Pubblicato il 06/10/2025

N. 07805/2025REG.PROV.COLL.

N. 04035/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4035 del 2025, proposto dalla società E.P.M. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Botto e Giacomo Testa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Botto in Roma, via di San Nicola da Tolentino 67;

contro

la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Sottosegretario di Stato già Commissario di Governo per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania; Missione amministrativa finanziaria; Dipartimento della protezione civile; Commissariato di Governo per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania - Unità stralcio, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento ovvero la riforma

della sentenza del T.a.r. Campania, sede di Napoli, sez. V, 17 febbraio 2025 n. 1305, che ha dichiarato il difetto di giurisdizione in favore dell’Autorità giudiziaria ordinaria sul ricorso n. 1110/2022 R.G. proposto per la condanna della Presidenza del Consiglio dei Ministri al pagamento in favore della EPM S.r.l. dei compensi dovuti per prestazioni da essa svolte nell’interesse del Commissario di Governo per l’emergenza rifiuti, bonifiche e tutela delle acque nella Regione Campania;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 2 ottobre 2025 il Cons. Francesco Gambato Spisani e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

1. La società ricorrente appellante è proprietaria di un terreno che si trova in Comune di Casoria ed è stato utilizzato per operazioni di trattamento di rifiuti nell’ambito della cd. “ emergenza rifiuti Campania ”. Si controverte delle ragioni eventualmente ad essa spettanti a questo titolo e in via preliminare, in questa sede, della giurisdizione sulla relativa pretesa.

2. Per chiarezza, va descritta nelle sue linee essenziali la situazione generale che ha portato ai fatti di causa.

2.1 Come deve ritenersi notorio, negli anni ’90 del secolo scorso il sistema ordinario di gestione dei rifiuti, che faceva perno sulla competenza dei Comuni e dei loro consorzi come disciplinata dalla l.r. Campania 10 febbraio 1993 n.10, non riuscì in concreto a funzionare e si determinò una situazione appunto di grave emergenza, in cui i rifiuti prodotti in Regione non venivano raccolti né smaltiti, ma rimanevano abbandonati sul territorio e lungo le strade urbane, con i corrispondenti intuibili rischi per la salute pubblica.

2.2 Per porvi rimedio, il Governo nazionale, in base alla l. 24 febbraio 1992 n.225 sulla protezione civile, nominò a partire dal febbraio 1994 una serie di commissari e subcommissari straordinari, muniti di poteri speciali, tra i quali il potere di emanare ordinanze in materia, del tipo di quelle delle quali in prosieguo si dirà.

2.3 Il Commissario straordinario a suo tempo nominato quindi, ritenne di porre rimedio alla situazione con l’affidamento ad un consorzio di imprese dell’incarico di realizzare e gestire un complesso integrato di sette impianti che, nelle province di Napoli, Benevento, Salerno, Avellino e Caserta avrebbero dovuto produrre combustibile derivato dai rifiuti – CDR, attualmente denominato combustibile solido secondario- CSS e all’epoca noto con il termine “ ecoballe ”- e utilizzarlo come termovalorizzatori, ovvero in termini comuni bruciarlo per produrre energia elettrica (cfr. per i dettagli la sentenza della Sezione 28 settembre 2021 n.6517).

2.4 In particolare, per creare e gestire questi impianti, venne creata una società di progetto, la FIBE della quale si dirà oltre e che a tale scopo si trovò a curare anche la complessiva gestione dei rifiuti; è nell’ambito di quest’attività che essa, e a monte la struttura commissariale, sono entrati in rapporto con la ricorrente appellante ed il terreno di Casoria per cui è causa.

2.5 Per completare il quadro, va poi chiarito che la gestione straordinaria appena delineata è ad oggi cessata e i relativi rapporti ancora pendenti, come quello per cui è causa, sono stati trasferiti con una serie di interventi legislativi – cfr. per i dettagli la sentenza della Sezione 14 marzo 2023 n.2645 – alla Presidenza del Consiglio e, nell’ambito di essa, ad una struttura particolare denominata Unità tecnico amministrativa, appunto gli intimati appellati in questo processo.

3. Ciò posto, si riassumono per quanto necessario i fatti storici di causa, non controversi come tali.

3.1 Con ordinanza 26 gennaio 2001 prot. n.2759 (doc. 1 appellata), il Sindaco del Comune di Casoria, rilevato che l’impianto di trattamento rifiuti di Santa Maria Vetere, cui quel Comune faceva riferimento, ha ritenuto di accettare una proposta della ricorrente appellante in tal senso ed ha individuato il terreno di proprietà di essa per cui è causa, sito appunto a Casoria, in via Cantariello, come area idonea al “ provvisorio stoccaggio ” dei propri rifiuti.

3.2 Con ordinanza 19 febbraio 2001 n.17 (doc. 10 appellata), il Sub Commissario delegato in merito ha quindi ordinato alla ricorrente appellata di mettere questo terreno a disposizione e stabilito che “ le condizioni di pagamento verranno definite con successivo atto ”.

3.3 Con successiva ordinanza 22 febbraio 2001 n.19 (doc. 11 appellata), il Sub Commissario ha poi stabilito che nell’area si continuassero a ricevere i rifiuti “ provenienti dai Comuni muniti di autorizzazione del Sub Commissario per l'emergenza rifiuti, entro e non oltre le ore 0.3 del giorno 23 febbraio 2001 ” e ordinato alla citata FIBE di provvedere “ alla messa a disposizione e installazione di una macchina per l'imballo di rifiuti solidi urbani presso l'area di trasferenza sita in Casoria, entro 24 ore dal termine dei conferimenti ”. Sull’area in questione quindi, oltre al mero deposito, si sarebbe dovuto provvedere anche a confezionare le pure citate ecoballe.

3.4 Con ordinanza 13 agosto 2001 n.392 (citata all’ultima pagina del doc. 8 appellata, ma non coincidente con il doc. 2 appellata e in esteso doc. 9 ricorso I grado), il Commissario straordinario ha poi disposto il trattamento dei rifiuti stoccati nell'area in questione “ con l'ausilio di una macchina per la pressatura ed imballatura dei r.u. per un periodo di mesi cinque ” e quindi prorogato le relative operazioni, riconoscendo alla società un compenso distinto per chilogrammo di rifiuti trattati ovvero stoccati, all’epoca denominato in vecchie lire.

3.5 Con nota 7 gennaio 2002 prot. n.337 (doc. 4 appellata), successiva ad un incendio sviluppatosi nel sito, il Commissario ha invitato la ricorrente appellante a intervenire per ripristinare “ lo stato di normalità ” e a consentire “ la ripresa delle attività di smaltimento in essere ”, precisando che le relative spese sarebbero state liquidate con atto successivo, previa rendicontazione.

3.6 Con ordinanza 29 aprile 2002 n.151 (doc. 8 appellata, cit.), il Commissario ha aggiornato i compensi e stabilito di riconoscere alla ricorrente appellante “ un compenso di € 0,042 esc1uso IVA per ogni chilogrammo di rifiuti trattati … incluso il fitto dell'area da adibire per lo stoccaggio delle balle prodotte per un periodo massimo di mesi 5 (cinque) a decorrere dal 14 gennaio 2002 ”, nonché “ un compenso pari a € 0,031 escluso iva per ogni tonnellata di rifiuti stoccati presso l'area di cui sopra ”, il tutto previa rendicontazione.

3.7 Successivamente, presso l’area è intervenuto personale dell’ARPA regionale e, come da verbale 3 giugno 2002 (doc. 14 appellata), ha rilevato asserite carenze nella gestione, che non rileva descrivere in dettaglio in questa sede.

3.8 A ciò la ricorrente appellante ha replicato con note 31 luglio 2002 prot. n.356 e 11 settembre 2002 prot. n.401 (doc. ti 20 e 19 ricorso I grado), ascrivendo in sostanza la situazione a presunti inadempimenti del Comune e della struttura commissariale.

3.9 Con ordinanza 20 marzo 2003 n.19 (doc. 9 appellata), il Sub Commissario ha ancora stabilito di “ prorogare il fitto dell'area, limitatamente allo stoccaggio provvisorio dei rifiuti … a decorrere dal 14 giugno 2002 fino al 30 aprile 2003, salvo eventuale provvedimento anticipato, di svuotamento ”, che peraltro non risulta, di “ riconoscere l'attività di pressatura ed imballatura fino al 17 luglio 2002 ” e di riconoscere altresì “ l'attività di smaltimento degli ingombranti, di cui alla nota della struttura commissariale del 05 settembre 2002 prot. n. 21563/CD ”, riconfermando le tariffe precedentemente stabilite.

3.10 Con nota 28 marzo 2003 prot. n.7150 (doc. 5 appellante), il Sub Commissario ha poi contestato alla società ricorrente appellante un presunto stoccaggio irregolare di rifiuti nell’area.

3.11 Ne è seguita, da ultimo, la nota 21 ottobre 2005 prot. n.22456 (doc. 7 appellante), con la quale il Commissario, riassunte le presunte anomalie ravvisate nella gestione del sito, le ha qualificate come inadempimento da parte della ricorrente appellante alle obbligazioni su di lei gravanti ed ha pertanto costituito la società in mora “ per la restituzione delle somme indebitamente corrisposte dal Commissariato Straordinario a cagione del fitto e della gestione del sito in località Cantariello, e per il risarcimento di ogni danno patito e patiendo per l'illegittimo suo comportamento, ivi compreso, con maggiorazione di interessi e rivalutazione le spese sostenute da questa Amministrazione straordinaria per il trasporto fuori del sito di circa 11.000 tonnellate di rifiuti illegittimamente stoccati ”.

4. Si devono a questo punto riassumere le fasi del contenzioso instaurato in giudizio dalla società, la quale ha contestato per intero i presunti inadempimenti a lei ascritti ed ha invece agito per il pagamento dei corrispettivi asseritamente a lei dovuti e non pagati per l’uso dell’area e le operazioni di smaltimento ivi svolte.

4.1 La società ha inizialmente convenuto in giudizio l’amministrazione avanti il Giudice ordinario, con citazione notificata il 22 febbraio 2011 (appello, p. 1 § 1.2, fatto incontestato).

4.2 Con sentenza sez. X 5 marzo 2015 n.3297, il Tribunale civile di Napoli ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in favore di questo Giudice amministrativo.

4.3 La società ha quindi riassunto tempestivamente la causa con il ricorso T.a.r. Campania Napoli n.3350/2015 R.G.

4.4 Con sentenza sez. V 25 ottobre 2018 n.6246, il T.a.r. Campania Napoli ha dichiarato la propria incompetenza funzionale in favore del T.a.r. Lazio, sede di Roma.

4.5 La società ha quindi tempestivamente riassunto il ricorso avanti a quell’ufficio, con il ricorso n.14254/2018 R.G.

4.6 Il T.a.r. Lazio Roma, con ordinanza sez. I quater 14 ottobre 2021 n.10547, ha richiesto d’ufficio il regolamento di competenza a questo Consiglio, con procedimento iscritto al n.8876/2021 R.G. e assegnato a questa Sezione.

4.7 Con ordinanza 28 gennaio 2022 n.605, questa Sezione ha stabilito la competenza per territorio del T.a.r. Campania Napoli, avanti il quale la società ha ancora una volta riassunto il giudizio, con il ricorso n.1110/2022 R.G.

5. Con la sentenza di cui in epigrafe resa su quest’ultimo ricorso, il T.a.r. Campania Napoli ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in favore dell’Autorità giudiziaria ordinaria. In motivazione, ha escluso che la fattispecie rientri nella previsione dell’art. 133 comma 1 lettera p) c.p.a. in quanto la controversia sarebbe effettivamente attinente la “ complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti ”, mancherebbe però dell’ulteriore requisito richiesto dalla norma per fondare la giurisdizione esclusiva, ovvero non sarebbe “ posta in essere con comportamenti della pubblica amministrazione riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere ”. Il T.a.r. ha ancora escluso che la fattispecie rientri nella più generale previsione dell’art. 133 comma 1 lettera c) c.p.a., per cui rientrano nella giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo le controversie relative ai pubblici servizi, purchè però non esclusivamente attinenti a “ indennità, canoni ed altri corrispettivi ”, il che si dovrebbe ritenere in questo caso.

6. Contro questa sentenza, la società ha proposto impugnazione, con appello che contiene secondo logica due motivi, con i quali ritiene sussistere la giurisdizione di questo Giudice amministrativo e contesta la contraria decisione del Giudice di I grado.

6.1 Con il primo di essi, sostiene in sintesi che la pronuncia di difetto di giurisdizione sarebbe stata comunque preclusa per ragioni processuali, dato che questo Giudice amministrativo, con i provvedimenti sopra ricordati, si è già pronunciato sulla competenza territoriale, ovvero su una questione la quale, secondo logica, presuppone che la preliminare questione di giurisdizione sia stata affrontata e risolta positivamente; sul punto si sarebbe quindi formato un giudicato implicito.

6.2 Con il secondo motivo, sostiene che comunque la giurisdizione vi sarebbe, ricorrendo la fattispecie del ricordato art. 133 comma 1 lettera p), dato che si controverterebbe, in sintesi, di poteri del Commissario.

6.3 Di seguito, per scrupolo di difesa, la società ha riproposto le ragioni a sostegno del merito delle sue pretese, sostenendo in sintesi estrema di non esser stata pagata per il servizio reso.

7. L’amministrazione si è costituita con atto 23 maggio 2025 e con successiva memoria 15 settembre 2025 quanto alla giurisdizione ha condiviso quanto dedotto dalla ricorrente appellante (cfr. memoria cit. p.3 decimo rigo dal basso); nel merito però ha sostenuto di nulla dovere, attesi i presunti gravi inadempimenti della ricorrente appellante, i cui rappresentanti sarebbero stati altresì sottoposti a procedimento penale per illeciti riguardanti i rifiuti (appello, pp. 4-5).

8. Con replica 19 settembre 2025, la società ha riproposto le proprie argomentazioni.

9. All’esito della camera di consiglio del giorno 2 ottobre 2025, la Sezione ritiene che l’appello sia fondato e vada accolto.

10. Va premesso per chiarezza che questo Giudice, ove adito con appello contro una sentenza di I grado che denega la giurisdizione ai sensi dell’art. 105 c.p.a. come interpretato da costante giurisprudenza, per tutte VI 11 luglio 2017 n.3418, può decidere soltanto la questione di relativa, nel senso di ritenere la giurisdizione stessa con annullamento della sentenza e rinvio al Giudice di I grado, ovvero denegarla a sua volta, ma non può in alcun caso entrare nel merito. Per questa ragione, in questa sede vanno esaminati i due motivi dedotti sul punto e le relative difese della parte intimata, non però le ulteriori deduzioni relative appunto al merito.

11. Ciò posto, il primo motivo è fondato ed assorbente.

11.1 Occorre partire dalla norma dell’art. 59 comma 3 prima parte della l. 18 giugno 2009 n.69, per cui “ Se sulla questione di giurisdizione non si sono già pronunciate, nel processo, le sezioni unite della Corte di cassazione, il giudice davanti al quale la causa è riassunta può sollevare d'ufficio, con ordinanza, tale questione davanti alle medesime sezioni unite della Corte di cassazione, fino alla prima udienza fissata per la trattazione del merito ”.

11.2 Secondo la giurisprudenza, la disposizione suddetta si interpreta nel senso che nel processo civile avanti il Giudice ordinario il limite, oltre il quale al secondo giudice è precluso di sollevare il conflitto di giurisdizione è costituito dall'adozione di un provvedimento che la giurisdizione di questo secondo giudice presupponga: così per tutte Cass. civ. SS.UU. 12 settembre 2019 n.22772, correttamente citata dalla parte appellante, nonché SS.UU. 11 aprile 2018 n.8981.

11.3 La norma così ricavata, essendo all’evidenza espressione di un principio generale, in quanto volta ad evitare “ inutili dispendi di attività processuale ” (così la sentenza 22772/2019), è sicuramente applicabile anche al processo amministrativo in forza dell’art. 39 c.p.a.

11.4 Ciò posto, occorre allora ritenere che una decisione sulla competenza territoriale, come quella adottata nel caso di specie già dal T.a.r. Campania Napoli con la sentenza 6246/2018 sopra citata, consumi in via definitiva il potere di discutere della questione di giurisdizione, davanti al giudice ritenuto territorialmente competente e davanti al quale la controversia viene nuovamente riassunta, ovvero vada a costituire un giudicato implicito preclusivo sul punto, atteso che una decisione sulla competenza territoriale postula il necessario riconoscimento della giurisdizione del giudice amministrativo adito in riassunzione: così la citata sentenza 22772/2019 su un caso analogo.

11.5 Di conseguenza, in questo processo, è definitivamente fissata la giurisdizione di questo Giudice amministrativo e la causa va rimessa avanti il Giudice di I grado come da dispositivo.

11.6 Questa decisione, che ritiene la giurisdizione per ragioni processuali, preclude all’evidenza di esaminare il secondo motivo di appello, che sostiene la giurisdizione per ragioni sostanziali, logicamente successive a quelle processuali.

12. L’accordo comunque manifestato dalle parti sul punto (cfr. memoria amministrazioni 15 settembre 2025 p.3) è giusto motivo per compensare le spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto (ricorso n.4035/2025 R.G.) accoglie l’appello e per l’effetto annulla la sentenza impugnata e rimette la causa al Giudice di I grado, identificato nel T.a.r. Campania Napoli, avanti il quale le parti hanno l’onere di riassumerla ai sensi dell’art. 105 comma 3 c.p.a.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Gambato Spisani	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO