Pubblicato il 17/04/2025

N. 03370/2025REG.PROV.COLL.

N. 07864/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7864 del 2024, proposto da
Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Grazia Porcino, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 7308/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2025 il Cons. Rosaria Maria Castorina.

Nessuno è comparso per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza impugnata è stato parzialmente accolto il ricorso proposto dall’appellata e per l’effetto, annullato l’impugnato provvedimento prot. AOODPIT n. 1561 del 7 settembre 2023 di rigetto dell’istanza di riconoscimento della formazione per l’insegnamento di sostegno, conseguita in Romania, «ai fini del riesame da parte dell’Amministrazione dell’istanza di riconoscimento».

Nessuno si è costituito per parte appellata.

Con ordinanza n.4196/24 il Consiglio di Stato ha sospeso l’esecutività della sentenza.

All’udienza del 25.2.2025 la causa passava in decisione.

2.L’amministrazione appellante con il primo motivo di censura evidenzia come la sentenza impugnata risulti corredata da un impianto motivazionale piuttosto scarno inidoneo ad esplicitare le ragioni della decisione.

3.Con il secondo motivo di appello eccepisce l’erroneità della sentenza in relazione al censurato mancato esercizio del potere/dovere del c.d. soccorso istruttorio da parte dell’Amministrazione.

Lamenta che la sentenza impugnata aveva accolto, con assorbimento della trattazione dei restanti motivi non esaminati, la doglianza di cui al punto 4) del ricorso con la quale si deduceva, sotto il profilo procedimentale, il mancato esercizio del potere/dovere del c.d. soccorso istruttorio e la violazione dell’art. 16 del d.lgs. 206/2007.

In particolare il Giudice aveva ritenuto che il dicastero non avesse chiesto alla ricorrente integrazioni documentali o informazioni concernenti la formazione conseguita in Romania al fine di determinare l’esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano, in violazione dalla disciplina del soccorso istruttorio e degli articoli 16 e 17 del d.lgs. n. 206/2007 senza considerare che le stesse disposizioni testualmente richiamate nella sentenza, per l’appunto gli articoli 16, comma 2 e 17, comma 2 del Decreto Legislativo 9 novembre 2007, n. 206 – di attuazione della Direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali – attribuiscono all’Amministrazione procedente una mera facoltà, e non già un dovere, né tanto meno un obbligo, di effettuare le richieste o comunque di porre in essere gli atti ivi disciplinati.

4.Le censure suscettibili di trattazione congiunta sono fondate.

L’originaria ricorrente, in possesso di diploma di laurea del Conservatorio di Musica in “Viola” conseguito il 31 luglio 1996 ha richiesto il riconoscimento dell’attestato di formazione conseguito in Romania, ai fini dell’esercizio della professione di docente di sostegno nella secondaria di primo e di secondo grado.

Il provvedimento impugnato presenta una articolata motivazione, strutturata su molteplici argomentazioni:

-l'istante ha prodotto un mero attestato conclusivo relativo a un corso di formazione professionale continua ovvero una “ Adeverinta ” che non attesta la preparazione della stessa all’esercizio della professione di insegnante di sostegno, ma che l’interessata è stata promossa all’esame del “Programma postuniversitario di formazione e sviluppo professionale continuo” dal titolo, in lingua italiana, “La formazione degli insegnanti itineranti e di sostegno per la inclusione sociale ed educazionale delle persone con bisogni educativi speciali”, rilasciato, non dal competente Ministero romeno, ma dall’Università “ Dimitrie Cantemir ” di Tirgu Mures;

-il titolo formativo presentato dall'istante non può essere ammesso al riconoscimento richiesto, anche a seguito del confronto eseguito direttamente tra il precorso formativo previsto in Italia dal DM 30 settembre 2011 per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno e il percorso formativo seguito in Romania, dal quale emergono incolmabili differenze tra i due percorsi, nonché manifeste disparità di trattamento, ove i due percorsi venissero considerati equivalenti;

-nulla è possibile desumere dall'attestato di formazione presentato dall'istante, in riferimento allo svolgimento di un esame finale, come previsto dall'articolo 241 della legge rumena n. 1/2011, necessario per l'accesso alla professione di docente in Italia;

-il percorso formativo prevede attività formative specifiche per i diversi tipi di disabilità, mentre l'attestato del quale l'istante richiede il riconoscimento è basato su insegnamenti aventi carattere generale.

5.Il diniego dell'istanza non viola i principi stabiliti dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenze n. 18, 19, 20, 21 e 22 del 2022) che, in particolare con la sentenza n. 18 del 2022, con riferimento al riconoscimento dei titoli di formazione conseguiti all'estero ha affermato:

" deve ritenersi necessaria una verifica in concreto delle competenze professionali comunque acquisite nel Paese d'origine dal richiedente il riconoscimento e della loro idoneità all'accesso alla "professione regolamentata" in quello di destinazione ".

In conformità con quanto statuito dalla Corte di giustizia con la sentenza 8 luglio 2021, C-166/20, il Ministero dell'Istruzione è tenuto:

"- ad esaminare "l'insieme dei diplomi, dei certificati e altri titoli", posseduti da ciascuna interessata; - a procedere quindi ad "un confronto tra, da un lato, le competenze attestate da tali titoli e da tale esperienza e, dall'altro, le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale", onde accertare se le stesse interessate abbiano o meno i requisiti per accedere alla "professione regolamentata" di insegnante, eventualmente previa imposizione delle misure compensative di cui al sopra richiamato art. 14 della direttiva" (punto 12 della motivazione).

6. Nella specie, l’attestato di formazione allegato dalla ricorrente alla propria istanza di riconoscimento, è rilasciato dall’Università – e non, come invece deve essere per i corsi abilitanti, dall’autorità competente che è il Ministero dell’istruzione romeno.

Diversamente da quanto avviene per i soggetti effettivamente abilitati all’insegnamento di sostegno in Romania, i quali sono in possesso di “ Adeverinta ” nella quale è espressamente indicato che la stessa conferisce all’interessata il diritto a insegnare ed è rilasciata per il riconoscimento all’estero di tale diritto, nell’attestato di formazione (“ Adeverinta ”) della appellata non vi è alcun riferimento, né a qualsivoglia diritto a insegnare, né alla validità per l’estero.

7. Dagli atti di causa risulta, inoltre, che il Ministero ha proceduto alla verifica in concreto delle competenze professionali acquisite dalla richiedente in Romania, come ritenuto necessario dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (Cons. Stato, Sez. VII, 7 febbraio 2023, n. 1361).

Il Ministero è giunto alla decisione finale di negare il riconoscimento solo dopo aver effettuato la suddetta comparazione, all'esito della quale ha riscontrato incolmabili differenze, sotto vari profili, tra la formazione prevista dalla normativa italiana vigente, per l'accesso all'insegnamento in qualità di insegnante specializzato sul sostegno, e la formazione sul sostegno conseguita all'estero dalla ricorrente.

In particolare l’Amministrazione, con riferimento al percorso formativo seguito dall'istante ai fini del conseguimento del titolo in oggetto, nulla ha potuto riscontrare in ordine ai requisiti, previsti dall'art. 3 del DM 30 settembre 2011, per l'attivazione dei corsi di specializzazione per il sostegno didattico.

Inoltre, l'Amministrazione ha rilevato che il titolo è unico per tutti gli ordini e gradi di scuola, mentre in Italia i corsi sono diversificati per la scuola dell'infanzia, la primaria, la secondaria di I grado e la secondaria di II grado.

A fronte delle discipline specifiche di insegnamento previste nell’Allegato B al DM 30-9- 2011, dall’esame dettagliato dei programmi relativi al corso “Programma Postuniversitario per la Formazione e lo Sviluppo Professionale Continuo” denominato, in lingua italiana, “Formazione dei professori itineranti e di sostegno per la inclusione sociale ed educazionale delle persone con bisogni educativi speciali” erogato dall’Università “ Dimitrie Cantemir ” di Tirgu Mures si deduce che l’appellata ha frequentato discipline di insegnamento di carattere generale, di basso livello e non riconducibili, nemmeno parzialmente, alle discipline specialistiche previste nel citato Allegato B al DM 30-9-2011. Infatti, gli obiettivi e, soprattutto, i contenuti, come espressamente indicati nei programmi relativi al corso seguito dall’originaria ricorrente non fanno riferimento ad alcuno specifico grado di scuola (mentre l’istanza è relativa all’insegnamento nella scuola secondaria di secondo grado) e sono rivolti, sia a personale e utenti di ambito scolastico, sia a personale e utenti di ambito non scolastico (alunni studenti e persone adulte), il che esclude inequivocabilmente che si tratti di formazione specialistica iniziale per l’accesso all’insegnamento, come peraltro confermato dal fatto che tali corsi sono organizzati dalle Università in attuazione dell’articolo 173 della legge nazionale romena n. 1/2011, dedicato, appunto, alla formazione e all’aggiornamento professionale continuo di personale docente e di personale non docente, in servizio.

8. Ulteriori carenze sono state riscontrate in ordine allo svolgimento delle attività di laboratorio nonché del tirocinio, data l'assenza di evidenze circa finalità, durata, luoghi, tempi e modalità attuative, ivi compresa la diversificazione per ordine e grado di scuola, la presenza di tutor e la supervisione delle attività svolte.

In particolare, per quel che concerne il tirocinio, dal parere del Ministero dell'Università e della Ricerca, acquisito e depositato in giudizio dall'Amministrazione procedente, emerge che non risulta alcun certificato di compimento dello stesso in una scuola di uno specifico grado a firma dell'autorità scolastica, né una relazione finale sotto la direzione di un tutor e supervisore e che il corso risulta generalista e polivalente, cioè spendibile in vari ambienti sociali e non ristretto alle scuole né ad un grado specifico di esse, come richiesto dalla legislazione italiana.

Dal parere si evince, inoltre, sia che dalla documentazione prodotta emerge l'assenza di prova di frequenza in presenza mentre nel corso tenuto presso gli atenei italiani, le attività sono tutte previste in presenza, per non meno di otto mesi, ripartite tra laboratori e tirocinio, al quale sono dedicate 300 ore in cinque mesi, sia che non risulta lo svolgimento di attività di tirocinio diretto nelle scuole private o pubbliche, distinte per grado, e che, pertanto, non sono individuabili distintamente i crediti, che in Italia vengono maturati nella misura di 9 con lo svolgimento di laboratori in ateneo e di 12 mediante l'esecuzione di tirocini nelle scuole.

Da ultimo dalla lettura del parere emerge che il Ministero interpellato, dopo aver dettagliatamente esaminato la formazione sul sostegno conseguita in Romania dalla ricorrente e rilevato criticità sia formali che sostanziali insuperabili, si è espresso negativamente in ordine al riconoscimento del titolo, escludendo, altresì, l'ammissibilità di misure compensative per un corso ritenuto fortemente deficitario rispetto a quello italiano.

9. Erroneamente il Tar ha ritenuto che le eventuali carenze documentali potessero essere sanate con il ricorso al soccorso istruttorio in quanto opera nei confronti di chi richiede il riconoscimento di un titolo asseritamente conseguito all’esterno il generale principio di auto responsabilità.

Peraltro, l’affermazione del primo Giudice sembra fare riferimento a un soccorso istruttorio esplorativo non essendo nemmeno chiaro quale sarebbe la documentazione non prodotta gli atti che, ove richiesta in sede di soccorso istruttorio, avrebbe consentito di superare le criticità evidenziate nel provvedimento impugnato.

In conclusione l'appello deve essere accolto e la sentenza riformata.

In considerazione delle ragioni della decisione e della mancata costituzione dell’appellata che non costituendosi non si è opposta all’accoglimento dell’appello le spese processuali del doppio grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza appellata, respinge l’originario ricorso.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Angela Rotondano, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosaria Maria Castorina	Marco Lipari

IL SEGRETARIO