primo Giudice sono condivise dal Collegio dato che, nella fattispecie, si è verificato un subentro nella titolarità di un’attività esistente non vietata (locale sito in Via Traspontina n. 17/19) e successivo trasferimento di tale attività nel locale di Via Traspontina n. 11/13, operazione che non incontra alcun divieto regolamentare attuale.

18. Per le ragioni sopra esposte l'appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 17007/2024.

Le spese del grado di giudizio, vista l’assoluta particolarità della vicenda controversa, e l’esistenza, in origine, di difficoltà di accertamento della vicenda fattuale, idonea ad incidere sulla esatta conoscibilità a priori delle rispettive ragioni delle parti (in tal senso, Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 gennaio 2020, n. 780, Cass. civ., Sez. Unite, 30 luglio 2008, n. 20598), possono essere compensate tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 17007/2024.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

CO GE, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

LU OV, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU OV	CO GE

IL SEGRETARIO