Pubblicato il 20/01/2026

N. 00435/2026REG.PROV.COLL.

N. 04467/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4467 del 2025, proposto da
Invitalia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Collevecchio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AS ER S.r.l., AS ER Sul Lago di Resia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Andrea Manzi, Karl Zeller, Stefan Thurin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A. – Sezione Autonoma di Bolzano, n. 86/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della AS ER S.r.l. e della AS ER sul Lago di Resia S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2025 il Cons. ER VA e uditi per le parti gli avvocati Marcello Collevecchio, Andrea Manzi e Karl Keller.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Le società odierne appellanti stipulavano il 21 gennaio 2022 un Contratto di Rete avente ad oggetto un programma di sviluppo dell’offerta turistica nell’Alta Val Venosta, attuato mediante (i) ampliamento di una struttura ricettiva sita in Comune di Malles di proprietà della AS ER s.r.l., e (ii) realizzazione di una nuova struttura ricettiva in Comune di Curon, sul Lago di Resia, di proprietà della AS ER sul Lago di Resia srl. Il successivo 21 febbraio 2022 il contratto veniva inoltrato al Ministero per lo Sviluppo Economico (in prosieguo “il MISE”) ai fini dell’accesso alle agevolazioni previste dall’art. 9 del DM 9 dicembre 2014.

2. A seguito dell’istruttoria di rito IN comunicava il preavviso di rigetto con nota del 4 luglio 2024, sul presupposto che una parte dell’investimento aveva avuto inizio in data antecedente la presentazione della domanda, in contrasto con quanto previsto all’art. 14, comma 4, del DM 9 dicembre 2014.

3. La circostanza non veniva smentita dalle appellanti, che replicavano dichiarando formalmente di rinunciare al contributo per la parte di progetto già avviata, e confermando la domanda per la restante parte del progetto, ovvero per la realizzazione della nuova struttura ricettiva, cantierata dopo la presentazione della domanda.

4. Con il provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo del primo grado di giudizio IN interpretava la dichiarazione, pervenuta a seguito del preavviso ex art. 10 bis della L. n. 241/90, nel senso che una delle due società si era totalmente ritirata dal progetto; inoltre, in considerazione del fatto che il progetto era stato presentato nella sua interezza congiuntamente dalle due società, appunto attraverso lo strumento del Contratto di Rete, ex art. 3, comma 4 ter, del D. L.vo n. 5/2009, IN riteneva che l’intervenuta rinuncia da parte di una delle due società avesse causato l’inammissibilità del progetto, non essendo più ravvisabile un “Contratto di Rete”.

5. L’indicato provvedimento veniva ritualmente impugnato delle società innanzi al Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Bolzano, il quale, con la sentenza in epigrafe indicata, accoglieva il ricorso, annullando l’atto impugnato sul rilievo che IN avrebbe dovuto rinnovare il preavviso ex art. 10 bis, dal momento che il provvedimento definitivo si fondava su un presupposto totalmente nuovo.

6. IN ha proposto appello.

7. Le società AS ER S.r.l., AS ER sul Lago di Resia S.r.l. si sono costituite in giudizio per resistere all’impugnazione, riproponendo anche il motivo articolato in primo grado non esaminato dal TRGA.

8. La causa è stata chiamata alla pubblica udienza dell’11 dicembre 2025, in occasione della quale è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

9. Con il primo motivo d’appello è dedotta l’erroneità dell’appellata sentenza per aver affermato che IN avrebbe dovuto reiterare il preavviso ex art. 10 bis della L. 241/90, essendosi il provvedimento impugnato fondato su una circostanza, cioè l’inammissibilità della domanda di contributo connessa al venir meno del progetto di rete, mai precedentemente contestata da IN.

9.1. Sul punto il TRGA, dopo aver dato atto che la causa di inammissibilità della domanda per il venir meno del Progetto di Rete non era stata prospettata dalle due Società, ha osservato che a seguito dell’ultima riforma della legge sul procedimento amministrativo (di cui all’art. 12, comma 1, lettera i), del D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla L. 11 settembre 2020, n. 120), il legislatore ha espressamente escluso che il provvedimento adottato in violazione dell’articolo 10-bis possa essere confermato, in sede giudiziale, in applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, della L. n. 241 del 1990, richiamando anche i precedenti di questo Consiglio di Stato nn. 6743/2021 e 7529/2021.

Il TRGA ha, inoltre, precisato che le decisioni sulle istanze presentate ai sensi dell’art. 9 del DM 9 dicembre 2014 sono connotate da un notevole grado di discrezionalità, prevedendo l’intervento di un parere della Regione o Provincia autonoma interessata, di una fase di negoziazione tra le parti, e quindi di una valutazione, da parte dell’Agenzia nazionale, relativa alla “ capacità del programma di contribuire alla stabilizzazione della domanda turistica attraverso la destagionalizzazione dei flussi ” (art. 9, comma 6, DM 9.12.2014): in presenza di un tale livello di discrezionalità, quindi, il Giudice Amministrativo non potrebbe giammai affermare, salvo sostituirsi indebitamente all’Amministrazione, che la determinazione in concreto adottata non avrebbe potuto avere un diverso contenuto.

9.2. L’appellante sostiene che il TRGA non avrebbe correttamente interpretato l’art. 10 bis della L. n. 241/90, non avendo considerato che tale norma, in realtà, impone di comunicare il preavviso di rigetto per una sola volta, consentendo all’amministrazione di adottare il provvedimento conclusivo di rigetto sulla base di ulteriori nuovi motivi ostativi, se palesati sostanzialmente dalla memoria di osservazioni presentata dall’interessato in risposta al preavviso di rigetto.

9.3. La censura è fondata. In effetti l’art. 10-bis, comma 1, quinto periodo, della L. 241/1990 prevede che “ Qualora gli istanti abbiano presentato osservazioni, del loro eventuale mancato accoglimento il responsabile del procedimento o l'autorità competente sono tenuti a dare ragione nella motivazione del provvedimento finale di diniego indicando, se ve ne sono, i soli motivi ostativi ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni ”. Si tratta di una previsione che è chiarissima nel consentire all’amministrazione di assumere direttamente la decisione conclusiva di diniego, senza reiterare il preavviso di rigetto, sulla base di nuovi motivi ostativi, quando questi si siano palesati all’esito delle memorie presentate dalla parte in esito al preavviso di rigetto: come correttamente rilevato da IN, tanto si desume chiaramente dal fatto che la norma impone di evidenziare i nuovi motivi di rigetto nella motivazione del provvedimento di diniego, e non già in un nuovo preavviso di rigetto.

Diversamente opinando, e quindi ritenendo che l’emersione di qualsiasi nuova circostanza imponga sempre la reiterazione del preavviso di rigetto, anche quando tali nuove circostanze siano già note dalla parte interessata, si finirebbe – in ossequio ad un vuoto formalismo - per vanificare ingiustificatamente, e irragionevolmente, le norme che prevedono termini specifici per la definizione dei procedimenti, in violazione dei principi generali che impongono all’amministrazione di assicurare l’efficacia, l’efficienza e la speditezza della propria azione, in definitiva in spregio alla logica del buon andamento che deve ispirare l’azione amministrativa in conformità al precetto costituzionale di cui all’art. 97 Cost..

La norma in esame, quindi, deve essere letta nel senso che il preavviso di rigetto deve essere effettivamente reiterato quando l’amministrazione intenda porre a base del diniego nuove circostanze non desunte dalla memoria presentata dalla parte in seguito ad un primo preavviso di rigetto, in relazione alle quali non si può presumere che la parte ne sia a conoscenza, che ne abbia fatto oggetto di valutazione o che siano dimostrate. Diversamente è a dirsi con riferimento ai nuovi motivi ostativi “ che sono conseguenza delle osservazioni ”, i quali si fondano su circostanze evidentemente già conosciute dalla parte interessata, che spontaneamente ne dà conto nella memoria di osservazioni già presentata ai sensi dell’art. 10 bis: in relazione alle suddette circostanze non sussiste, evidentemente, l’esigenza di accertarne la corrispondenza a realtà, né l’esigenza di verificare se la parte ne fosse a conoscenza e quale ne fosse la relativa valutazione, già implicita nel richiamo effettuato nella memoria di osservazioni presentata sul primo preavviso di rigetto. Ciò spiega il motivo per cui il legislatore consente all’amministrazione, in tale situazione, di assumere direttamente la determinazione conclusiva di diniego.

9.4. Nel caso di specie IN aveva provveduto, con nota del 4 luglio 2024, a comunicare il preavviso di rigetto, assegnando dieci giorni per presentare eventuali memorie difensive. Di seguito a ciò le due Società appellate presentavano, il 18 luglio 2024, una memoria con la quale, senza menzionare il preavviso di rigetto, comunicavano la volontà intesa “ al ritiro della sola iniziativa di investimento localizzata in Comune 39024 di Malles Val Venosta e alla permanenza e vigenza della ulteriore iniziativa localizzata in Comune 39027 di Curon Val Venosta ”. Le appellate sostengono, quindi, che tale comunicazione non può considerarsi alla stregua di una memoria di osservazioni ex art. 10 bis della L. n. 241/90, e che per tale motivo non troverebbe applicazione l’inciso di cui all’art. 10 bis, comma 1, quinto periodo, della L. n. 241/90.

9.4.1. L’assunto è manifestamente destituito di fondamento, in quanto la norma da ultimo citata, alludendo ai “ motivi ostativi ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni ” implicitamente consente all’amministrazione di utilizzare, ai fini del diniego, qualsiasi comunicazione sia pervenuta dalle parti a seguito del preavviso di rigetto, indipendentemente dal fatto che tale comunicazione effettui, o meno, un espresso riferimento al preavviso di rigetto e/o all’art. 10 bis della L. n. 241/1990. Ciò che conta è che si tratti di una comunicazione che la parte effettua spontaneamente, dopo e a causa del preavviso di rigetto: il che si può sicuramente predicare con riferimento alla comunicazione del 18 luglio 2024 delle Società appellate, essendo chiaro che (i) oggetto di rinuncia è la parte di investimento riferita all’intervento che IN aveva segnalato essere già stato cantierato al momento della presentazione della domanda di contributo, e che, perciò, (ii) la rinuncia è stata determinata proprio dai rilievi effettuati da IN nel preavviso di rigetto.

9.5. Il primo motivo d’appello va, conclusivamente, accolto.

10. Avendo l’appellata sentenza fondato l’accoglimento del ricorso solo sulla mancata reiterazione del preavviso ex art. 10 bis della L. n. 241/90, l’accoglimento del primo motivo d’appello è da solo idoneo a determinare la riforma della appellata sentenza: si può quindi prescindere dall’esame del secondo motivo d’appello e procedere all’esame del motivo articolato in primo grado non esaminato dal TRGA e ritualmente riproposto.

11. Con il primo motivo del ricorso di primo grado, ritualmente riproposto, le Società hanno dedotto violazione e falsa applicazione degli articoli 4, 9 e 12 del DM 9.12.2014. eccesso di potere per travisamento di fatto, per carenza istruttoria, arbitrarietà, sviamento e ingiustizia manifesta: tanto in relazione alla circostanza che, contrariamente a quanto affermato da IN nel provvedimento impugnato, le ricorrenti non avrebbero mai esternato la volontà di ritirare il Contratto di Sviluppo della società AS ER GmbH. Esse evidenziano che la comunicazione del 18 luglio 2024 è stata sottoscritta dal sig. ER sia nella qualità di amministratore della AS ER srl che della AS ER sul Lago di Resia srl, e inoltre che con la medesima nota si comunicava la decisione di ritirare la sola iniziativa di investimento localizzata in Comune di Malles Val Venosta, sottolineando per tutte e due le società la permanenza e vigenza della ulteriore iniziativa localizzata in Comune di Curon Val Venosta. Sebbene a seguito della rinuncia al progetto di ampliamento della struttura ricettiva sita in Comune di Malles, il progetto sopravvivesse limitatamente alla realizzazione della sola nuova struttura ricettiva di proprietà della AS ER sul Lago di Resia srl, il contratto di rete continuava e continua – a detta delle ricorrenti – ad esistere, essendo la realizzazione della nuova struttura obiettivo di ambedue le società.

11.1. La censura è infondata.

11.2. Sebbene si debba riconoscere che la comunicazione del 18 luglio 2024 sia stata trasmessa ad IN a nome delle due società, e che dalla stessa non si evince la volontà delle stesse di risolvere il contratto di rete, non si può non rilevare che quest’ultimo è assolutamente generico nell’individuare l’apporto collaborativo di ciascuna delle due società; sicché, ridotto il progetto alla sola realizzazione della nuova struttura di proprietà esclusiva della AS ER sul Lago di Resia srl, non si comprende esattamente quale ruolo manterrebbe AS ER GmbH nella realizzazione del progetto.

11.3.1. Osserva il Collegio, in particolare, che la finalità del contratto di rete è quella di “ accrescere la capacità innovativa e la competitività imprenditoriale, esercitare in comune una o più attività d’impresa, soprattutto in relazione al come intento di sviluppo delle proprie attività turistico/ricettive con l’obiettivo di promuovere all’interno del proprio territorio di riferimento, un’offerta turistica integrata e diffusa, di qualità e sostenibile, …Tali sviluppi potranno prevedere anche attività di efficientamento energetico, antisismico e qualitativo della propria offerta turistica anche attraverso il recupero e la riqualificazione delle strutture turistiche, denotandosi una stretta connessione e funzionalità tra i singoli progetti per una migliore fruizione del prodotto turistico e per la caratterizzazione del territorio di riferimento. Saranno altresì predisposte forme di collaborazione e di condivisione delle risorse umane attraverso l’attuazione degli istituti del distacco e della codatorialità e la condivisione di eventi di formazione professionale per i dipendenti all’interno della rete ” (art. 2).

11.3.2. All’art. 3, relativo agli “ Obblighi delle parti e determinazione di modalità concordate per misurare l’avanzamento verso gli obiettivi strategici ”, si legge che “ le parti..individuano con cadenza annuale le attività d’impresa che potranno essere esercitate in comune, predisponendo all’uopo eventuali programmi di collaborazione e coordinamento. Inoltre le parti …individuano periodicamente le aree di condivisione e di scambio di conoscenze, esperienze industriali e commerciali e di risorse. …inoltre concordano reciprocamente eventuali distacchi di personale al fine di garantire i rispettivi servizi prestazionali a favore di terzi contraenti… …”.

11.3.3. All’art. 4, “ Modalità di coordinamento tra le imprese del presente contratto e regole per l’assunzione delle decisioni dei partecipanti su ogni materia o aspetto di interesse comune ”, si legge che “ Al fine di realizzare l’oggetto del presente contratto ed adempiere alle obbligazioni assunte, i rispettivi legali rappresentanti delle parti contrattuali si riuniranno senza formalità tutte le volte che una delle parti ne faccia richiesta e comunque non meno di una volta l’anno ….”.

11.3.4. All’art. 5, “ Norme relative alla codatorialità e programma di rete ”, si afferma che “ Le imprese aderenti…si impegnano a mettere a stabile disposizione delle altre imprese di rete i propri dipendenti in codatorialità ai sensi dell’art. 30 comma 4 ter d. Lgs. n. 276/2003. Ciascuna mpresa provvederà per il futuro a stipulare con i dipendenti contratti di lavoro, menzionando espressamente il presente contratto di rete ed acquisendo dal dipendente il consenso all’inserimento all’interno della rete d’imprese delle proprie prestazioni lavorative. Ciascuna impresa rimarrà in ogni caso responsabile esclusivamente in relazione ai propri dipendenti per tutti gli adempimenti previsti per legge ……

11.3.5. Dunque, come si vede, nel contratto di rete i rispettivi obblighi sono demandati a futuri accordi successivi: l’unico obbligo che rimane meglio definito è quello relativo alla codatorialità, che però non viene specificato in termini di ore lavoro e di persone che vengono messe a reciproca disposizione, né i periodi di tempo in cui il “distacco” di dipendenti da una struttura all’altra avrebbe luogo: anche in questo caso, dunque, si tratta di un obbligo meramente eventuale ed astratto.

11.3.6. Anche la lettura degli allegati alla domanda di accesso al contratto di sviluppo non consente di comprendere in cosa si compendia, esattamente, questa collaborazione tra le due Società appellate: non si comprende, ad esempio, se i due investimenti iniziali – cioè l’ampliamento della struttura già esistente e la costruzione della nuova struttura – dovessero essere portati a termine congiuntamente dalle due Società, con un capitale comune, o se invece ciascuna operasse solo relativamente alla struttura di sua proprietà.

11.4. In questa definizione generica dei rispettivi obblighi e apporti collaborativi, fino a che il progetto riguardava due strutture facenti capo alle due società si poteva ancora credere che l’apporto collaborativo di ognuna delle due società riguardasse globalmente l’intera realizzazione dell’investimento, intesa come un tutto unitario ed inscindibile. Espunto dal progetto l’ampliamento della struttura di Malles, di proprietà esclusiva della AS ER srl, non si comprende in cosa possa tradursi l’apporto di quest’ultima e, soprattutto, non si comprende come un tale apporto si giustificherebbe dal punto di vista causale, tenuto conto del fatto che l’indicata struttura, non rientrando più nel Contratto di Sviluppo, non potrebbe a sua volta giovarsi di eventuali apporti collaborativi da parte della AS ER sul Lago di Resia srl.: sul punto vale la pena di sottolineare che nel progetto originario i rispettivi obblighi trovavano causa nei due investimenti e nel fatto che ambedue le strutture ricettive – di Malles e di Curon, sul Lago di Resia – venivano fatte rientrare nel Contratto di Sviluppo, che si richiedeva di finanziare, e quindi nel fatto che si realizzava un potenziamento sinergico dell’offerta turistica.

11.5. Le considerazioni che precedono consentono di affermare che, sebbene la domanda di accesso al Contratto di Sviluppo sia rimasta, anche dopo la modifica conseguente alla rinuncia a realizzare l’ampliamento della struttura di Malles, formalmente intestata alla Rete di imprese, cioè alle due Società, di fatto ha ad oggetto un investimento che giova solo alla società AS ER sul Lago di Resia srl, in termini di finanziamento della nuova struttura, mentre l’eventuale scambio di altre utilità tra le due Società è allo stato del tutto eventuale, genericamente individuato e non più giustificato dal potenziamento della struttura di Malles, sicché la modifica del progetto, comunicato con la nota del 18 luglio 2024, rivela la sua natura occasionale determinata dalla circostanza che originariamente si riferiva ad opere iniziate in data antecedente alla presentazione della domanda, e avrebbe dovuto essere completata con una conveniente modifica, in disparte l’ammissibilità di tale modifica sostanziale, del Contratto di Rete.

11.6. La censura in esame va dunque respinta, perché nella sostanza la società AS ER srl non può più ritenersi parte sostanziale del Contratto di Rete dopo la sua modifica a seguito della presentazione del preavviso di rigetto , né – per identici motivi - del Contratto di Sviluppo, ragione per cui il provvedimento impugnato risulta effettivamente corretto laddove denuncia la non conformità del Contratto di Rete all’art. 4, comma 5, del D.M. 9.12.2014, e l’inammissibilità dell’agevolazione in ragione del venir meno del carattere necessariamente complesso che deve avere il soggetto che propone un Contratto di Sviluppo ai sensi del D.M. 9 dicembre 2014.

12. In conclusione, l’appello va respinto.

13. La peculiarità e parziale novità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese del doppio grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RL MO, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

ER VA, Consigliere, Estensore

Gudrun Agostini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER VA	RL MO

IL SEGRETARIO