Pubblicato il 25/02/2025

N. 01636/2025REG.PROV.COLL.

N. 01909/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1909 del 2022, proposto da -OMISSIS- rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Massella, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Ministero della difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma,

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (sezione prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2025 il consigliere Stefano Filippini;

Udito l’avvocato Gaia Stivali su delega di Michele Massella;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il caporal maggiore capo scelto dell’Esercito Italiano -OMISSIS- successivamente alla diagnosi di una grave forma tumorale (-OMISSIS-), in data 4 ottobre 2017 ha presentato all’amministrazione di appartenenza la domanda volta al riconoscimento della dipendenza da causa di servizio e alla concessione dell’equo indennizzo, assumendo di aver espletato servizi che lo hanno esposto a sostanze nocive.

1.1. A fronte di un primo provvedimento ministeriale di rigetto delle predette istanze (decreto ministeriale n. 1009/N, datato 1 aprile 2019), l’interessato ne ha chiesto l’annullamento al T.a.r. per il Veneto, unitamente al sotteso parere del Comitato di verifica per le cause di servizio (C.V., n. 28582019, reso nell'adunanza n. 1721 del 27 febbraio 2019).

1.2. Con successivo ricorso per motivi aggiunti notificato in data 14 maggio 2021 il -OMISSIS- ha poi impugnato il decreto n. 618/N del 26 febbraio 2020 emesso dalla medesima amministrazione (con il quale, a conferma del decreto n. 1009/N impugnato con il ricorso introduttivo, si è reiterato il giudizio di non dipendenza da causa di servizio dell'infermità di specie e di diniego dell'equo indennizzo), oltre all’ulteriore sotteso parere del C.V. (n. 464172019, reso nell'adunanza n. 2265 in data 11 febbraio 2020); atto, quest’ultimo, depositato da parte dell'Avvocatura dello Stato, nel corso del giudizio di primo grado, in data 18 marzo 2021 (insieme agli altri documenti di parte).

2. Con la sentenza del T.a.r. per il Veneto, sezione prima, del 25 agosto 2021, n. 1030, il primo giudice ha dichiarato l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso introduttivo e l’irricevibilità dei motivi aggiunti, compensando le spese di lite.

2.1. A sostegno di tale decisione il T.a.r., accogliendo specifica eccezione della difesa erariale, ha osservato che il ricorso introduttivo doveva ritenersi improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse a seguito della adozione del decreto n. 618/N del 26 febbraio 2020 con cui il Ministero della difesa si è rideterminato sulle istanze in questione (sulla base del nuovo parere del Comitato di verifica per le cause di servizio n. 464172019 dell’11 febbraio 2020, confermativo delle precedenti conclusioni); mentre la mancanza di tempestiva impugnazione del nuovo provvedimento entro i termini di decadenza (da far decorrere dalla comunicazione dell’atto al difensore del ricorrente, avvenuta il 27 febbraio 2020) faceva anche venir meno l’interesse all’impugnazione del primo diniego, perché ormai il secondo diniego aveva consolidato i propri effetti.

3. A fronte di tale decisione la difesa dell’interessato ha proposto appello, articolando i motivi che possono riassumersi nei termini seguenti (estesi da pagina 14 a pagina 36 del gravame):

3.1. violazione degli artt. 24 e 111 Cost.; violazione dell’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali; difetto di motivazione: in sostanza l’appellante contesta la valutazione espressa dal giudice di primo grado in ordine alla natura provvedimentale di “conferma propria” del decreto 618/N del 26.02.2020, ribadendone, di contro, il carattere di “atto meramente confermativo” che non avrebbe perciò dovuto onerare l’originario ricorrente di un’autonoma impugnativa; sostiene che l’amministrazione si sarebbe autonomamente determinata nel chiedere nuovo parere al Comitato per la valutazione delle causa di servizio, senza che, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., il nuovo procedimento amministrativo possa ritenersi collegato con un’istanza di annullamento in autotutela che era stata presentata dal militare;

3.2. violazione dell’art. 138 c.p.c., travisamento dei fatti, difetto di presupposto e di motivazione; si ribadisce che, in ogni caso, il procedimento di riesame sarebbe stato avviato d’ufficio dall’amministrazione, indipendentemente dall’istanza di parte nella quale l’interessato ha eletto domicilio presso l’Avv. Mazzella; è dunque mancata la valida notifica del nuovo decreto alla parte personalmente, da cui discende la tempestività dell’impugnativa svolta con l’atto per motivi aggiunti;

3.3. violazione dell’art. 73, comma 1, del d.lgs. n. 104/2010; difetto di motivazione; la parte che ha eccepito in primo grado l’improcedibilità del ricorso avrebbe dovuto produrre, nei termini perentori stabiliti dalla legge, anche tutte le prove utili a dimostrare l’asserita improcedibilità; nella specie, il Ministero convenuto, entro il termine previsto dalla norma richiamata, ha prodotto esclusivamente il decreto di conferma con l’annesso parere del C.V, senza prova della notifica dello stesso; l’ordinanza istruttoria del T.a.r. n. -OMISSIS- ha posto in essere un’illegittima remissione in termini in favore dell’amministrazione, concedendole ulteriore termine per dimostrare l’avvenuta notifica del secondo diniego;

3.4. omessa motivazione in ordine all’accertamento della violazione e falsa applicazione degli artt. 11 e 14 del d.P.R. n. 461/2001, nonché in ordine all’accertamento dell’eccesso di potere per carenza di istruttoria, contraddittorietà, difetto di presupposto, illogicità, irragionevolezza e difetto di motivazione; il primo giudice ha ritenuto improcedibile il ricorso introduttivo e irricevibili i motivi aggiunti, senza entrare nel merito delle domande del ricorrente. Vengono pertanto riproposti i motivi di cui al ricorso introduttivo e al ricorso per aggiunzione.

4. L’amministrazione appellata si è costituita per resistere, poi depositando, in data 10 gennaio 2025, un’articolata memoria difensiva.

5. Parte appellante, in data 23 dicembre 2024, ha prodotto un rapporto datato 11 dicembre 2024 redatto dalla “Fondazione nanodiagnostisc Ets” e relativo all’esame di blocchetti di paraffina contenenti reperti biologici asportati al militare; ha poi depositato memoria difensiva in data 8 gennaio 2025 e memoria di replica del 14 gennaio 2025.

6. Sulle difese e conclusioni in atti, la controversia è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza dell’11 febbraio 2025.

7. L’appello è infondato.

8. Preliminarmente occorre dichiarare inammissibile, perché violativa del divieto dei nova in appello, la produzione della consulenza nanodiagnostica di cui si è detto.

8.1. Sempre in via preliminare occorre evidenziare che l’appellante non ha formulato specifiche censure in relazione al capo di sentenza T.a.r. che ha dichiarato l’improcedibilità, per sopravvenuta carenza di interesse, del ricorso introduttivo del giudizio di prime cure; statuizione che può dunque ritenersi definitiva.

9. Quanto al merito dell’appello, l’intima connessione che avvolge i relativi motivi ne legittima la trattazione unitaria.

9.1. Prendendo le mosse dagli argomenti sviluppati nel primo mezzo di appello, giova considerare, in principalità, che, per costante giurisprudenza amministrativa, occorre distinguere:

i) da un lato, l’atto amministrativo meramente confermativo, con cui la pubblica amministrazione si limita semplicemente a ribadire la volontà espressa in un precedente provvedimento;

ii) dall’altro, l’atto di conferma in senso proprio, con il quale invece l’amministrazione riesamina la precedente decisione, mediante una nuova valutazione degli elementi o l’acquisizione di nuovi ( ex plurimis , Cons. Stato, sez. II, 12 giugno 2020, n. 3746; sez. IV, 29 agosto 2019, n. 5977);

9.2. La rilevanza della distinzione sta in ciò: diversamente dall’atto meramente confermativo (non impugnabile perché privo di autonomo contenuto lesivo), l’atto di conferma sostituisce l’atto confermato, rendendo improcedibile per difetto di interesse il ricorso originariamente proposto contro quest’ultimo: l’interesse del ricorrente si sposta, infatti, dall’annullamento del primo atto all’annullamento del secondo, che lo ha sostituito (e che, pertanto, il ricorrente ha l’onere di impugnare, eventualmente con motivi aggiunti).

9.2.1. Nella specie, non pare ragionevolmente dubitabile che il secondo provvedimento amministrativo di diniego (il decreto n. 618/N del 26 febbraio 2020) costituisca un “atto di conferma in senso proprio”, atteso che dal tenore letterale dello stesso e dell’allegato parere del C.V. su cui si fonda (il n. 464172019 reso nell’adunanza n. 2265 del 11 febbraio 2020) emerge che l’amministrazione, in data 1 agosto 2019, ha chiesto un nuovo parere al comitato predetto e che quest’ultimo, per effetto di una “ documentata richiesta di parere per riesame ” formulata dal Ministero della difesa, ha effettuato una nuova disamina consistente nella rivalutazione del proprio precedente parere negativo (quello avente n. 328582019, reso nell'adunanza n. 1721 del 27 febbraio 2019) previa disamina della documentazione integrativa allegata dall’amministrazione nonché del rapporto informativo integrativo sui servizi svolti dal militare in “teatro operativo”, concludendo per la conferma del precedente parere negativo circa la ricorrenza del nesso di causa tra la patologia e il servizio.

9.2.2. Atto di conferma, dunque, che andava necessariamente impugnato, attesa la sua evidente capacità lesiva rispetto alla pretesa del militare.

9.3. A quest’ultimo proposito, il primo giudice ha rilevato che il secondo provvedimento amministrativo di diniego (il decreto n. 618/N del 26 febbraio 2020) è stato effettivamente impugnato dalla difesa del -OMISSIS-, ma solo mediante i motivi aggiunti al ricorso di primo grado, atto quest’ultimo che è stato notificato all’amministrazione in data 14 maggio 2021, dopo che l’Avvocatura dello Stato aveva depositato in giudizio (dinanzi al T.a.r.), in data 18 marzo 2021, il secondo decreto di rigetto insieme alla restante produzione difensiva del Ministero della difesa.

9.4. La questione dirimente si è quindi focalizzata sulla verifica della tempestività di quest’ultima impugnativa, atteso che l’amministrazione, sin dal primo grado, ha fondato la deduzione della tardività della stessa, facendo decorrere il termine per l’impugnazione del decreto ministeriale in questione (il n. 618/N del 26 febbraio 2020) dal 27 febbraio 2020, data in cui assume di averlo notificato presso il difensore del -OMISSIS- in forza della elezione di domicilio di quest’ultimo effettuata nel corpo dell’istanza di annullamento in autotutela del 20 maggio 2019 (cfr. allegato n. 9 al ricorso introduttivo del giudizio al T.a.r.).

9.4.1. Tuttavia, atteso che il difensore dell’allora ricorrente, in sede di udienza di trattazione dinanzi al T.a.r. “ha espresso dei dubbi circa l’effettiva esecuzione di tale notificazione” (cfr. ordinanza T.a.r. n. -OMISSIS-), il primo giudice, con quest’ultima ordinanza istruttoria, resa all’esito della camera di consiglio del 28 aprile 2021, ha invitato l’amministrazione resistente a dare la prova, entro la data del 21 giugno 2021, dell’avvenuta notificazione del decreto ministeriale n. 618/N del 26 febbraio 2020 al difensore del ricorrente; incombente tempestivamente curato dall’amministrazione che, in data 16 giugno 2021 ha versato in atti la dimostrazione della notifica in parola (che risulta effettuata tramite pec ricevuta in data 27 febbraio 2020 dall’avvocato Michele Massella).

9.4.2. In forza di tale dimostrazione, comportante che il termine per impugnare l’atto di conferma effettivamente ha la decorrenza sostenuta dall’amministrazione, del tutto corretta appare al collegio la decisione del primo giudice, sia quanto alla improcedibilità (per sopravvenuta carenza di interesse) del ricorso principale, sia quanto alla irricevibilità (per tardività) del ricorso per motivi aggiunti.

9.5. Rispetto a quest’ultima statuizione (l’unica che forma oggetto di gravame) non può condividersi il secondo motivo di appello, incentrato sul fatto che il nuovo diniego non menziona formalmente l’istanza di annullamento in autotutela, e quindi non potrebbe ritenersi riferibile al procedimento amministrativo avviato con questa e per il quale era stata effettuata l’elezione di domicilio.

Invero, la legittimità della notifica del provvedimento confermativo presso il difensore ove l’interessato aveva eletto domicilio nel corpo dell’istanza di annullamento in autotutela del 20 maggio 2019, discende logicamente dalla considerazione che il secondo diniego costituisce uno sviluppo “fisiologico” rispetto alla presentazione dell’istanza di annullamento in autotutela (oltre che, verosimilmente, anche della presentazione del ricorso al T.a.r.) ed è il frutto di un nuovo parere del C.V. al quale l’amministrazione della difesa ha formulato una “richiesta di parere per riesame” (cfr. intestazione del parere n. 464172019 reso nell’adunanza n. 2265 del 11 febbraio 2020).

Tale considerazione non è affatto smentita dalla circostanza secondo cui la motivazione di quest’ultimo parere menzioni la circostanza che l’interessato aveva già fatto ricorso al T.a.r., posto che la richiesta di riesame dell’amministrazione risulta essere stata “documentata” (cfr. il richiamo alla documentazione “integrativa allegata dall’amministrazione”) e che il rinnovato esame del comitato abbia riguardato non solo la “memoria introduttiva del ricorso al TAR”, ma anche il “verbale d’invalidità civile” e ulteriori atti, come si desume dall’uso della locuzione “etc. etc.” figurante nel parere a proposito dei nuovi atti istruttori oggetti di disamina; atti tra i quali deve intendersi compresa anche l’istanza di annullamento in autotutela e la documentazione ad essa allegata (relazione del dr.-OMISSIS-) -incentrati essenzialmente sulla esposizione dell’interessato all’uranio impoverito in occasione di missioni militari in teatri bellici-, come si desume dal fatto che il secondo parere del C.V. si sofferma (a differenza del primo) proprio sul tema della partecipazione del -OMISSIS- alle missioni in Kosovo, Bosnia e Afghanistan.

In tale contesto fattuale, pare evidente la connessione tra il secondo diniego e l’istanza di annullamento in autotutela (o, quantomeno, anche con tale istanza), sicché l’atto di riesame deve ritenersi ritualmente notificato alla parte interessata mediante la pec recapitata, in data 27 febbraio 2020, al difensore dell’interessato, presso cui era stata fatta elezione di domicilio nell’istanza di autotutela.

In definitiva, e comunque, non risulta condivisibile la tesi dell’appellante secondo cui lo stesso abbia avuto piena e completa conoscenza, per la prima volta, della deliberazione di rigetto n. 618/N del 26 febbraio 2020, solo a seguito del deposito di tale atto dinanzi al T.a.r..

Profilo dal quale inevitabilmente discende la tardività dell’impugnazione effettuata mediante la proposizione dei motivi aggiunti in primo grado.

9.6. Del pari infondato è il terzo motivo di appello, incentrato sulla pretesa tardività del deposito in giudizio della prova della notifica del secondo provvedimento di diniego.

Invero, come correttamente rilevato dal T.a.r., l’amministrazione ha inizialmente depositato in giudizio (in data 7 aprile 2021) la sola nota accompagnatoria della notifica dell’atto in questione, senza però allegare la dimostrazione del come e del quando tale notifica fosse stata effettuata; e dunque, posto che all’udienza del 28 aprile 2021 “il difensore della parte ricorrente (…) in sede di trattazione orale ha espresso dei dubbi circa l’effettiva esecuzione di tale notificazione, e non era presente l’Avvocato dello Stato per poter chiarire la posizione dell’Amministrazione sul punto” (cfr. la citata ordinanza istruttoria del T.a.r. n. -OMISSIS-), il primo giudice ha ritenuto necessario assegnare all’amministrazione resistente termine “entro la data del 21 giugno 2021” per offrire “la prova dell’avvenuta notifica del decreto ministeriale n. 618/N del 26 febbraio 2020 al difensore del ricorrente”, fissando la prosecuzione della trattazione del ricorso all’udienza del 14 luglio 2021.

In sostanza, la necessità di offrire compiuta dimostrazione delle esatte modalità e datazione della notifica in questione è sorta in causa solo per effetto delle contestazioni difensive sul punto manifestate dalla difesa del -OMISSIS- all’udienza del 28 aprile 2021; mentre, la circostanza della esistenza del decreto n. 618/N del 26.02.2020, quale causa di improcedibilità del ricorso principale per mancata impugnazione dello stesso, era già stata tempestivamente dedotta dall’avvocatura erariale sin dalla memoria difensiva depositata al T.a.r. il 26 marzo 2021 (incentrata sulla produzione documentale del 18 marzo 2021).

In definitiva, non possono condividersi le censure dell’appellante in merito ad una rimessione in termini dell’amministrazione indebitamente operata dal T.a.r., posto che l’esigenza di dimostrare l’avvenuta notificazione del secondo diniego è sorta solo in seguito alla contestazione, da parte della difesa dell’allora ricorrente, di detta circostanza.

In diritto è dirimente osservare, infine ed a confutazione del mezzo di appello in esame, che la consolidata esegesi dell’art. 73 c.p.a. è nel senso che i documenti – in ipotesi tardivi rispetto ad una determinata udienza o camera di consiglio – diventano utilizzabili in quelle successive cui il giudice abbia fatto rinvio (Cons. Stato, sez. IV, n, 2018 del 2022, sez. V, nn. 6261 e 3439 del 2012).

10. L’infondatezza dei motivi di appello avverso la decisione “in rito” risulta assorbente rispetto all’esame delle ulteriori deduzioni dell’appellante.

11. Il gravame va dunque integralmente rigettato.

12. Sussistono comunque evidenti motivi, connessi alla peculiarità e novità delle questioni, per disporre la compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Filippini	Vito Poli

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.