Pubblicato il 22/01/2025

N. 00447/2025REG.PROV.COLL.

N. 09937/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9937 del 2020, proposto da UN NI, rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Eugenio Sansalone, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

il Comune di Varazze (Savona), in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefania Contaldi, Luca Viscardi, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio della prima, sito in Roma, via P. Da Palestrina n. 63;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la UR n. 159 del 2020, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio e la memoria del Comune di Varazze;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il cons. Giuseppe La Greca;

Uditi nell’udienza pubblica del 28 novembre 2024 per le parti gli avvocati Giorgio Taormina, in dichiarata delega dell'avvocato Domenico Eugenio Sansalone, e Luca Viscardi;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1.- La domanda di annullamento proposta con un primo ricorso di prime cure riguardava il provvedimento n. 16481 del 2017 nella parte in cui (punti « 1 » e « 2 ») il Comune di Varazze (Savona) ingiungeva la demolizione e ripristino dello stato dei luoghi in relazione a un intervento rilevante ai fini edilizi, catastalmente ivi meglio identificato, e così descritto:

- punto «1»: « Posizionamento all'interno dell'area di due roulottes una a due assi riportante la targa AD 39578 ed una ad un asse con targa […] stabilmente appoggiate e collegate agli impianti idrico ed elettrico ed una fornita di collegamento a parabola satellitare »;

- punto «2»: « costruzione di tettoia, realizzata con struttura portante in travi di legno stabilmente ancorate alla pavimentazione in legno, e copertura realizzata in lastre di onduline , [la] suddetta tettoia presenta un'illuminazione ancorata alle travi di sostegno composta da tre globi luminosi con struttura a braccio ».

1.2.- Una seconda, successiva, domanda caducatoria era proposta avverso il provvedimento di accertamento di inottemperanza all’ordine di demolizione n. 16481 del 2017.

1.3.1.- La parte privata deduceva, quanto al primo ricorso, vari vizi correlati alla circostanza che il posizionamento delle roulottes – anche se collegate agli impianti idrico ed elettrico – non avrebbe dato luogo ad una « nuova costruzione » ai sensi dell’art. 3 comma 1 lettera e) d.P.R. n. 380 del 2001 e, come tale, non sarebbe stato realizzato in assenza di permesso di costruire e di autorizzazione paesaggistica, così come sarebbe stato, del resto, affermato dal Tribunale penale di Savona con sentenza di assoluzione n. 80 del 2010; inoltre la tettoia di cui al punto n. 2 dell’ordinanza di demolizione sarebbe stata costituita da una struttura leggera, priva di fondamento e facilmente amovibile, sicché non sarebbe stata assoggettabile a obbligo di conseguimento del permesso di costruire.

1.3.2.- Quanto al secondo ricorso, la parte privata reiterava le censure già avanzate avverso il provvedimento presupposto evidenziando come la citata sentenza penale avrebbe fatto stato nei confronti della p.a. essendosi quest’ultima costituita parte civile nel relativo procedimento; inoltre l’ingiunzione di demolizione non sarebbe stata notificata alla proprietaria di una delle roulotte.

1.4.- Il Comune di Varazze si opponeva all’accoglimento del ricorso.

1.5.- Con sentenza n. 159 del 2020, il T.a.r. per la UR, sez. I, previa riunione dei due ricorsi, li rigettava sulla base di un iter argomentativo come di seguito sintetizzato.

1.5.1.- Il T.a.r. evidenziava, in fatto, che con precedente provvedimento n. 34825 del 2007 il Comune aveva già ingiunto la rimozione delle (originarie tre) roulottes e la rimessa in pristino dei luoghi, la relativa domanda caducatoria era stata definita dal T.a.r. con sentenza in rito stante l’avvenuta presentazione di un’istanza di accertamento di conformità.

1.5.2.- Evidenziava, altresì, che l’ingiunzione demolitoria oggetto del primo dei due ricorsi era stata emanata in conseguenza di un sopralluogo del Comune, datato 28 luglio 2017, all’esito del quale veniva accertata la presenza di due (delle originarie tre) roulottes, « collegate alla luce ed all’acqua », con una di esse « fornita di parabola satellitare » e nel corso del quale veniva, inoltre, rilevata « la presenza di una tettoia, di un basamento a gradoni e di una baracca ».

1.5.3.- In relazione alla sentenza penale di assoluzione, osservava il T.a.r. che nel caso di specie non avrebbe operato il vincolo art. 654 c.p.p. considerato che se è vero che l’ordinanza di demolizione del 2017 aveva ad oggetto le medesime roulottes oggetto della vicenda penale, sarebbe altrettanto vero che « avendo sancito la sentenza penale l’amovibilità delle roulottes e la loro frequente movimentazione nulla vieta che successivamente alla pronuncia e nel corso degli anni le roulottes siano state stabilmente collocate sul sedime ».

1.5.4.- Sul piano più strettamente correlato alla disciplina dei titoli abilitativi, ad avviso del T.a.r. la vicenda sarebbe stata inquadrabile nella fattispecie della nuova costruzione prevista dall’art. 3, comma 1, lett. e) n. 5 d. P.R. n. 380 del 2001, e alla luce della configurazione complessiva dell’intervento sarebbe stata da escludersi la finalità volta a soddisfare esigenze meramente temporanee del privato.

1.5.5.- Il T.a.r. giudicava infondata anche la domanda di annullamento veicolata avverso l’accertamento di inottemperanza.

2.- Avverso la presenta sentenza ha interposto appello l’originario ricorrente il quale ne ha chiesto la riforma sulla base di doglianze così articolate:

1) Violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili in relazione all’art. 3 d. P.R. n. 380 del 2001 sullo stazionamento delle due roulottes e per la costruzione della tettoia.

Sostiene l’appellante, su un piano generale, che:

- la sentenza appellata presenterebbe elementi di contraddittorietà in considerazione che per un verso il T.a.r. avrebbe scelto di valorizzare ed esaminare unitariamente l’« intera attività edificatoria posta in essere dal ricorrente » e, per altro verso, avrebbe puntato ad una « analisi autonoma della […] fattispecie » al fine di individuare se le due roulottes risultassero « stabilmente collocate sul sedime »;

- sarebbe errata l’affermazione secondo cui le roulottes non sarebbero destinate ad un uso temporaneo;

- il T.a.r. avrebbe dovuto limitarsi ad esaminare le parti del provvedimento impugnato e non tutte le opere contestate, ivi pure descritte;

- erroneamente la sentenza avrebbe valutato la vicenda prendendo in considerazione anche il verbale di sopralluogo del 28 luglio 2017.

In relazione alle single opere contestate, evidenzia l’appellante che:

a) quanto al punto « 1 » dell’ordinanza di demolizione:

- non sussisterebbero elementi idonei alla configurabilità dell’intervento quale « nuova costruzione »;

- la vicenda sarebbe identica a quella che aveva dato luogo al giudizio penale « consistendo in realtà l’unica differenza nel fatto che il Giudice penale di Savona aveva tenuto nella giusta considerazione la fornita prova della mobilità dei mezzi », e, nel caso di specie, non vi sarebbe prova che « tali roulottes non siano state mosse nel tempo o che fossero ivi giunte da poco e che le stesse fossero ancorate al suolo e/o collocate stabilmente sul posto »;

b) quanto al punto « 2 » dell’ordinanza di demolizione:

- la tettoia sarebbe stata posta a protezione degli agenti atmosferici e non avrebbe dato luogo ad una trasformazione territorio;

- non vi sarebbe collegamento della tettoia ad opere murarie o a preesistenti edifici, la stessa poggerebbe su pali di legno direttamente conficcati nel terreno, facilmente amovibili, e non (come, in tesi, erroneamente indicato nel provvedimento) stabilmente ancorate alla pavimentazione in legno;

2) Violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili; erronea applicazione art. 64 c.p.a. sulla valutazione delle prove e sull’onere probatorio.

Sostiene l’appellante che il T.a.r. non avrebbe tenuto conto delle prove offerte dal ricorrente dirette a dimostrare che le roulottes avessero propri impianti e solo un allacciamento « volante » alla rete elettrica, elementi che avrebbero indicato la precarietà e temporaneità d’uso delle medesime e non certo la stabilità del posizionamento.

3.- Il Comune di Varazze, costituitosi in giudizio, ha concluso per l’infondatezza dell’appello sul rilievo che:

- la fattispecie esaminata dalla pronuncia assolutoria del giudice penale sarebbe qui non rilevante poiché quella odierna riguarderebbe altra condotta distinta e autonoma, per tempi e modalità costruttive, da quella precedentemente contestata;

- nel sopralluogo del 28 luglio 2017, le cui risultanze sono state confermate da altri sopralluoghi datati 20 novembre 2017 e 4 ottobre 2018, sarebbe stato accertato un nuovo posizionamento delle due roulottes;

- corretto sarebbe stato il giudizio, globale e non contraddittorio, del T.a.r. sull’intervento posto in essere;

- il verbale di sopralluogo del 2017 non avrebbe costituito oggetto di querela di falso.

4.- All’udienza pubblica del 28 novembre 2024, presenti i procuratori delle parti che hanno ribadito le rispettive tesi difensive, l’appello, su richiesta degli stessi, è stato trattenuto in decisione.

5.- L’appello, alla stregua di quanto si dirà, è infondato.

6.- La realizzazione di strutture mobili è espressamente disciplinata dal legislatore statale, che, all’art. 3 d.P.R. n. 380 del 2001, qualificando come « interventi di nuova costruzione » gli interventi di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio, specifica, al punto e.5), che comunque devono considerarsi tali « l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee ». La realizzazione di tali interventi è subordinata al conseguimento di specifico titolo abilitativo costituito dal permesso di costruire (in forza dell’art. 10, comma 1, lettera a , del medesimo testo normativo, salve le ipotesi in cui è prevista la denuncia inizio attività ex artt. 10 e 22).

Il comma 2 del medesimo art. 3, poi, aggiunge che le definizioni di cui al comma 1 prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi.

L’art. 6 dello stesso d.P.R. n. 380 del 2001 stabilisce quali sono gli interventi eseguibili senza alcun titolo abilitativo, e tra essi non figurano le installazioni delle strutture sopra menzionate, mentre il successivo art. 10 inserisce gli interventi di nuova costruzione tra quelli di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio.

In sostanza, la normativa statale sancisce il principio per cui ogni trasformazione permanente del territorio necessita di titolo abilitativo e ciò anche ove si tratti di strutture mobili allorché esse non abbiano carattere precario.

Il discrimine tra necessità o meno di titolo abilitativo è data dal duplice elemento: precarietà oggettiva dell’intervento, in base alle tipologie dei materiali utilizzati, e precarietà funzionale, in quanto caratterizzata dalla temporaneità dello stesso (in tal senso, Corte cost. n. 278 del 2010).

Dal citato art. 3, comma 1, lettera e.5), d.P.R. n. 380 del 2001, si è tratto il più generale principio che « la natura stagionale dell’uso non implica precarietà del manufatto, quando esso sia volto a garantire bisogni destinati a reiterarsi nel tempo, sia pure non continuativamente » (Corte cost. n. 139 del 2013).

Tale complessivo assetto è stato ribadito da molti legislatori regionali, compreso quello della Regione UR (cfr. art. 15 l.r. n. 16 del 2008).

7.- Correttamente, nel caso di specie, il Comune ha qualificato come nuova costruzione la presenza delle due roulottes. La descrizione resa al punto « 1 » del provvedimento impugnato (nel quale si evidenzia che dette roulottes sono « stabilmente appoggiate e collegate agli impianti idrico ed elettrico ed una fornita di collegamento a parabola satellitare ») non può che leggersi nel senso di un intervento privo della c.d. precarietà funzionale il quale non può beneficiare del regime proprio delle opere precarie, quantunque in presenza di materiale facilmente amovibile. D’altronde, temporanea e precaria è solo quella struttura che, per sua oggettiva finalità, reca in sé visibili i caratteri della durata limitata in un breve lasso di tempo, a nulla rilevando la destinazione intenzionale del proprietario; quindi, perché una struttura sia qualificata come precaria, è necessario che essa sia destinata ad un uso specifico e temporalmente limitato. Ciò che, nel caso di specie, all’evidenza, non è.

Anche il richiamo al verbale datato 11 agosto 2017 è del tutto in linea con gli obblighi procedimentali del Comune il quale, in mancanza, peraltro, di querela di falso sul medesimo verbale, correttamente ha posto a base dell’impugnato provvedimento i fatti ivi accertati.

Ciò detto non può trovare condivisione la tesi di parte appellante circa l’identità della vicenda oggetto del presente giudizio con quella già oggetto della provincia assolutoria del Tribunale di Savona più volte citata.

Premesso che « il giudicato penale non determina un vincolo assoluto, né l'eventuale sentenza di assoluzione può condizionare in modo inderogabile il giudizio amministrativo, stante l’autonomia che li contraddistingue » (Cons. giust. amm.sic., sez. giur., n. 559 del 2023), va, in primo luogo, osservata la non coincidenza tra le due vicende considerato che pur trattandosi delle medesime roulottes, i fatti (ricollocazione e permanenza in loco nel corso del tempo ) che hanno dato luogo all’ulteriore ingiunzione di ripristino, qui impugnata, sono ulteriori e successivi a quelli scrutinati in sede penale, come peraltro si evince dal verbale di sopralluogo datato 11 agosto 2017. Sotto altro aspetto, va osservato che sotto il profilo oggettivo, il vincolo copre solo l’accertamento dei « fatti materiali » e non anche la loro qualificazione o valutazione giuridica, che rimane circoscritta al processo penale e non può condizionare l'autonoma valutazione degli stessi fatti da parte del giudice amministrativo o civile o dell’amministrazione: fermo restando quanto detto in punto di non sovrapponibilità oggettiva e temporale delle vicende, nel caso di specie la affermata (dal giudice penale, con efficacia di giudicato) destinazione delle roulotte a soddisfare esigenze temporanee dei proprietari, ove pure la si volesse considerare idonea a vincolare il giudizio amministrativo, costituirebbe valutazione (e non ‘fatto materiale’) del giudice penale relativa alla sussistenza di un fatto reato riconducibile a violazioni paesaggistiche che rimarrebbe ‘neutra’ rispetto alla nuova (e legittima) valutazione relativa all’adozione di provvedimenti repressivi edilizi, trattandosi di qualificazione giuridica – nelle condizioni esposte – di esclusiva competenza del giudice amministrativo, titolare in concreto della giurisdizione di legittimità in ordine agli atti impugnati ( altro essendo il giudizio penale sulla condotta di violazione paesaggistica rispetto alla valutazione di legittimità degli atti repressivi amministrativi che non sono stati oggetto del giudizio penale e che sono basati su autonome valutazioni della stessa amministrazione peraltro su accertamenti successivi che evidenziano la non precarietà delle strutture).

8.- Parimenti immune alle censure prospettate (e in tal senso, corretta si rivela la pronuncia del T.a.r.) è l’ordine di rimozione della tettoia, anch’essa realizzata in assenza di titolo abilitativo. L’affermazione di parte appellante secondo cui la mancanza di collegamento della medesima tettoria con opere murarie o preesistenti edifici determini l’assenza di una trasformazione del territorio costituisce una mera asserzione, non compatibile con la compiuta descrizione che, diversamente, ne ha dato il Comune e dalla quale si evince la presenza di un intervento che, tra l’altro, presenta una « struttura portante in travi di legno stabilmente ancorate alla pavimentazione in legno »: elemento che, anche singolarmente considerato, correttamente è stato considerato sussumibile tra gli interventi modificativi del territorio e, dunque, soggetto a titolo edilizio. La addotta finalità di protezione è, d’altronde, recessiva rispetto alla configurazione strutturale prima evidenziata e, dunque, non idonea, a mutare il regime abilitativo previsto.

9.- E’ da escludersi la fondatezza anche del secondo motivo d’appello con cui la parte privata ha denunciato la violazione dell’art. 64 c.p.a. Il giudizio di carenza di precarietà funzionale operato dal T.a.r. previo esame globale dell’illecito edilizio non risulta aver violato né gli obblighi istruttori, né quelli involgenti le allegazioni delle parti, avendo il Tribunale posto a base della decisione tutti gli elementi risultanti dall’istruttoria amministrativa (compresi i verbali di sopralluogo, che pure parte appellante ha contestato) e quelli versati agli atti del processo.

10.- Conclusivamente, l’appello va rigettato con conseguente conferma dell’impugnata sentenza.

11.- Le spese seguono la regola della soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione sesta), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo rigetta e, per l’effetto, conferma l’impugnata sentenza.

Condanna la parte appellante alla rifusione, in favore del Comune di Varazze, delle spese del presente grado di giudizio che liquida in € 4.000,00 (euro quattromila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Oreste Mario Caputo, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

Giuseppe La Greca, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe La Greca	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO