Pubblicato il 02/01/2026

N. 00017/2026REG.PROV.COLL.

N. 04044/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4044 del 2025, proposto dalla Regione Calabria, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giulia De Caridi, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Graziano Pungì in Roma, via Sabotino n.12;

contro

OB EM, rappresentato e difeso dall'avvocato Annamaria Esposito, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

CO AN LI, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria (sezione prima) n. 320, pubblicata il 30 aprile 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di OB EM;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 il consigliere RI ER e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Regione Calabria ha chiesto la riforma della sentenza indicata in epigrafe con la quale è stato:

- accolto il ricorso proposto dall’appellato e, per l’effetto, sono stati annullati “il provvedimento del 19 aprile 2024, con il quale è stata confermata l'inammissibilità della domanda di partecipazione presentata dal ricorrente all'avviso di procedura valutativa per la progressione verticale in deroga tra le aree ai sensi dell'art. 13, commi 6, 7 e 8, del CCNL Comparto Funzioni Locali 2019-2021, riservata al personale a tempo indeterminato del predetto Consiglio, appartenente all'Area degli Operatori Esperti per la copertura di n. 10 posti nell’Area Istruttori” e “la graduatoria provvisoria pubblicata in data 3 maggio 2024 e quella definitiva pubblicata il 17 giugno 2024, limitatamente alla mancata inclusione del nominativo del ricorrente” ;

- dichiarato inammissibile il ricorso per motivi aggiunti per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario.

1.2. La Regione appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata:

1) per violazione della lex specialis , del principio di par condicio , dell’art. 97 Cost., degli artt. 38 del d.P.R. n. 445/2000 e 65 del d.lgs. n. 82/2005, per carenza e contraddittorietà della motivazione.

Ad avviso dell’appellante il giudice di primo grado avrebbe erroneamente sia disatteso l’eccezione di inammissibilità del gravame per omessa tempestiva impugnazione dell’avviso di gara, sia interpretato gli artt. 2 e 3 che imponevano alcune prescrizioni per la presentazione e sottoscrizione della domanda di partecipazione, a pena di esclusione. Pertanto, secondo la prospettazione della Regione appellante, versandosi in un’ipotesi di clausole escludenti, aventi cioè l’effetto di precludere in maniera certa al concorrente la possibilità di partecipare ad una procedura, le stesse avrebbero dovuto essere immediatamente contestate o, comunque, sicuramente impugnate unitamente ai provvedimenti di esclusione, pena l’inammissibilità del gravame;

2) per violazione della lex specialis , del principio della par condicio , dell’art. 97 Cost, degli artt. 38 del d.P.R. n. 445/2000 e 65 del d.lgs. n. 82/2005, per carenza di motivazione sotto altro profilo.

Secondo la Regione appellante, il giudice di primo grado avrebbe erroneamente ritenuto che l’avere “scansionato la propria firma autografa, successivamente applicando l’immagine di tale scansione in calce alla domanda di partecipazione” si discosterebbe “in modo non esiziale – dal paradigma normativo di cui all’art. 65 comma 1 lett. c) D.lgs. n. 82/2005” e che, pertanto, non sarebbe “inesistente, così da legittimare l’espulsione dal ricorrente dalla procedura” , dovendosi anche considerare che la procedura selettiva in controversia non è “aperta all’esterno ma riservata a quella ristretta cerchia di dipendenti del Consiglio Regionale appartenenti all’area immediatamente inferiore rispetto al posto messo a concorso” , l’ “allegazione alla domanda de qua del documento di identità del dichiarante” e l’ “ inoltro tramite la mail di servizio dell’odierno ricorrente” .

La circostanza che la procedura in quesitone abbia ad oggetto la progressione verticale, così come quella che sia riservata solo agli interni, non varrebbe ad escludere l’idoneità della presentazione di una domanda non debitamente sottoscritta a ledere il principio della parità di trattamento tra i candidati, né in questo caso, a differenza di quanto ritenuto dal giudicante, vi sarebbero margini per attivare il soccorso istruttorio, dovendosi interpretare la locuzione “debitamente sottoscritta” alla luce del combinato disposto dell’art. 38, commi 1 e 2, del d.P.R. n.445/2000 e dell’art. 65, comma 1 lett. c), del d.lgs. n. 82/2005 che indicano chiaramente le caratteristiche che deve avere una dichiarazione e/o un’ istanza alla P.A. se inviata per via telematica. Inoltre, atteso il dato testuale del bando che impone la debita sottoscrizione della domanda di partecipazione, il giudice di primo grado avrebbe erroneamente e contraddittoriamente ritenuto rilevanti i profili di “inequivocabile riferibilità” della domanda all’appellato per essere stata inviata tramite la casella e-mail istituzionale alla quale si può accedere mediante la cd. firma semplice che, ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. n. 82/2005, non rientra tra quelle capaci di attribuire valore probatorio di forma scritta al documento informatico, vale a dire a garantirne la sicurezza, l’integrità e l’immodificabilità.

2. OB EM si è costituito in giudizio, ha eccepito l’inammissibilità delle contestazioni relative al documento informatico dallo stesso predisposto e alla suscettibilità di disconoscimento della certificazione prodotta perché sollevate per la prima volta in appello ed ha concluso per il rigetto, atteso che la Regione non avrebbe mai contestato o messo in dubbio la riferibilità della domanda trasmessa dalla casella e-mail istituzionale al candidato e che, attesa l’incontestata riconducibilità della stessa all’appellante in ragione del canale utilizzato per il suo invio, la sottoscrizione apposta nella modalità prescelta integrerebbe una mera irregolarità come tale sanabile mediante soccorso istruttorio, anche in considerazione dell’istanza di rettifica avanzata già in sede di osservazioni.

3. Con l’ordinanza n. 2158, pubblicata il 13 giugno 2025, la Sezione ha premesso che “in adempimento dell’ordinanza cautelare n. 3463 del 2024 di questa Sezione la Regione Calabria ha immesso in ruolo il controinteressato nella superiore area degli Istruttori - giusta determina n. 517 del 24 settembre 2024 del Direttore generale - con sottoscrizione del relativo contratto di lavoro e con decorrenza giuridica dall’ 1 ottobre 2024” ed ha, pertanto, ritenuto esistente un periculum tale “da giustificare l’adozione della misura cautelare richiesta, atteso che l’udienza di merito è stata già fissata al 6 novembre 2025 e che nelle more della decisione non sembra opportuno intervenire né sulla posizione dell’appellante né su quella del controinteressato” .

4. In vista dell’udienza di discussione parte appellata ha depositato memorie, ai sensi dell’art. 73 c.p.a..

5. Alla pubblica udienza del 6 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. L’appello è fondato e merita di essere accolto per le seguenti ragioni.

7. I fatti salienti ai fini della decisione possono essere così sintetizzati:

- con determinazione del Direttore Generale n. 749 del 14 dicembre 2023 è stato approvato l’avviso di indizione della procedura valutativa per le progressioni verticali in deroga tra le aree, ai sensi dell’articolo 13, commi 6, 7, e 8, del CCNL Comparto Funzioni Locali 2019-2021, riservata al personale a tempo indeterminato del Consiglio regionale della Calabria appartenente all’area degli operatori per la copertura di n. 2 posti nell’area degli operatori esperti e all’area degli operatori esperti per la copertura di 10 posti nell’area degli istruttori;

- l’appellato, in servizio presso il Segretariato generale del Consiglio Regionale della Calabria nell’area degli operatori esperti, ha partecipato alla procedura inoltrando domanda acquisita al prot. n. 25013 del 20 dicembre 2023;

- con comunicazione del 3 aprile 2024 la Regione appellante ha comunicato l’inammissibilità della domanda perché, come risulta dal verbale n. 8 del 28 marzo 2024, la stessa “è priva di sottoscrizione digitale e di sottoscrizione autografa” , essendo “costituita da documenti nativi digitali in cui è stata inserita un’immagine esterna ottenuta tramite scansione di una firma autografa” , mentre la “sottoscrizione, per consentire la riconducibilità del documento al suo autore, deve essere autografa, ossia fatta di pugno dallo stesso, cosa che non è avvenuta nel caso della predetta domanda. In assenza di firma digitale il candidato avrebbe dovuto stampare la domanda, sottoscriverla con firma autografa, scansionare l’intera domanda e trasmetterla al Settore Risorse Umane. Difatti, soltanto tale modalità operativa è conforme al combinato disposto degli artt. 38, commi1,2, D.P.R. n.445/2000 e 65, comma1, lett. c) D.Lgs. n. 82/2005” ;

- con nota acquisita al prot. n. 7733 dell’8 aprile 2024 l’appellato ha evidenziato come la domanda fosse certamente a lui riconducibile per essere stata trasmessa attraverso la mail istituzionale ed ha comunque chiesto l’attivazione del soccorso istruttorio per integrare o regolarizzare la domanda;

- con comunicazione del 19 aprile 2024 la Regione appellante ha ribadito l’inammissibilità della domanda evidenziando come la sottoscrizione costituisce un elemento essenziale, deve essere apposta in conformità alle previsioni di cui agli artt. 38, commi 1 e 2, del d.P.R. n. 445/2000 e 65, commi 1 lett. c) e 4, del d.lgs. n. 82/2005 e non è suscettibile di regolarizzazione mediante il soccorso istruttorio.

8. Con la sentenza impugnata il giudice di primo grado ha:

- ritenuto il ricorso principale tempestivo perché “notificato, entro il termine decadenziale di cui all’art. 29 c.p.a., non soltanto alla Regione Calabria ma al controinteressato, sig. NC LI, per come comprovato in data 19.08.2024” e ammissibile perché “nessuna delle previsioni della lex specialis determina quell’automatica efficacia escludente che è considerata necessaria dalla giurisprudenza amministrativa, condivisa dal Collegio, al fine di onerare l’interessato di una tempestiva impugnazione che prescinda dalla partecipazione alla procedura selettiva” ;

- affermato che “la domanda di partecipazione, già dal punto di vista formale, non può ritenersi “non sottoscritta”, avendo pur sempre il ricorrente apposto in calce alla stessa l’immagine della propria firma autografa, previa relativa scansione. In altri termini, il ricorrente, invece di sottoscrivere di pugno la domanda di partecipazione, scansionarla ed inviarla telematicamente, in uno al documento di identità, così da essere “debitamente sottoscritta” - per come previsto dal combinato disposto di cui agli artt. 38 D.P.R. n. 445/2000 e 65 comma 1 lett. c D.lgs. n. 82/2005 – ha, pur sempre, scansionato la propria firma autografa, successivamente applicando l’immagine di tale scansione in calce alla domanda di partecipazione, alla quale ha comunque allegato il proprio documento di identità” ;

- considerato che “tale “indebito” procedimento di sottoscrizione della domanda di partecipazione, pur discostandosi – in modo non esiziale – dal paradigma normativo di cui all’art. 65 comma 1 lett. c) D.lgs. n. 82/2005, non può dirsi inesistente, così da legittimare l’espulsione dal ricorrente dalla procedura. Ciò nella misura in cui l’anomala sottoscrizione della domanda di partecipazione in parola - afferente ad una procedura selettiva non aperta all’esterno ma riservata a quella ristretta cerchia di dipendenti del Consiglio Regionale appartenenti all’area immediatamente inferiore rispetto al posto messo a concorso – ha inequivocabilmente raggiunto il suo scopo, mai contestato dalla Regione Calabria, ossia quello di identificare il candidato, odierno ricorrente, ed attribuire allo stesso paternità e, dunque, la responsabilità delle dichiarazioni ivi contenute”;

- supportato tale conclusione anche in considerazione dell’allegazione alla domanda del documento di identità del dichiarante e del suo inoltro tramite la mail di servizio, “ il cui accesso è subordinato ad un procedimento di autenticazione a più fattori di esclusiva pertinenza del lavoratore, parimenti non contestato dall’amministrazione resistente/datrice di lavoro” , con la conseguenza che la Regione Calabria “non ha mai dubitato, né nel corso del procedimento né nell’odierna sede giurisdizionale, che la domanda di partecipazione alla selezione per la progressione verticale in deroga bandita nel 2023 provenga dal proprio dipendente, sig. EM, in servizio presso il Segretariato Generale del Consiglio Regionale nell’area degli Operatori Esperti, avendola esclusa soltanto in ragione dell’irregolarità della stessa, ritenuta a torto - per le ragioni interpretative fin qui illustrate - equiparabile ad una vera e propria inesistenza” .

- concluso nel senso che in assenza di una firma qualificabile come “non esistente” la Regione Calabria “avrebbe dovuto assentire la richiesta di soccorso istruttorio, tempestivamente formulata dal ricorrente nel corso del procedimento, così da consentigli la regolarizzazione della sottoscrizione in questione” , attesa l’assenza di qualsiasi vulnus per la par condicio dei candidati.

9. Il Collegio non ritiene che possa essere condiviso il percorso argomentativo seguito dal giudice di primo grado per accogliere il ricorso principale, ragione per la quale possono non essere esaminate le censure con le quali la Regione appellante ha riproposto le eccezioni di inammissibilità del gravame per omessa tempestiva impugnazione delle clausole dell’avviso di procedura.

9.1. L’avviso di indizione della procedura in controversia prevede all’art. 2, rubricato “Contenuti, modalità e termine di presentazione della domanda di partecipazione” , che “La domanda di partecipazione alla procedura di cui al presente Avviso deve essere redatta e debitamente sottoscritta secondo lo schema allegato all’Avviso de quo” e all’art. 3, rubricato “Cause di esclusione”, che “Le domande inviate all’Amministrazione con modalità diverse da quelle indicate nell’articolo 2 del presente Avviso o prive di documento di riconoscimento allegato o non sottoscritte o pervenute dopo il termine fissato sono considerate inammissibili” .

9.2. Come affermato anche dalla sentenza di primo grado le dette disposizioni devono essere interpretate “con implicito riferimento al combinato disposto di cui agli artt. 38 D.P.R. n. 445/2000 e 65 comma 1 lett. c) D.lgs. n. 82/2005, secondo cui, per quanto qui di interesse, la domanda di partecipazione al concorso avrebbe dovuto essere sottoscritta di pugno dal concorrente, scansionata e, quindi, inviata telematicamente unitamente alla copia del documento d’identità”.

9.3. L’art. 38 del d.P.R. n. 445/2000 dispone che: “Le istanze e le dichiarazioni inviate per via telematica sono valide se effettuate secondo quanto previsto dall’articolo 65 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82” . L’art. 65 del d.lgs. n. 82/2005 prevede che “Le istanze e le dichiarazioni presentate per via telematica alle pubbliche amministrazioni e ai gestori dei servizi pubblici ai sensi dell’articolo 38, commi 1 e 3, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, sono valide: a) se sottoscritte mediante una delle forme di cui all’articolo 20” (dunque mediante firma digitale); (…) c) ovvero sono sottoscritte e presentate unitamente alla copia del documento d'identità; c-bis) ovvero se trasmesse dall’istante o dal dichiarante dal proprio domicilio digitale iscritto in uno degli elenchi di cui all’articolo 6-bis, 6-ter o 6-quater ovvero, in assenza di un domicilio digitale iscritto, da un indirizzo elettronico eletto presso un servizio di posta elettronica certificata o un servizio elettronico di recapito certificato qualificato, come definito dal Regolamento eIDAS (…)” .

In forza di quanto disposto dall’art. 38 del d.P.R. n. 445/2000 e dall’art. 65 del d.lgs. n. 82/2005 deve, pertanto, ritenersi che il legislatore abbia previsto, quali forme equipollenti alla sottoscrizione digitale, quella analogica - accompagnata dal documento di identità - o la trasmissione dell’istanza tramite PEC da un indirizzo censito nei pubblici elenchi di cui agli artt. 6-bis, 6-ter o 6-quater del CAD.

9.4. Il Collegio ritiene che, a fronte del chiaro disposto delle previsioni dell’avviso – peraltro non impugnate, né in alcun modo censurate dall’appellato - e delle disposizioni normative alla luce delle quali le stesse devono essere interpretate, non possa essere condivisa la conclusione cui è giunto il giudice di primo grado secondo cui l’ “indebito procedimento di sottoscrizione della domanda di partecipazione” seguito dall’appellato non ne determinerebbe l’inesistenza.

Nel caso di specie è pacifico e documentalmente provato che l’appellato, invece di sottoscrivere di pugno la domanda di partecipazione, scansionarla ed inviarla telematicamente, in uno al documento di identità, ha scansionato la propria firma autografa applicando l’immagine scansionata in calce alla domanda di partecipazione, inviata unitamente al documento di identità, tramite la e-mail istituzionale.

Ne discende, pertanto, che tale fattispecie non rientra in nessuna delle ipotesi previste dal citato art. 65 del d.lgs. n. 82/2005 in quanto non è stata sottoscritta con firma digitale, non è stata sottoscritta con firma autografa e presentata unitamente alla copia del documento d'identità, non è stata trasmessa nelle modalità di cui alla lettera c-bis).

9.5. Occorre, inoltre, evidenziare che non sussiste, né risulta in alcun modo dedotta alcuna ambiguità dell’avviso di indizione della procedura sulle modalità di sottoscrizione della domanda di partecipazione, essendo pacifico anche per il giudice di primo grado che l’art. 2 del bando, laddove prevede che la domanda avrebbe dovuto essere “debitamente sottoscritta” , va interpretato alla luce del combinato disposto degli artt. 38 del d.P.R. n. 445/2000 e 65 del d.lgs. n. 82/2005, ai sensi dei quali le istanze e le dichiarazioni presentate per via telematica alle pubbliche amministrazioni e ai gestori dei servizi pubblici sono valide se sottoscritte in una delle modalità di cui all’art. 65 tra le quali non può essere ricompresa quella dell’apposizione dell’immagine della firma autografa dell’istante, previa scansione della stessa, trattandosi di modalità che non attesta la certa riferibilità della domanda a colui che la sottoscrive.

Né nel caso di specie vale a supplire tale mancanza la modalità di trasmissione del documento che non è stato inviato secondo quanto disposto dal più volte citato art. 65, comma 1 lett. c – bis .

9.6. Né, infine, poteva farsi luogo al soccorso istruttorio, posto che per tutte le esposte considerazioni è evidente che non si versa in un’ipotesi di mera irregolarità formale da sanare, ma si tratta di consentire il recupero ex post di un elemento essenziale – la sottoscrizione - che difettava ab origine , nonostante fosse chiaramente richiesto, a pena di esclusione, dall’avviso di procedura non impugnato.

In tal senso appaiono inconferenti i molteplici precedenti anche recenti di questi Consiglio di Stato (tra i tanti Cons. Stato, VII, n. 3863 del 2025), richiamati dall’appellato, sia perché nel caso di specie non risulta contestata la clausola del bando che prevede l’esclusione sia perché quest’ultima, per le ragioni dianzi esplicitate, non presenta profili di ambiguità.

10. Per tali ragioni l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria (sezione prima) n. 320, pubblicata il 30 aprile 2025, il ricorso principale deve essere rigettato, ferme restando le ulteriori statuizioni della sentenza non oggetto di appello.

11. Sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese processuali, tenuto conto della peculiarità della questione decisa e degli interessi sottesi alla presente vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria (sezione prima) n. 320, pubblicata il 30 aprile 2025, rigetta il ricorso principale.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GO TI, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Valerio Perotti, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

RI ER, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI ER	GO TI

IL SEGRETARIO