Pubblicato il 22/07/2025

N. 06467/2025REG.PROV.COLL.

N. 02759/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2759 del 2025, proposto da Istituto di NZ Privata della Provincia di Viterbo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Pernazza e Marco Polidori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Università degli Studi della Tuscia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Csm Global Security Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Massimo Galdi e Patrizia Ghiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 4557/2025

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Universita' degli Studi della Tuscia e della CSM Global Security Service S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 giugno 2025 il Cons. Sergio Zeuli e uditi per le parti gli avvocati Federico Pernazza e Patrizia Ghiani.

Viste le conclusioni della Università appellata come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La sentenza impugnata ha dichiarato inammissibile per carenza di interesse, ritenendolo comunque infondato, il ricorso proposto dalla parte appellante per l’annullamento del provvedimento del Direttore Generale n. 491/2024 prot. n. 14396 del 23 luglio 2024| con cui l’Università degli Studi della Tuscia disponeva “ 1.di affidare, in via definitiva, l’appalto quadriennale del servizio di vigilanza integrata comprensivo di vigilanza armata notturna, portierato, reception e servizi ausiliari presso gli immobili dell’Ateneo, alla ditta CSM Global Security Service s.r.l.,; 2.di autorizzare la proroga tecnica del contratto di vigilanza, con l’Istituto di NZ Privata, presso gli immobili dell’Università degli Studi della Tuscia, fino alla data di stipula del nuovo contratto e comunque non oltre il 30 settembre 2024 ”, nonché degli atti connessi, conseguenti e presupposti.

A supporto del gravame, la parte espone le seguenti circostanze:

l’Istituto di NZ Privata della provincia di Viterbo (IVP) opera da quasi settant’anni nell’ambito del settore della sicurezza su tutto il territorio provinciale, tra le attività svolte ha prestato, fino al 30 settembre del 2024, servizi di vigilanza e di sicurezza per l’Università degli Studi della Tuscia, essendo stata aggiudicataria della gara indetta nel 2019 dalla stessa Stazione Appaltante;

con bando di gara del 26 febbraio del 2024 l’Università della Tuscia indiceva una procedura aperta, sopra-soglia, per acquisire il servizio di vigilanza integrata;

nel bando la base di gara veniva indicata in euro 1.725.072,00, oltre euro 0 per oneri di sicurezza non soggetti a ribasso, oltre IVA ed euro 1.380.057,60 per costi della manodopera;

le caratteristiche dell’appalto venivano specificate in apposito Capitolato speciale e la procedura veniva regolata con apposito Disciplinare di gara;

tra i requisiti sottoposti a valutazione comparativa era prevista sia la disponibilità di risorse umane sufficienti e qualificate, sia la disponibilità degli strumenti tecnologici necessari per l’espletamento del servizio, ossia il possesso di radiofrequenze;

per lo svolgimento dell’attività IVP dichiarava di essere dotata di 87 mezzi di intervento, di 133 guardie particolari giurate, nonché di 16 frequenze per l’area di Viterbo;

pertanto partecipava al nuovo bando presentando tempestivamente l’offerta il 29 marzo del 2024;

come previsto al punto 3C del bando, l’appalto è stato aggiudicato in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, in base al punteggio ponderale di 70 punti per l’offerta tecnica, e 30 punti per l’offerta economica;

con riferimento all’offerta tecnica il punto B3 del Capitolato prescriveva la descrizione delle tecnologie e dei sistemi utilizzati per i collegamenti con le centrali operative, con riferimento al numero di frequenze radio autorizzate fino ad un massimo di 5 punti, punteggio che sarebbe stato attribuito all’operatore che avrebbe offerto il maggior numero di frequenze, e, a scalare, in base al numero di frequenze possedute, in rapporto al primo punteggio, il criterio prevedeva di attribuire i successivi punteggi;

alla gara venivano ammessi i seguenti concorrenti: a) Istituto di NZ della Provincia di Viterbo s.r.l.; b) CSM Global Security Service s.r.l.; c) Europolice s.r.l.; d) Security.it s.r.l. e) NZ RA Mondialpol S.p.A.; f) Urbe NZ S.p.A.;

l’11 aprile del 2024 la Commissione giudicatrice, in seduta riservata, procedeva alla valutazione della documentazione integrativa richiesta a seguito di soccorso istruttorio nei confronti di alcune delle concorrenti, e, successivamente, in seduta pubblica, rendeva noto l’esito dell’esame della documentazione;

il 24 aprile del 2024 la Commissione di gara, in seduta riservata, procedeva all’apertura ed alla valutazione dell’offerta tecnica: dal riepilogo dei conteggi relativi alla valutazione, si evinceva che alla IVP era stato attribuito il punteggio di 0.00 relativamente agli addetti alla vigilanza armata e di 0.00 relativamente alle frequenze radio, riportando così un punteggio complessivo pari a 47,954 punti;

successivamente il 22 maggio del 2024 la Commissione di gara, in seduta pubblica, procedeva all’apertura delle buste contenenti le offerte economiche dei concorrenti, dando atto, all’esito, che IVP offriva un prezzo di 1.484.580,00, aggiudicandosi così il punteggio massimo previsto dagli atti di gara per quanto concerneva l’offerta economica, mentre la CSM offriva un prezzo pari a euro 1.586.450,92 con conseguente attribuzione di 28.07 punti;

nella stessa seduta la Commissione, procedendo al riordino dei punteggi attribuiti tanto per l’offerta tecnica quanto per quella economica, stilava la graduatoria definitiva e proponeva come aggiudicataria provvisoria la CSM Global Security Service S.r.l. con un punteggio complessivo di 79,757;

con cinque comunicazioni PEC, IVP dava atto alla stazione appaltante, in particolare al RUP, che le autorizzazioni riguardanti le guardie armate giurate e le licenze radio rilasciate, sebbene in sede di offerta il personale impiegato fosse stato regolarmente auto-dichiarato, ai sensi di legge, e fossero stati indicati i rispettivi numeri delle licenze radio, erano già in possesso dell’Università dal 2019, in quanto l’operatore era aggiudicatario del precedente servizio e lo stava a quel momento svolgendo, allegando a conferma documentazione comprovante l’assunto;

ciò nonostante, con il provvedimento impugnato in primo grado, veniva comunicato l’affidamento del servizio in favore della CSM, autorizzando la proroga tecnica dell’originario contratto per il tempo necessario alla stipula del nuovo, da formalizzarsi entro il 30 settembre del 2024.

La parte ha impugnato la detta deliberazione con ricorso proposto al TAR Lazio che, con la sentenza ricordata in premessa, lo ha dichiarato inammissibile e comunque infondato.

Avverso la decisione sono dedotti i seguenti motivi di appello:

I - Sulla declaratoria di inammissibilità del ricorso per asserito mancato superamento della prova di resistenza con riferimento al parametro B3 del Capitolato speciale di gara (numero frequenze radio nell’area del viterbese): violazione e/o non corretta applicazione dell’art. 35 c.p.a. con riferimento alla carenza di interesse della IVP; manifesta illogicità e contraddittorietà della sentenza di primo grado; travisamento dei fatti, con riferimento al Capitolato speciale d’appalto

II - Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 99 e 101 del D. Lgs. n.36/2023, nonché dell’art. 18 della Legge n. 241/1990; illogicità, irragionevolezza e manifesta contraddittorietà della sentenza impugnata; travisamento dei fatti.

III - Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 2, 5 e 101 del D.lgs. n. 36/2023, nonché dell’art. 18 della legge n. 241/1990; illogicità, irragionevolezza e manifesta contraddittorietà della sentenza impugnata; ingiustizia manifesta della sentenza di primo grado; travisamento dei fatti.

IV Riproposizione della domanda di risarcimento danni.

2. Si sono costituite in giudizio l’Università degli studi della Tuscia e la società contro-interessata, in quanto aggiudicataria, CSM Global Security Service, entrambe contestando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame.

DIRITTO

3. Il primo motivo d’appello contesta la declaratoria di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse in capo all’istituto ricorrente.

3.1. Il motivo è fondato.

3.1.1. Prima di affrontare funditus la questione va precisato che il primo giudice è giunto alla suddetta conclusione perché IVP, dopo aver criticato il punteggio 0 assegnatole dalla Commissione di gara, con riferimento al punto B3 del Capitolato d’Appalto, cioè possesso di radiofrequenze nella provincia di Viterbo, non aveva precisato quale fosse il numero di canali radio indicato in gara dalla NZ RA Mondialpol S.p.a., ossia dalla concorrente che, per questo parametro, aveva ottenuto il punteggio massimo, pari a 5, rendendo così impossibile calcolare il punteggio che la stessa appellante avrebbe ottenuto, in caso di accoglimento del ricorso.

Il primo dato, infatti, numero di frequenze possedute dal primo valutato su quel criterio (cui spettava 5, punteggio massimo), rappresentava il parametro per calcolare, in termini ponderali, i punteggi da assegnare agli altri candidati, in ordine decrescente da 5 in giù. Di conseguenza, non avendo l’allora ricorrente indicato quel dato nei suoi scritti difensivi, il TAR ha ritenuto che non fosse stata superata la prova di resistenza.

3.1.2. Le conclusioni cui è pervenuta la sentenza impugnata sono inesatte perché quel dato era desumibile, secondo una semplice operazione logico-matematica - tenendo conto del modo di funzionamento del criterio di calcolo previsto dal bando - dal punteggio attribuito a GSM, ossia alla concorrente aggiudicataria finale che aveva riportato però, rispetto a quel parametro, il secondo punteggio migliore, ottenendo 2 nella relativa valutazione. E il numero di frequenze posseduto da GSM era noto, era pari due ed era stato puntualmente indicato dalla parte ricorrente.

3.1.3. Dunque non era necessario che l’allora parte ricorrente, per dare la prova di resistenza, indicasse anche il dato riferibile a NZ RA perché quest’ultimo, come detto, si desumeva agevolmente dal risultato ottenuto da GSM.

3.1.4. Infatti il sistema di calcolo previsto dal bando si basava sulla divisione del punteggio massimo di 5, attribuito a quello, fra i candidati, che possedeva il maggior numero di frequenze, per il numero delle frequenze indicate. Così individuato, detto valore doveva essere moltiplicato per il numero di frequenze possedute dagli altri concorrenti, cioè diveniva così il “valore-frequenza” (ossia il valore ponderale attribuibile a ciascuna dei canali-radio posseduto dal singolo operatore).

3.1.5. Nel caso di specie, GSM – che, ripetesi, ha ottenuto rispetto a questo parametro il secondo miglior risultato dopo NZ RA – ha ottenuto due punti, e, poiché possedeva, dato pacifico, due frequenze, è evidente che in questa gara il rapporto tra il “valore-frequenza” e il numero di frequenze era pari a 1/1.

Il che non può che significare che il punteggio di 5 riportato da NZ RA corrispondeva a 5 frequenze da costei possedute.

3.1.6. Infine applicando, il medesimo calcolo, in via teorica, in caso fosse stato accolto il ricorso, alle 16 frequenze possedute da IVP, il cui riconoscimento rappresentava parte del petitum di quest’ultima, quest’ultimo avrebbe ottenuto il punteggio massimo di 5, invece che il punteggio 0 da lei riportato. Di conseguenza, il “valore frequenza” avrebbe dovuto essere riparametrato con riferimento a questo quantitativo di 16 (5/16) e dunque sarebbe sensibilmente sceso rispetto a quello applicato in gara, corrispondendo al prodotto della divisione 5/16, che è pari a 0,3125. Moltiplicando questo quoziente per il numero di frequenze indicato da GSM, si ottiene il prodotto di 0,625, che, rispetto al punteggio di 5 teoricamente attribuibile a IVS, avrebbe creato un differenziale fra questi due candidati piazzatisi rispettivamente al primo ed al secondo posto, pari a 4,375 punti in favore del secondo, ossia ad un punteggio decisamente superiore alla forbice registratasi alla fine della gara qui impugnata, che era pari a 1,803 punti.

Dunque dalla ricostruzione logica appena effettuata si evince che la prova di resistenza emergeva dagli atti prodotti, e dunque che la parte ricorrente aveva fornito elementi sufficienti alla sua dimostrazione.

4. Per tali ragioni, nella parte in cui ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso la sentenza impugnata va riformata.

Tanto premesso - e potendo escludersi che, nel caso di specie, ricorra un caso di nullità della sentenza per pronuncia abnorme, che imporrebbe, giusta quanto statuito dall’Adunanza Plenaria n. 16/2024, il rinvio della causa al primo giudice ai sensi del comma 1 dell’art.105 c.p.a. – si deve passare alla disamina degli ulteriori motivi di appello.

5. Il secondo ed il terzo motivo d’appello, che possono essere congiuntamente trattati, contestano alla Commissione di gara, e, per essa, alla sentenza impugnata, da prospettive solo parzialmente diverse, che a IVP non siano stati riconosciuti punti, con riferimento al numero di frequenze radio autorizzate sulla zona di Viterbo, voce B3, del capitolato d’appalto, per non avere la parte allegato la documentazione idonea a comprovarne il possesso.

La parte appellante sostiene, al contrario, che la contestata omessa allegazione non giustificava l’attribuzione del punteggio 0 per quella voce, perché la Commissione, rilevata quella mancanza, avrebbe dovuto attivare il soccorso istruttorio ai sensi dell’art. 18 comma 2 della l. n. 241 del 1990 e dell’art.101 del d. lgs. n.36 del 2023, anche considerando che tutta la relativa documentazione, e in particolare i provvedimenti di autorizzazione all’uso di frequenze emessi dall’allora Ministero dello Sviluppo Economico, erano già in possesso della Stazione appaltante sin dal 2019, in quanto IVP era stata aggiudicataria del precedente appalto di servizi indetto dall’Università della Tuscia.

Aggiunge la seconda doglianza che, nel caso di specie, il rimedio era attivabile, malgrado aveva ad oggetto dati tecnici, perché non avrebbe modificato il contenuto dell’offerta, che rimaneva invariata, ed anche considerando che il numero di frequenze possedute era stato (già) indicato dall’offerente in sede di autodichiarazione e poiché i documenti che, sostanzialmente, mancavano, erano le sole autorizzazioni all’uso delle radio-frequenze queste, in quanto atti pubblici emessi da altro ente pubblico, Ministero dello Sviluppo Economico, il cui possesso era stato auto-dichiarato dalla parte, avrebbero dovuto essere oggetto di acquisizione di ufficio da parte del seggio di gara ai sensi del D.P.R. n. 445/2000 e ss. mod..

Il non aver concesso la Commissione di gara la remissione in termini dell’appellante, sotto questo aspetto, integrerebbe altresì la violazione del principio di fiducia e dell’obbligo di buona fede, richiamati rispettivamente dagli articoli 2 e 5 del d. lgs. n. 36/2023.

5.1. Entrambi i motivi sono infondati.

5.1.1. È incontestato che la parte appellante non abbia depositato, a corredo dell’offerta tecnica, la documentazione attestante il possesso, da parte sua, delle radiofrequenze operative nella provincia di Viterbo, la cui indicazione e relativa allegazione erano, a norma di bando, obbligatorie.

5.1.2. Il suddetto adempimento era imposto infatti sia dal Disciplinare di gara, al punto 16 “Offerta Tecnica, che prevedeva che “la relazione tecnica dei servizi offerti, redatta in lingua italiana, costituita da non più n. 25 pagine (formato A4, massimo 50 righe per pagina e corpo minimo 12 – saranno ammessi formati maggiori dell’A4 solo per eventuali elaborati grafici) e articolata per paragrafi singolarmente riferiti agli elementi di valutazione, che, ancor più precisamente, dal Capitolato di Gara, Voce “B3. La descrizione delle tecnologie e sistemi utilizzati per i collegamenti con le centrali operative, con particolare riferimento al numero di frequenze radio autorizzate per la zona di Viterbo, (allegare i relativi provvedimenti autorizzativi) - fino ad un massimo di 5 punti.

5.1.3. Dalle prescrizioni della lex specialis di gara, si evinceva, dunque, l’obbligatorietà della relativa allegazione, e in secondo luogo, in modo indiscutibile, che la detta documentazione perteneva ed integrava, a tutti gli effetti, l’offerta tecnica, ossia quella parte dell’offerta del concorrente che giammai può essere integrata, ausiliata, e in alcun modo completata mediante il ricorso all’istituto del soccorso istruttorio, come espressamente previsto dal comma 1 lett. b dell’art.101 del d. lgs. 36 del 2023, richiamato dal primo comma dell’art. 14 del Disciplinare di gara, non oggetto, quest’ultimo, di specifica impugnazione della parte.

5.1.4. Di conseguenza la contestazione sollevata dalla parte, secondo la quale l’omessa attivazione del soccorso istruttorio integrerebbe, a carico della stazione appaltante, la violazione dei principi di fiducia e buona fede in suo danno è infondata.

5.1.5. Né può ragionevolmente sostenersi che, trattandosi di atti pubblici vi era l’obbligo della stazione appaltante di acquisirli presso l’ente pubblico che li aveva emessi.

5.1.5.1. Innanzitutto perché, come visto, il capitolato non imponeva solo di depositare la documentazione relativa alle autorizzazioni ottenute per l’uso delle radio-frequenze, ma anche di indicare numero e tecnologie di esse, e dunque l’inadempimento della parte è stato complessivo, non riguardando solo la mancata allegazione delle prime.

5.1.5.2. In secondo luogo, l’obiezione non è fondata perché – in presenza di una precisa prescrizione del bando di gara, relativa al modo di confezionamento e di presentazione dell’offerta tecnica – ammetterne una così vistosa deroga, significherebbe, ancora una volta, aggirare le previsioni di gara ed alterarne, in modo inammissibile, le regole di funzionamento.

5.1.6. Si deve dunque concludere, che, al contrario di quanto dedotto, se, in presenza di questi presupposti, fosse stato attivato, il rimedio del soccorso istruttorio sarebbe divenuto veicolo di ingiustizia nei confronti degli altri concorrenti, risolvendosi in una violazione del principio della par condicio fra costoro.

5.1.7. Quanto al fatto che la parte appellante non avrebbe avuto bisogno di depositare la detta documentazione, in quanto già in possesso della S.A. che l’aveva ricevuta e valutata, in occasione della precedente gara del 2019, avente ad oggetto il medesimo servizio, aggiudicata a IVP, la deduzione è, per due ordini di ragioni, fallace e va parimenti disattesa.

5.1.7.1. Innanzitutto sarebbe discutibile concedere siffatta forma di moratoria che consentirebbe ad uno dei concorrenti, in violazione della parità di condizioni, di non adempiere a tutti gli incombenti preliminari ritenuti necessari a presentare l’offerta tecnica, solo perché proveniente da una precedente aggiudicazione. Il che significherebbe attribuire all’aggiudicatario uscente un significativo privilegio che non pare trovare adeguate giustificazioni, né giuridiche, né economiche, e suscettibile, per tale ragione, di alterare il procedimento di gara.

5.1.7.2. In secondo luogo, anche a volerla ritenere possibile, una siffatta forma di agevolazione sarebbe stata assentibile solo a condizione che lo stesso partecipante alla gara avesse indicato, specificamente, quali erano i documenti già in possesso dell’amministrazione, dei quali chiedeva l’utilizzo ai fini della competizione. Dichiarazione che avrebbe dovuto essere resa alla Commissione di gara, ma della quale non vi è alcuna traccia in atti.

Il che dequota definitivamente l’obiezione in esame.

6. Il quarto motivo d’appello ripropone la richiesta di risarcimento dei danni derivanti dal provvedimento impugnato, asseritamente illegittimo.

6.1. La richiesta va respinta perché, alla luce delle considerazioni che precedono, va escluso che, nel caso di specie, quell’atto fosse illegittimo, dunque mancava un elemento necessario ad integrare il fatto illecito reclamato, ai sensi dell’art. 2043 del codice civile.

7. Conclusivamente l’appello va rigettato.

Sussistono, tuttavia, giusti ed eccezionali motivi per disporre la compensazione delle spese del grado di appello fra le parti, anche in ragione della disposta riforma della sentenza appellata sul punto dell’ammissibilità del ricorso di primo grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese del grado di appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere, Estensore

Laura Marzano, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sergio Zeuli	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO