Pubblicato il 06/02/2026

N. 00983/2026REG.PROV.COLL.

N. 04838/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4838 del 2023, proposto da
NT LI, ET TI, LE TI, quali eredi di RI TI, rappresentati e difesi dagli avvocati Emanuele Bove e Michele Novielli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Economia e delle Finanze, Comando Generale della Guardia di Finanza, in persona del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Istituto Nazionale della Previdenza Sociale INPS, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Patteri, Lidia Carcavallo, Sergio Preden, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Centro Informatico amministrativo della Guardia di Finanza

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) n. 2063/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze con il Comando generale della Guardia di Finanza e dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale – INPS;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 gennaio 2026 il cons. Cecilia TA e uditi per le parti gli avvocati Emanuele Bove e l'avvocato dello Stato Vittorio Cesaroni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il 6 aprile 2018 gli odierni appellanti, quali eredi dell’ufficiale della Guardia di Finanza RI TI, deceduto in servizio il 5 luglio 2014, hanno presentato al Ministero dell’economia e delle finanze, al Comando generale della Guardia di finanza, al Centro informatico amministrativo della Guardia di Finanza e all’INPS istanza per la adeguamento retributivo e contributivo del trattamento spettante al proprio congiunto e la conseguente riliquidazione del trattamento pensionistico, sostenendo che non gli sarebbero stati riconosciuti, al momento della determinazione della base pensionabile, il trattamento spettante a seguito della nomina a Maggiore, avvenuta con decorrenza 1 gennaio 2012, gli aumenti dovuti alla “minidirigenza” e alla “Prima dirigenza” nonché l’assegno spettante per trentadue anni complessivi di servizio.

L’istanza, a seguito del preavviso di rigetto e delle osservazioni procedimentali degli interessati (che avevano indicato precedenti giurisprudenziali favorevoli), è stata respinta con provvedimento del Centro informatico amministrativo nazionale della Guardia di Finanza - Ufficio trattamento economico personale in servizio del 5 luglio 2018, che ha richiamato il divieto per le pubbliche amministrazioni di estensione del giudicato e la vigenza del cd. blocco stipendiale di cui all’art. 9 del d.l. 31 maggio 2010, n. 78 conv. dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, che aveva impedito gli adeguamenti maturati fino alla cessazione del servizio, avvenuta il 5 luglio 2014, che non avevano potuto essere considerati, al fine della liquidazione del trattamento pensionistico.

Avverso tale provvedimento gli odierni appellanti hanno proposto ricorso gerarchico al Comandante del Centro informatico amministrativo, che è stato respinto con provvedimento del 6 novembre 2018, in quanto gli adeguamenti economici, non attribuiti in base al cd. blocco delle retribuzioni, non potevano essere calcolati per la liquidazione del trattamento pensionistico sulla base dell’art. 1866 del Codice dell’ordinamento militare e secondo l’interpretazione della Corte dei Conti.

Avverso tale provvedimento è stato proposto ricorso al Tribunale amministrativo regionale della Calabria, sede di Catanzaro, formulando un primo motivo di violazione e/o erronea interpretazione ed applicazione dell’art. 41, comma 6 del d.l. 30 dicembre 2008 n. 207, convertito dalla legge n. 27 febbraio 2009 n. 14, e dell’art. 24 della legge 17 maggio 1999, n. 144, eccesso di potere per erronea valutazione dei fatti e travisamento, con cui è stato contestato il riferimento (contenuto nel solo provvedimento del 5 luglio 2018) al divieto di estensione del giudicato, deducendo che l’art. 24 della legge n. 144 del 1999 escludeva espressamente l’applicazione del divieto “ alle controversie nelle quali siano parti pubblici impiegati ricorrenti o resistenti in grado di appello, qualora questioni identiche a quelle dedotte in giudizio siano già state decise in sede giurisdizionale in senso favorevole ad altri soggetti versanti nella medesima posizione giuridica dei ricorrenti o resistenti ”.

Con un secondo motivo, di violazione degli artt. 3, 36 e 38, comma 2, della Costituzione, violazione e/o erronea interpretazione ed applicazione dell’art. 9, comma 21 del d.l. 78/2010, convertito dalla legge n.122/2010, hanno contestato l’applicazione del blocco retributivo, deducendo che tale disciplina è stata ritenuta legittima dalla Corte costituzionale in quanto limitata nel tempo, tanto che i dipendenti in servizio, alla cessazione del periodo di blocco, hanno usufruito degli adeguamenti retributivi, non riconosciuti precedentemente, con disparità di trattamento e in contrasto con quanto affermato dalla Corte costituzionale, in caso di diversa interpretazione per chi è cessato dal servizio, inoltre per cause indipendenti dalla propria volontà, durante la vigenza del blocco, come il loro congiunto, che alla data del decesso aveva già maturato gli aumenti richiesti.

In primo grado si sono costituiti il Ministero dell’economia e delle finanze e il Comando generale della Guardia di finanza con atto di forma.

Si è costituito, altresì, l’INPS, che, in via preliminare, ha eccepito il difetto di giurisdizione, trattandosi di trattamento pensionistico; il proprio difetto di legittimazione passiva, essendo legittimata alla riliquidazione del trattamento pensionistico l’Amministrazione datrice di lavoro; ha eccepito poi la prescrizione quinquennale e ha sostenuto l’infondatezza del ricorso.

Il Tribunale amministrativo regionale, con la sentenza n. 2063 del 17 novembre 2022, ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione ma ha accolto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva dell’INPS. Ha respinto il ricorso ritenendo infondate le censure. In particolare rispetto al primo motivo ha escluso l’identità di situazioni rispetto ai precedenti giurisprudenziali richiamati. Con riguardo al secondo motivo, ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 200 del 2018 - che ha escluso l’illegittimità costituzionale della disciplina del blocco retributivo rispetto al mancato calcolo degli adeguamenti nella base pensionabile – e la successiva giurisprudenza amministrativa in tal senso.

Avverso tale pronuncia è stato proposto il presente appello, riproponendo i motivi del ricorso di primo grado e contestando genericamente le argomentazioni della sentenza.

In particolare, con riguardo alla reiezione della prima censura si è dedotto che i precedenti giudicati sarebbero stati emessi su analoga fattispecie. Rispetto alla reiezione della seconda censura sono state criticate genericamente le argomentazioni della sentenza.

Si sono costituiti il Ministero dell’economia e delle finanze e il Comando generale della Guardia di Finanza con atto di forma e deposito di documentazione, avvenuto oltre il termine di cui all’art. 73 comma 1 c.p.a. (peraltro di documentazione già agli atti del giudizio, in quanto depositata dai ricorrenti di primo grado e in appello).

Si è costituito altresì l’INPS, che ha sostenuto l’avvenuta formazione del giudicato sul capo di sentenza relativo al difetto di legittimazione dell’Istituto, non oggetto di censure in appello. Ha comunque sostenuto l’infondatezza dell’appello richiamando l’orientamento espresso dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 200 del 2018 e n. 167 del 2020.

All’udienza pubblica del 20 gennaio 2026 il giudizio è stato trattenuto in decisione.

In via preliminare ritiene il Collegio di osservare che non sono oggetto dell’appello i capi della sentenza di primo grado relativi alla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo e al difetto di legittimazione passiva dell’INPS, passati dunque in giudicato.

Ritiene poi il Collegio di prescindere dall’esame dell’ammissibilità dell’appello - con il quale non sono state formulate specifiche critiche alle argomentazioni della sentenza di primo grado - in relazione alla manifesta infondatezza dello stesso.

Ai sensi dell’art. 9 comma 21 del D.L. n. 78/2010, convertito dalla legge. n. 122/2010, “ I meccanismi di adeguamento retributivo per il personale non contrattualizzato di cui all’articolo 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, così come previsti dall’articolo 24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, non si applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013 ancorché a titolo di acconto, e non danno comunque luogo a successivi recuperi. Per le categorie di personale di cui all’articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni, che fruiscono di un meccanismo di progressione automatica degli stipendi, gli anni 2011, 2012 e 2013 non sono utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio previsti dai rispettivi ordinamenti. Per il personale di cui all’articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni le progressioni di carriera comunque denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici. Per il personale contrattualizzato le progressioni di carriera comunque denominate ed i passaggi tra le aree eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici”.

La Corte costituzionale nella sentenza n. 310 del 2013 ha ritenuto il blocco ragionevole, in quanto mirante “ ad un risparmio di spesa che opera riguardo a tutto il comparto del pubblico impiego, in una dimensione solidaristica - sia pure con le differenziazioni rese necessarie dai diversi statuti professionali delle categorie che vi appartengono - e per un periodo di tempo limitato, che comprende più anni in considerazione della programmazione pluriennale delle politiche di bilancio”.

In ulteriori pronunce ha esaminato la specifica questione degli effetti del cd. blocco stipendiale, previsto da tale norma, rispetto ai soggetti cessati dal servizio in tale periodo, ai fini dell’adeguamento del trattamento pensionistico, escludendo profili di illegittimità costituzionale nel mancato computo degli adeguamenti nella liquidazione della pensione.

In particolare, con la sentenza n. 200 del 2018, ha espressamente affermato che: “ il differenziale tra la retribuzione percepita, a seguito della disciplina dell’art. 9 comma 21, e quella che altrimenti sarebbe stata percepita dal pubblico dipendente, ove tale criterio non fosse stato applicabile , rappresenta una quota di retribuzione virtuale non rilevante ai fini pensionistici, perché non spettante né percepita. Manca una disposizione che deroghi a tale effetto naturale della limitazione legale della retribuzione spettante nel quadriennio in questione, a differenza di quanto è invece previsto - come eccezione alla regola - da altre disposizioni dello stesso censurato art. 9 del D.L. n. 78 del 2010... Né, in generale, per il pubblico impiego è prevista alcuna contribuzione figurativa su tale quota differenziale, altrimenti necessaria ove in ipotesi essa dovesse rilevare ai fini pensionistici”. La Corte, pronunciandosi specificamente sul trattamento pensionistico dei militari, ha anche richiamato, oltre all'art. 53 del D.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), l'art. 1866 del d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare), per cui la base pensionabile si determina con riferimento allo stipendio e agli emolumenti retributivi pensionabili integralmente percepiti in attività di servizio, affermando che il “ fluire del tempo differenzia il regime pensionistico prima e dopo la scadenza del quadriennio e giustifica il fatto che per i dipendenti collocati in quiescenza nel quadriennio la retribuzione pensionabile - calcolata vuoi con il sistema contributivo, vuoi ancora residualmente con il sistema retributivo - debba tener conto della retribuzione spettante secondo la disciplina applicabile ratione temporis, mentre per i dipendenti collocati dopo la scadenza del quadriennio il parametro di riferimento è la retribuzione spettante fino alla data del loro pensionamento. Una volta sterilizzati ex lege, per effetto della disposizione censurata, gli automatismi retributivi nel quadriennio in questione, la retribuzione utile ai fini previdenziali è quella risultante dall'applicazione di tale regola limitativa”; pertanto “ la ricaduta sul piano del rapporto previdenziale è generalizzata e non consente di porre utilmente a raffronto il trattamento pensionistico, spettante ai dipendenti collocati in quiescenza nel corso del quadriennio in questione, con quello riconosciuto ai dipendenti collocati in quiescenza dopo la scadenza di tale periodo. Così come, con riferimento al blocco della contrattazione collettiva, non potrebbero esser posti in comparazione i trattamenti pensionistici liquidati prima e dopo un incremento retributivo previsto dalla contrattazione collettiva, una volta cessato il periodo di sospensione”. La Corte ha quindi rinviato al legislatore , “nell'esercizio discrezionale delle scelte di politica economica e di compatibilità con l'esigenza di equilibrio della finanza pubblica…di eventualmente valutare la riliquidazione dei trattamenti pensionistici dei pubblici dipendenti, collocati in quiescenza nel quadriennio del blocco degli incrementi stipendiali, e che nello stesso periodo abbiano conseguito una progressione di carriera o un passaggio a un'area superiore ” (Corte cost. sentenza n. 200 del 2018).

In mancanza di un intervento del legislatore in tal senso (che avrebbe potuto anche modulare il quantum e l’estensione soggettiva di eventuali adeguamenti) un tale risultato non può essere dunque raggiunto in via giurisdizionale sulla base dell’ordinamento vigente, escluso ogni profilo di illegittimità costituzionale.

Infatti, anche con la sentenza n. 167 del 2020, la Corte costituzionale ha ribadito che “ in nessun caso - salvo disposizioni a carattere straordinario e derogatorio - è possibile ottenere un trattamento pensionistico che prescinda dalla contribuzione effettivamente versata ”, rimanendo “ nella discrezionalità del legislatore − nelle sue scelte di politica economica concernenti il livello dei trattamenti pensionistici nei limiti consentiti dall'esigenza dell'equilibrio dei bilanci e della sostenibilità del debito pubblico (art. 97, primo comma, Cost.) e nel rispetto dei doveri inderogabili di solidarietà sociale (art. 2 Cost.) - prevedere, come condizione di miglior favore, la riliquidazione dei trattamenti di quiescenza includendo anche la quota di retribuzione che sarebbe spettata ai pubblici dipendenti in assenza del censurato blocco stipendiale ”, in quanto la garanzia dell'art. 38 Cost. è agganciata anche all'art. 36 Cost., “ ma non in modo indefettibile e strettamente proporzionale ”, mentre “ il principio di proporzionalità e adeguatezza dei trattamenti di quiescenza non comporta un'automatica ed integrale coincidenza tra il livello delle pensioni e l'ultima retribuzione, poiché è riservata al legislatore una sfera di discrezionalità per l'attuazione di tale principio ”. Inoltre, “ con riferimento a misure di contenimento della spesa per i trattamenti retributivi e pensionistici del personale pubblico, la mancanza di forme di recupero e l'effetto di cosiddetto trascinamento nel tempo delle misure di blocco e sterilizzazione costituiscono - in difetto di specifiche disposizioni di segno contrario - conseguenze di tale scelta discrezionale e non irragionevole del legislatore ”. Dunque “ la normativa censurata non ha comportato la privazione di un bene costituito dagli incrementi retributivi sterilizzati perché questi in realtà non sono mai entrati nel patrimonio dei pubblici dipendenti, la cui retribuzione, nel periodo del blocco, non ha cessato di essere, nel complesso, sufficiente e proporzionata alla prestazione lavorativa. È semmai la riduzione di un trattamento pensionistico che può ricadere nell'ambito applicativo dell'evocata tutela convenzionale , ma non anche il mancato riconoscimento di un più elevato trattamento pensionistico in ragione di una retribuzione non percepita e non spettante ” (Corte cost. sentenza n. 167 del 2020).

Anche la giurisprudenza del Consiglio di Stato si è espressa in tal senso, richiamando l’orientamento della Corte costituzionale e escludendo pertanto ogni profilo di illegittimità costituzionale (Consiglio di Stato Sez. II, 12 dicembre 2022, n. 10877; 23 giugno 2022, n. 5178; Sez. IV, 22 giugno 2020, n. 3952).

Ne deriva la palese infondatezza del secondo motivo di appello, in relazione alla legittimità del blocco stipendiale rispetto alla liquidazione del trattamento pensionistico, che non può essere che calcolato sulla base del trattamento retributivo effettivamente percepito e/o sui contributi effettivamente versati sulla base di tale trattamento né la parte appellante ha dedotto alcunché sulla insufficienza della prestazione previdenziale percepita rilevante ai sensi dell’art. 38 della Costituzione.

E’ infondato, altresì, il primo motivo di appello, con cui si ripropone il primo motivo di ricorso, in quanto non risultano giudicati favorevoli rispetto ad analoghe fattispecie. Peraltro la censura era anche irrilevante, considerato che il provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico non ha fatto alcun riferimento al divieto di estensione dei giudicati.

In conclusione l’appello è infondato e deve essere respinto.

In considerazione del particolare natura della controversia, le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AB IN, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia TA, Consigliere, Estensore

Luca Emanuele Ricci, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Cecilia TA	AB IN

IL SEGRETARIO