Pubblicato il 06/03/2026

N. 01788/2026REG.PROV.COLL.

N. 01329/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1329 del 2024, proposto dal -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Blandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

l’Azienda USL Toscana Nord Ovest, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Dorino Tamagnini e Luca Cei, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

del Comune di Lucca, del Comune di Capannori, del Comune di Altopascio, del Comune di Porcari, del Comune di Villa Basilica, del Comune di Pescaglia e del Comune di Montecarlo, non costituiti in giudizio,

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. 1137/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Azienda USL Toscana Nord Ovest;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026, il Cons. TO OS e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO

1. Il TAR per la Toscana, si è pronunciato, con sentenza n. 1137/2023, sul ricorso presentato da -OMISSIS- contro l’Azienda USL Toscana Nord Ovest e diversi Comuni toscani. Il ricorso era volto all’annullamento del decreto n. -OMISSIS- dicembre 2022 della Direttrice della Zona Distretto della Piana di Lucca, pubblicato nell’Albo pretorio on line dal -OMISSIS- al -OMISSIS-, e dello schema di accordo contrattuale allegato, atti volti a regolare il servizio di RSA e centro diurno per anziani non autosufficienti per il periodo 2023-2025.

Le società ricorrenti, amministratrici di RSA, si dolevano principalmente di due profili stabiliti negli atti impugnati.

Il primo riguardava la previsione che il corrispettivo di parte sanitaria (a carico del Servizio Sanitario) fosse comprensivo dell’IVA (art. 7.2 dello schema di contratto). Contro tale disposizione, venivano sollevati motivi relativi alla presunta violazione della competenza statale in materia fiscale, dell’art. 16, comma 2, D.P.R. n. 633 del 1972, e della competenza regionale in tema di tariffazione.

Il secondo profilo di doglianza concerneva la previsione secondo la quale la quota sociale determinata dalla struttura “ verrà ” indicata nel portale regionale (Portale RSA), disposizione interpretata dalle ricorrenti come un divieto di modificare tale quota nel triennio, nonostante la variabilità dei costi del servizio.

In sede di decisione, il TAR ha dichiarato il ricorso improcedibile nei confronti di -OMISSIS-, a seguito della rinuncia al ricorso depositata dalla società.

Per quanto riguarda il -OMISSIS-, il TAR ha ritenuto infondati i primi quattro motivi (relativi alla questione dell’IVA), stabilendo che la clausola di onnicomprensività della tariffa risponde all’esigenza della Regione di contenere e controllare preventivamente la spesa pubblica, predeterminandola indipendentemente dal regime fiscale del gestore. Pertanto, la delibera dell’Azienda USL non violerebbe la competenza statale sull’IVA, né quella regionale sulla tariffazione, rispondendo a un criterio di esatta predeterminazione della spesa sanitaria.

Relativamente alla seconda questione (modificabilità della quota sociale), i motivi di ricorso sono stati dichiarati inammissibili per difetto di interesse. Il Collegio ha osservato che la tesi della non modificabilità, basata sull’uso del verbo “ verrà ”, nello schema di accordo predisposto dall’USL, non trovasse riscontro negli atti di causa.

In conclusione, il ricorso proposto dal -OMISSIS- è stato in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile, con compensazione delle spese di lite tra le società ricorrenti e l’Azienda USL.

2. Avverso la predetta sentenza, il -OMISSIS- ha proposto appello.

-OMISSIS- sostiene, innanzitutto, che il TAR abbia respinto il ricorso basandosi su richiami giurisprudenziali inconferenti, in particolare su sentenze riguardanti la normativa lombarda.

L’appellante evidenzia che la legislazione lombarda (legge regionale n. 33 del 2009) è radicalmente diversa da quella toscana e nazionale, in quanto equipara i servizi socio-sanitari a quelli sanitari sotto diversi profili (come la copertura finanziaria e la programmazione delle risorse).

Si afferma che il TAR non abbia compiutamente esaminato le censure contenute nel ricorso di primo grado e per questo vengono riproposti i sei motivi ivi contenuti.

Con il primo motivo si deduce l’inesistenza di una norma che attribuisca alla pubblica amministrazione il potere di differenziare la tariffa pubblica dei servizi sociali (come la RSA) in base al regime fiscale del gestore.

La clausola censurata, che stabilisce che la tariffa sia “ omnicompresiva di qualsiasi onere, iva inclusa ”, è ritenuta nulla perché non terrebbe conto della normativa fiscale, che è di esclusiva attribuzione statale. Tale clausola neutralizzerebbe la norma premiale nazionale per le cooperative sociali, che prevede un’aliquota IVA al 5%.

Con il secondo motivo si denuncia l’incompetenza della ASL poiché l’organizzazione del sistema integrato, inclusa la tariffazione dei servizi sociali, spetterebbe alla Regione e agli enti locali (e non all’Azienda sanitaria).

La ASL, asserendo di interpretare la D.G.R. n. 995/2016, avrebbe dissimulatamente usurpato sia l’attribuzione del legislatore statale in materia fiscale che la competenza di Regione ed enti locali in materia di organizzazione del sistema integrato, stabilendo la suddetta clausola di onnicomprensività.

Con il terzo motivo si lamenta la violazione della normativa nazionale che stabilisce l’aliquota IVA del 5% per le prestazioni socio-sanitarie delle cooperative sociali (art. 16, comma 2, D.P.R. n. 633 del 1972). Si sostiene che il potere organizzativo regionale debba fermarsi sulla soglia della previsione della base imponibile e non possa interessarsi del vantaggio fiscale riconosciuto alle cooperative sociali, neutralizzandolo con la riduzione della base imponibile in misura corrispondente all’aliquota disposta dallo Stato.

Con il quarto motivo si deduce uno sviamento di potere, poiché la ASL avrebbe perseguito l’obiettivo di un risparmio acritico invece che l’organizzazione dei servizi sociali secondo i principi di solidarietà, sussidiarietà e appropriatezza.

Si lamenta la violazione del principio d’imparzialità (art. 97 Cost.) e dell’art. 3 Cost., a causa della disparità di trattamento a danno delle cooperative sociali, alle quali viene imposta una tariffa con base imponibile decurtata di circa il 5% rispetto agli altri gestori. Si rileva anche il difetto di motivazione sull’esercizio del potere pubblico di definire una tariffa differenziata.

Con il quinto motivo si censura l’eccesso di potere per carenza di motivazione della clausola che stabilisce l’ammontare della quota sociale e, con l’inserimento della parola “ verrà ” nell’art. 7.2 dello schema di accordo, impedisce al gestore di modificarla per l’intero triennio 2023-2025.

Tale immutabilità frustrerebbe l’autonomia privata in caso di necessità di servizi aggiuntivi o di aggravio di costi imprevedibili.

Anche il sesto motivo verte sulla stessa clausola relativa all’immutabilità della quota sociale per tre anni. Si contesta la clausola in quanto assunta in totale carenza di potere amministrativo (inesistenza), o in via subordinata, per difetto assoluto di attribuzione (nullità), in quanto il potere di tariffazione appartiene a Regione e Comuni, o infine, in via ulteriormente subordinata, per violazione di legge con riferimento ad alcune disposizioni regionali.

3. Si è costituita l’Azienda USL, eccependo, in via preliminare, l’improcedibilità del ricorso poiché, pur essendo pendente il giudizio, il -OMISSIS- ha sottoscritto gli accordi contrattuali relativi alla RSA “ -OMISSIS- ”, i quali, all’art. 7, contengono la medesima clausola contestata relativa alla quota sanitaria comprensiva di IVA.

Nel merito, l’Azienda chiede il rigetto dell’appello.

4. All’udienza pubblica del 15 gennaio 2026, il Presidente del Collegio, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., ha rilevato d’ufficio un potenziale motivo di inammissibilità, per tardivo deposito, della memoria ex art. 73 c.p.a. dell’appellante. All’esito della discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. La materia del presente giudizio è regolata innanzitutto dalla legge della Regione Toscana n. 40 del 2005 (Disciplina del servizio sanitario regionale). In particolare, l’art. 76, comma 1, prevede che gli strumenti regionali della programmazione sanitaria e sociale integrata determinino i criteri sulla base dei quali le aziende unità sanitarie locali individuano le istituzioni sanitarie private che esercitano ruoli di integrazione delle strutture pubbliche, al fine di concorrere all’erogazione delle prestazioni necessarie al conseguimento dei livelli di assistenza definiti dalla programmazione regionale, indicando anche alcuni parametri di riferimento. Il comma 2 prevede che la Giunta regionale determini tariffe massime per ogni prestazione.

Con deliberazione 11 ottobre 2016, n. 995, la Giunta della Regione Toscana ha approvato un nuovo schema di accordo contrattuale destinato a regolare i rapporti giuridici ed economici tra gli enti pubblici (Aziende Sanitarie Locali, Comuni e Società della Salute) e i gestori delle strutture socio sanitarie accreditate che offrono servizi agli anziani non autosufficienti. In tale schema non è specificato esplicitamente se la tariffa sanitaria (il “ Corrispettivo sanitario del titolo d’acquisto ”) pagata dalle Aziende USL sia comprensiva o meno dell’IVA.

Ulteriori delibere di Giunta hanno definito e poi adeguato l’importo della tariffa sanitaria massima, anche in questo caso senza specificare se l’IVA fosse o meno compresa.

Con propria delibera, l’Azienda USL Toscana Nord Ovest ha recepito lo schema di contratto di cui alla deliberazione n. 995 cit., con gli importi di cui alla delibera di Giunta regionale n. 1481 del 21 dicembre 2018. Ha inoltre ritenuto di dover procedere a un’ulteriore precisazione, indicando all’art. 7 dello schema di contratto che l’importo della tariffa sanitaria è da intendersi comprensivo di qualsiasi onere, IVA inclusa qualora applicabile.

2. In via preliminare, va accolta l’eccezione di tardività della memoria ex articolo 73 c.p.a. dell’appellante, sollevata dall’Azienda appellata in memoria di replica, atteso che la stessa è stata depositata in data 16 dicembre 2025, dunque senza il rispetto del termine di trenta giorni liberi dall’udienza, il quale pacificamente va calcolato escludendo sia il dies a quo che il dies ad quem (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 7 marzo 2016, n. 901; id., sez. V, 31 maggio 2011, n. 3252): tale memoria è pertanto inutilizzabile.

3. Venendo al merito della controversia, deve, in primo luogo, essere rigettata l’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse dell’originario ricorso, proposta dall’Azienda ULS.

Infatti la sottoscrizione degli accordi contrattuali da parte del -OMISSIS- non priva di interesse le censure avverso il decreto impugnato, contenente lo schema di contratto. Gli accordi contrattuali stipulati dalle RSA devono obbligatoriamente riprodurre il contenuto dello schema di contratto. Ne consegue che, ove una clausola dello schema di contratto fosse dichiarata illegittima, anche la corrispondente clausola del contratto dovrebbe essere considerata nulla per violazione di norme imperative.

4. Quanto alla questione al centro della controversia, l’interpretazione data dall’Azienda ULS agli atti regionali, secondo cui la tariffa sanitaria deve intendersi comprensiva dell’IVA, appare al Collegio ragionevole e immune da vizi. Del resto non risulta che altre aziende sanitarie della Regione abbiano dato un’interpretazione diversa delle delibere regionali.

La giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di occuparsi del tema, pervenendo ad esiti da cui il Collegio non intende distaccarsi. Essi, peraltro, si basano in larga parte su considerazioni di carattere generale, che, quindi, prescindono, a differenza di quanto sostenuto dall’appellante, dalle specificità delle diverse legislazioni regionali (cfr. Cons. Stato, Sez. III, sent. 18 maggio 2023, n. 4969; id., sent. 19 dicembre 2023, n. 10992).

Stabilire che la tariffa sanitaria sia comprensiva dell’IVA non costituisce un intervento sul piano fiscale, ma piuttosto una scelta nell’ambito della programmazione sanitaria e del contenimento della spesa pubblica.

Il principio di onnicomprensività implica che le tariffe stabilite indicano l’entità massima delle somme che l’ente pubblico si impegna a versare per l’acquisto delle prestazioni sociosanitarie. Questi importi remunerativi rappresentano il valore massimo di acquisto della prestazione e sono intesi come inclusivi di ogni onere fiscale. La tariffa, pertanto, non può differenziarsi in base alla natura giuridica del soggetto erogatore o al regime fiscale cui è assoggettato.

La scelta di adottare una tariffa onnicomprensiva è coerente con l’esigenza della Regione di contenere la spesa pubblica e di controllare preventivamente la stessa, predeterminandola in modo certo. Il fatto che l’IVA sia compresa nelle tariffe sociosanitarie deriva, quindi, dal peculiare componimento di interessi che connota la materia sanitaria e rende tali tariffe differenti da altre poste economiche che vengono assegnate mediante evidenza pubblica.

L’appellante evidenzia che, nel sistema della Regione Toscana, eventuali limiti di spesa sono gestiti tramite il blocco automatico degli inserimenti degli utenti (e l’istituzione di graduatorie), garantendo che la spesa pubblica sia preventivamente approvata. Questo meccanismo eliminerebbe la necessità di giustificare un risparmio sulla quota sanitaria in base all’esigenza di preventiva copertura finanziaria.

Tale ragionamento, tuttavia, non tiene conto dell’interesse, costituzionalmente tutelato, a favorire l’accesso ai servizi socio assistenziali a una platea quanto più ampia possibile di cittadini, interesse che rende comunque necessario un contenimento delle tariffe.

5. L’eventualità che in questo modo la tariffa netta risulti differenziata è la conseguenza dei diversi regimi IVA applicabili e non di una scelta regionale (o dell’azienda sanitaria).

In tale contesto, peraltro, occorre rilevare che l’aliquota al 5% rappresenta un regime di favore per le cooperative sociali (D.P.R. n. 633 del 1972, Tabella A, parte II- bis ), rispetto al regime di esenzione previsto, per le prestazioni di assistenza socio-sanitaria, dall’art. 10, D.P.R. n. 633 del 1972.

Infatti in un regime di tariffe fisse, il costo dell’IVA sugli acquisti sostenuto dall’operatore economico non è necessariamente trasferito sui prezzi delle vendite. Al contempo, il soggetto passivo IVA che effettua operazioni esenti non può detrarre l’IVA sugli acquisti (a differenza di quanto avviene in regime di IVA agevolata). Mancando la detraibilità, viene meno la neutralità del tributo, che assume natura economica di costo.

La circostanza che una tariffa comprensiva dell’IVA riduca (in questo caso del 5%) l’importo netto corrisposto alle cooperative, quindi, non vale certo a istituire un regime deteriore in danno di queste ultime.

6. Per le ragioni esposte, i motivi di appello relativi alla questione dell’IVA devono essere rigettati.

7. Anche i motivi quinto e sesto (su quest’ultimo vi è espressa rinuncia dell’appellante, ma il motivo risulta strettamente legato al precedente) sono infondati, senza considerare che è dubbio il permanere dell’interesse all’esame degli stessi, essendosi esaurito il periodo a cui lo schema di contratto si riferisce.

Nello schema di contratto allegato al provvedimento impugnato si legge: « La quota sociale determinata dalla struttura è pari a € 53,32 al giorno, così come verrà indicata nel portale regionale dedicato all’offerta residenziale toscana (Portale RSA) di cui al successivo articolo 13 ».

Nello schema di contratto di cui alla delibera regionale n. 995 dell’11 ottobre 2016 si legge: « La quota sociale determinata dalla struttura è pari a € … al giorno, così come indicata nel portale regionale dedicato all’offerta residenziale toscana (Portale RSA) di cui al successivo articolo 13 ».

È dunque evidente che, una volta inserito l’ammontare della quota sociale, l’uso del verbo “ verrà ”, come già evidenziato dal TAR, non ha alcuna influenza sull’interpretazione della disposizione predisposta dalla ASL, nel confronto con quanto stabilito, a livello regionale, dalla delibera citata.

8. Per le ragioni esposte l’appello deve essere rigettato. La particolarità della controversia induce comunque a compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del presente grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

RA EC, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Angelo TO Cerroni, Consigliere

TO OS, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TO OS	RA EC

IL SEGRETARIO