Pubblicato il 24/12/2025

N. 10296/2025REG.PROV.COLL.

N. 07025/2025 REG.RIC.

N. 07096/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso per ottemperanza iscritto al numero di registro generale 7025 del 2025, proposto da
OR OV Soc. Coop. (già Cipea & Cariiee Co.Ed.A. Unifica Soc. Coop.), in proprio e nella sua qualità di capogruppo mandataria di costituendo Rti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Corrado Curzi e Stefano Vinti, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

SI s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, è elettivamente domiciliata;

nei confronti

OR Stabile Energie Locali - C.S.E.L. s.c.a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Gentile, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;
IE VI s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luisa Torchia e Gabriele Sabato, con domicilio eletto presso lo studio della prima in Roma, viale Bruno Buozzi, 47;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
Omnia Servitia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fausto Troilo, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

sul ricorso ex art. 112, comma 5 Cod. proc. amm., iscritto al numero di registro generale 7096 del 2025, proposto da SI s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, è elettivamente domiciliata;

contro

OR OV Soc. Coop., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Corrado Curzi e Stefano Vinti, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

nei confronti

OR Stabile Energie Locali - C.S.E.L. s.c.a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Gentile, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;
IE VI s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luisa Torchia e Gabriele Sabato, con domicilio eletto presso lo studio della prima in Roma, viale Bruno Buozzi, 47;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Omnia Servitia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Fausto Troilo, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

per l’ottemperanza

quanto al ricorso n. 7025 del 2025:

della sentenza del Consiglio di Stato - Sez. V n. 6641/2025, resa tra le parti;

quanto al ricorso n. 7096 del 2025:

per ottenere chiarimenti in ordine alle modalità di ottemperanza ex art. 112, comma 5, Cod. proc. amm., della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V n. 6641/2025, resa tra le parti;

Visti i ricorsi in ottemperanza ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del OR Stabile Energie Locali - C.S.E.L. s.c.a.r.l., di IE VI s.p.a., del OR OV Soc. Coop. e di SI s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 il Cons. VA TT e uditi per le parti gli avvocati Corrado Curzi, Stefano Vinti, Elia Barbieri, Margherita Zaza (in dichiarata delega dell'avvocato Fausto Troilo)., Luisa Torchia e Domenico Gentile, nonché l'avvocato dello Stato Giorgio Santini.

Visto l'art. 36, comma 2, Cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Risulta dagli atti che con ricorso al Consiglio di Stato, iscritto al r.g. n. 7289 del 2024, la società IE VI s.p.a. chiedeva la revocazione per errore di fatto della sentenza n. 6872 del 2024 del suddetto Consiglio, che aveva accolto l’appello del OR OV soc. coop. avverso la sentenza con cui il Tribunale amministrativo per il Lazio ne aveva respinto il ricorso, seguito da motivi aggiunti, avverso la riammissione alla procedura e successiva aggiudicazione, in favore del Rti capeggiato dalla stessa IE VI, della gara cd. “FM4” indetta nel 2014 da SI s.p.a. per l’affidamento dei servizi integrati, gestionali ed operativi, da eseguirsi negli immobili, adibiti prevalentemente ad uso ufficio, in uso a qualsiasi titolo alle pubbliche amministrazioni, nonché negli immobili in uso a qualsiasi titolo alle Istituzioni universitarie pubbliche e agli enti ed Istituti di ricerca, controversa in giudizio in relazione al lotto n. 15 accessorio.

A tal fine IE VI aveva formulato due doglianze rescindenti e riproponeva a seguire, ai sensi dell’art. 101, comma 2, Cod. proc. amm., difese ed eccezioni già svolte in appello e nel primo grado di giudizio.

A sua volta, anche il OR OV proponeva un ricorso per revocazione incidentale per i seguenti motivi (a valere anche quali censure relative all’eventuale fase rescissoria):

I) avvenuta riproposizione della domanda di inefficacia del contratto e subentro ;

II) in nessun caso potrebbe ritenersi che la eventuale mancata riformulazione in appello della domanda di inefficacia del contratto possa comportare la decadenza del diritto sostanziale a richiedere in successivo giudizio il risarcimento in forma specifica sub specie di subentro nel contratto, come incidentalmente affermato al paragrafo 10.3 della sentenza impugnata ;

III) la stipula di un accordo quadro non consente di valutarne lo stato di esecuzione e quindi di valutare l’opportunità del subentro sia al ricorrente che al giudice amministrativo .

Rinnovava inoltre i profili di gravame rimasti assorbiti e non esaminati dalla sentenza d’appello.

Anche SI s.p.a. si costituiva, aderendo al ricorso principale e resistendo (così come IE VI) a quello incidentale.

Si costituiva infine anche il OR Stabile Energie Locali - C.S.E.L. s.c.a.r.l., mandante del Rti capeggiato da IE e già costituito nel giudizio di primo grado, chiedendo l’accoglimento del

ricorso della stessa IE.

Con distinto ricorso sub r.g. n. 7433 del 2024, la medesima sentenza veniva altresì impugnata, con opposizione di terzo revocatoria, dal OR Stabile Energie Locali - C.S.E.L. s.c.a.r.l.

Deduceva al riguardo l’opponente, a fini rescindenti, di essere stato illegittimamente pretermesso dal giudizio di appello, non avendo ricevuto alcuna notifica del relativo ricorso, né avendo il giudice disposto l’integrazione del contraddittorio a norma dell’art. 95, comma 3, Cod. proc. amm.

In tale contesto, considerata la posizione del OR C.S.E.L. quale litisconsorte processuale – il cui intervento ad opponendum in primo grado era stato espressamente dichiarato ammissibile dal TAR – il processo d’appello e la stessa sentenza sarebbero stati affetti da nullità e come tali meritevoli di riforma.

In sede rescissoria, l’opponente si doleva dell’errore che avrebbe commesso il giudice d’appello nel ritenere che i profili di eventuale incompleta indicazione degli oneri di sicurezza aziendale potessero giustificare l’esclusione del Rti IE VI dalla gara; indicazione rispetto alla quale il suddetto raggruppamento si era limitato a chiarire, nei giustificativi, che la base imponibile era da intendersi coincidente con i costi della manodopera totale, sicché del tutto correttamente SI aveva disposto in suo favore l’aggiudicazione della procedura, una volta accertata la congruità di tale voce di costo.

Ciò tanto più considerando che l’affidamento riguardava, nella specie, un accordo quadro, il che rendeva ancora più difficoltosa la previsione di un’incidenza esatta dei costi della sicurezza riferibili alle diverse tipologie di servizio (del resto non si era in presenza di un’omessa – ma al più incompleta – indicazione di tali costi).

Resisteva all’opposizione il OR OV (che pure formulava alcune domande per l’eventuale fase rescissoria e riproponeva i motivi di doglianza non esaminati dal giudice d’appello), mentre vi aderiva IE VI s.p.a., che insisteva per il suo accoglimento.

Con sentenza non definitiva 6 febbraio 2025, n. 926, il giudice adito, previa riunione dei contenziosi (trattandosi di impugnazioni – pur se aventi diversa natura – proposte avverso la stessa sentenza), accoglieva l’opposizione di terzo, conseguentemente dichiarando la nullità della sentenza impugnata; dichiarava inoltre l’improcedibilità, per sopravvenuta carenza d’interesse, dei ricorsi principale ed incidentale per revocazione, essendone venuto meno l’oggetto (la sentenza revocanda) per effetto dell’accoglimento dell’opposizione di terzo.

Dovendosi a tal punto nuovamente celebrare il giudizio di appello (a contraddittorio integrato), il Collegio fissava al 15 maggio 2025 l’udienza pubblica per la trattazione – nel merito – della causa, ferma la possibilità per le parti di precisare le loro difese sulle residue questioni da trattare.

A tal punto il OR OV soc. coop. depositava motivi aggiunti, chiedendo al giudice di “ accertare e dichiarare l’inefficacia della Convenzione Lotto 15 stipulata tra la SI ed il RTI IE - Csel, del successivo provvedimento di proroga della convenzione per una ulteriore durata annuale, e, si opus, l’inefficacia delle adesioni alla predetta Convenzione nelle more perfezionate dagli Enti destinatari delle prestazioni costituenti oggetto del Lotto 15 della gara ”.

Con sentenza 25 luglio 2025, n. 6641, il giudice adito accoglieva l’appello, “ per l’effetto

accogliendo il ricorso introduttivo ab origine proposto dal OR OV avverso il provvedimento con cui SI s.p.a. aveva aggiudicato la gara al raggruppamento guidato da IE VI s.p.a. ”.

Successivamente a tale decisione, SI s.p.a. proponeva ricorso ex art. 112, comma 5 Cod. proc. amm. per ottenere chiarimenti in ordine alle modalità di ottemperanza della predetta sentenza n. 6641 del 2025, sul presupposto che in tale occasione la Sezione non avesse esaminato la questione dell’inefficacia della Convenzione stipulata tra SI e il RTI IE VI e, per l’effetto, del diritto al subentro del OR OV nella Convenzione relativa al lotto 15 della procedura di gara. Ciò nonostante l’espressa domanda in tal senso formulata dal OR OV in appello, che all’uopo aveva proposto un apposito ricorso per motivi aggiunti nell’ambito del quale l’appellante aveva sostenuto che, a seguito della dichiarazione di nullità della sentenza n. 6872/2024 (di annullamento dell’aggiudicazione), “ il giudizio di appello subisce quindi una sorta di retrocessione al momento della proposizione del gravame […], senza che, proprio a cagione della sanzione di nullità che si abbatte su tutti gli atti del processo, possano ritenersi maturate decadenze, o perfezionate rinunce, implicite o esplicite, a domande che le parti processuali avrebbero potuto proporre nel corso del giudizio dichiarato nullo ”.

In ragione di tale premessa, SI chiede che venga specificato dalla Sezione quanto di seguito:

“ 1) in primo luogo, se a fronte della mancata pronuncia sull’inefficacia del contratto, possa ritenersi automatica la caducazione/inefficacia del contratto in applicazione dell’effetto espansivo esterno della sentenza di cui all’art. 336, comma 2 c.p.c. (in tal senso Cons. Stato, sez. VI, 23 luglio 2018, n. 4505);

2) in secondo luogo, se a fronte dell’omessa pronuncia sull’inefficacia del contratto, sussista il potere della stazione appaltante di dichiarare inefficace la Convenzione stipulata con il RTI IE VI o se, invero, sia esclusivamente il giudice a conoscere delle conseguenze del contratto in sede di ottemperanza;

3) in terzo luogo, se a fronte della mancata pronuncia, debba ritenersi che il contratto permanga con il precedente aggiudicatario ”.

In definitiva, SI chiede chiarimenti circa l’effetto conformativo della sentenza, insistendo in particolare che venga precisato se, a seguito dell’annullamento dell’aggiudicazione, la Convenzione stipulata tra SI e il RTI IE VI sia da considerate inefficace o, in ogni caso, se debba essere o meno caducata, con conseguente subentro del OR OV.

Le perplessità della ricorrente deriverebbero altresì dalla controversa ammissibilità del potere della stazione appaltante di agire in autotutela sull’efficacia del contratto in corso, in assenza di una pronuncia giurisdizionale che ne dichiari l’inefficacia e ne stabilisca la decorrenza.

Nelle more, parallelamente all’istanza di SI s.p.a. il OR OV proponeva un autonomo ricorso per ottemperanza (iscritto al r.g. n. 7025 del 2025), con il quale chiedeva – sul presupposto della perdurante inerzia di SI s.p.a. nel dare attuazione al dictum della sentenza n. 6641 del 2025 – previa declaratoria dell’inefficacia della convenzione a suo tempo stipulata da SI con il Rti IE, che fosse ordinato alla medesima SI di dare esecuzione alla sentenza in oggetto e, per l’effetto, di revocare l’aggiudicazione ad IE del lotto n. 15 della gara FM4 (indetta nel 2014), nonché adottare un nuovo provvedimento di aggiudicazione in favore di OV.

Chiedeva inoltre che fosse ordinato a SI di adottare “ gli atti e le condotte necessarie affinché [il Rti OV] subentri nei contratti che sono oggi ni corso di esecuzione a seguito dell’adesione delle Amministrazione alla convenzione oggetto della richiesta declaratoria di inefficacia ”, disponendo da subito la nomina di un commissario ad acta e fissando, ai sensi dell’art. 114, comma 4 lett. e), la domma di denaro dovuta da SI alla ricorrente per ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato.

Si costituiva in giudizio SI s.p.a., ribadendo la propria intenzione di dare esecuzione alla sentenza ottemperanda ma altresì ribadendo la necessità di un previo chiarimento da parte del giudice amministrativo in ordine alle corrette modalità con cui procedere in tal senso.

Anche IE si costituiva, insistendo invece per la reiezione del ricorso, in particolare quanto alla domanda di dichiarare il subentro del RTI OV nei contratti applicativi, essendo il giudice amministrativo privo di potere sotto questo profilo, sia perché la questione apparterrebbe alla giurisdizione del giudice ordinario, sia perché la domanda formulata da OV, con il ricorso per l’ottemperanza, esulerebbe dal thema decidendum introdotto nel merito dalla stessa ricorrente (di fronte al TAR del Lazio OV aveva infatti chiesto “ la declaratoria di nullità ed inefficacia della convenzione eventualmente stipulata con il RTI di IE per il lotto accessorio 15, con domanda di subentro nella convenzione quadro relativa al lotto accessorio 15 ” e non anche nei contratti applicativi).

Interveniva infine ad adiuvandum della ricorrente la società Omnia Serviti s.r.l., componente in qualità di mandante del Rti facente capo al OR OV.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza dell’11 dicembre 2025 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Va preliminarmente disposta la riunione delle due cause in epigrafe, in ragione della connessione tra le stesse, sia oggettiva (attenendo entrambe all’ottemperanza della medesima sentenza), sia soggettiva (entrambe le vertenze riguardando le medesime parti).

Ciò premesso, deve essere prioritariamente esaminata la richiesta di chiarimenti ex art. 112, comma 5 Cod. proc. amm. proposta da SI s.p.a., in ragione del suo carattere pregiudiziale rispetto alle ulteriori questioni sottoposte all’attenzione del Collegio.

Oggetto del richiesto chiarimento, come in precedenza anticipato, sono le modalità di esecuzione del giudicato formatosi tra le parti in relazione alla sentenza n. 6641 del 2025 di questa Sezione, venendo posti, in particolare, tre quesiti:

1) se a fronte della mancata pronuncia sull’inefficacia del contratto, possa comunque ritenersi automatica la caducazione e/o inefficacia del contratto in applicazione dell’effetto espansivo esterno della sentenza di cui all’art. 336, comma 2 Cod. proc. civ.;

2) se a fronte dell’omessa pronuncia sull’inefficacia del contratto, sussista il potere della stazione appaltante di dichiarare inefficace la Convenzione stipulata con il Rti facente capo ad IE VI o se sia esclusivamente il giudice a conoscere delle conseguenze del contratto in sede di ottemperanza;

3) infine, sempre a fronte della mancata pronuncia sul punto, debba ritenersi che il contratto permanga con il precedente aggiudicatario.

Presupposto dei dubbi interpretativi dell’amministrazione è – dichiaratamente – la (presunta) mancata pronuncia, da parte del giudice d’appello, in ordine alla perdurante efficacia dell’accordo a suo tempo sottoscritto tra SI ed IE VI.

Presupposto però erroneo, nel caso di specie, come bene risulta dai passaggi qualificanti degli atti del procedimento di appello.

Si legge tra l’altro, nelle premesse “in fatto” della pronuncia da ottemperare, che nell’allora rinnovato giudizio di appello (a seguito dell’accoglimento dell’opposizione di terzo revocatoria) il OR OV – che già in prime cure aveva formulato espressa domanda per la dichiarazione di inefficacia della convenzione e degli atti di adesione stipulati a valle della medesima, nonché domanda di subentro (vedasi ricorso in prime cure, pag. 27) – una volta venuto a conoscenza della stipula, medio tempore , della convenzione, notificava motivi aggiunti per chiedere (testualmente) di “ accertare e dichiarare l’inefficacia della Convenzione Lotto 15 stipulata tra la SI ed il RTI IE - Csel, del successivo provvedimento di proroga della convenzione per una ulteriore durata annuale, e, si opus, l’inefficacia delle adesioni alla predetta Convenzione nelle more perfezionate dagli Enti destinatari delle prestazioni costituenti oggetto del Lotto 15 della gara ”.

Sulla base di tali premesse, il dispositivo della sentenza n. 6641 del 2025 stabilisce, in modo esplicito ed inequivoco, quanto segue: “ definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, per l’effetto accogliendo il ricorso introduttivo ab origine proposto dal OR OV avverso il provvedimento con cui SI s.p.a. aveva aggiudicato la gara al raggruppamento guidato da IE VI s.p.a. ”.

Solo per inciso, va detto che i motivi aggiunti erano da ritenersi ammissibili e tempestivi, una volta che l’accoglimento dell’opposizione di terzo revocatoria aveva annullato il precedente giudizio di appello (e con esso le eventuali preclusioni e decadenze processuali frattanto maturate).

Ciò premesso, è evidente – tertium non datur – che l’accoglimento in toto (senza cioè ulteriori precisazioni o limitazioni) del ricorso di primo grado, come espressamente si legge nel dispositivo della sentenza di appello, altro non può comportare, quanto alla questione su cui si verte, che l’implicita declaratoria di inefficacia della convenzione medio tempore stipulata tra SI e l’allora aggiudicataria (nonché il subentro nella stessa del OR OV), in accoglimento – appunto – della specifica domanda in tal senso formulata dal OR ricorrente in primo grado.

Non è invece possibile esaminare, allo stato, il ricorso per ottemperanza proposto dal OR OV, stante l’inattitudine del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 34, comma 2, primo periodo, Cod. proc. amm., a pronunciarsi “ con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati ”. Deve pertanto disporsi, a tal riguardo, un rinvio d’udienza per la definizione, nel merito, dell’ottemperanza, all’esito (ed alla luce) delle valutazioni che verranno assunte dall’amministrazione in merito al possesso, o meno, dei requisiti di gara in capo al Rti guidato dal OR OV, ai fini del subentro nella convenzione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), non definitivamente pronunciando sui ricorsi per ottemperanza riuniti, come in epigrafe proposti, si pronuncia sulla richiesta di chiarimenti ex art. 112, comma 5 Cod. proc. amm. nei termini di cui in motivazione.

Rinvia, per la definizione, nel merito, del giudizio di ottemperanza instaurato dal OR OV, alla camera di consiglio del 19 marzo 2026.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

FR CA, Presidente

VA TT, Consigliere, Estensore

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VA TT	FR CA

IL SEGRETARIO