Pubblicato il 16/12/2025

N. 09969/2025REG.PROV.COLL.

N. 00793/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 793 del 2023, proposto da AR UI SC UC, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Attilio De Martin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Padova, via Altinate, n. 29;

contro

Comune di Chioggia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Simonetta De Sanctis Mangelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Veneto, Commissione per la Salvaguardia di Venezia, non costituita in giudizio;

nei confronti

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 1950/2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Chioggia e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 novembre 2025 il Cons. ER LI e uditi per le parti l’avvocato Giovanni Attilio De Martin in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma "Microsoft Teams";

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sentenza impugnata ha rigettato il ricorso proposto dalla parte appellata per l’annullamento del provvedimento n.64544 del 29 ottobre del 2008 del Comune di Chioggia che ha denegato la richiesta di sanatoria avente ad oggetto un intervento eseguito sul fabbricato realizzato dalla parte appellante su un lotto di terreno in sua proprietà sito in località Sottomarina, 527 catastalmente censito al N.C.T. di quel Comune Foglio n. 26, Mappale n. 504 sub 2).

Avverso la decisione sono dedotti i seguenti motivi di appello:

a) Error in judicando: erronea interpretazione ed applicazione dell’Articolo 32 della L. n. 47/1985 così come richiamato dall’Articolo 32, commi 26, lett. a) e 27 lett. d), del D.L. n. 269/2003 convertito nella L. n. 326/2003;

b). Error in judicando: erronea valutazione ed erroneo rigetto del primo, secondo e terzo motivo del ricorso di primo grado (in relazione al vizio di violazione dell'Articolo 32 della L. n. 47/1985, come richiamato dall'Articolo 32, commi 26 lett. a) e 27 lett. d) del D.L. n. 269/2003, nonché difetto di istruttoria e di motivazione anche in relazione al parere di compatibilità paesaggistica).

2. Si sono costituiti in giudizio il Ministero della Cultura ed il Comune di Chioggia, entrambi contestando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame.

3. Il Comune di Chioggia ha negato la richiesta di sanatoria del titolo edilizio, relativamente ad interventi eseguiti sul fabbricato realizzato dalla parte appellante su un lotto di terreno in sua proprietà sito in Chioggia, località Sottomarina, 527 catastalmente censito al N.C.T. di quel Comune Foglio n. 26, Mappale n. 504 sub 2).

La richiesta di condono era stata presentata, il 24 marzo 2004, ai sensi dell’art. 32 del d.l. 269 del 2003 e riguardava un intervento abusivo in ampliamento rispetto al suddetto edificio, che era stato accorpato ad un locale accessorio, in assenza, oltre che del permesso di costruire, anche dell’autorizzazione paesaggistica.

Nel corso del procedimento la parte appellante rappresentava di avere ottenuto il cd. “condono ambientale”, tuttavia il Comune il 29 ottobre 2008 emetteva un provvedimento definitivo di diniego di condono, motivato sulla circostanza che l’intervento era stato realizzato in epoca successiva all’imposizione del vincolo ambientale e che comunque esso non era conforme alla normativa urbanistica, atteso che, in assenza di Piani attuativi, nel centro storico di Sottomarina non era consentita la realizzazione di ampliamenti con creazione di nuove volumetrie.

Il suddetto diniego era, in terzo luogo, motivato per relazione al parere negativo espresso dalla Commissione per la Salvaguardia di Venezia che, a sua volta, aveva evidenziato il contrasto dell’intervento con l’art. 7 delle NTA (Norme Tecniche di Attuazione) del centro storico di Sottomarina.

La parte appellante impugnava il suddetto diniego con ricorso proposto innanzi al TAR Veneto che, come ricordato in premessa, lo ha rigettato con la sentenza gravata.

4. In premessa va disattesa l’eccezione di inammissibilità dell’appello opposta dalla parte appellata.

Invero il gravame, in tutte le sue articolazioni, risulta sufficientemente specificato quanto ai motivi di critica che la parte intende sollevare avverso la decisione gravata. Ciò non pertanto tutti i motivi di appello ruotano interno a identiche questioni e dunque possono essere esaminati in modo unitario.

5. In sostanza, la parte appellante critica il provvedimento impugnato, ritenendo che abbia erroneamente precluso la concessione della sanatoria, senza valutare che – se riferito al momento dell’istruttoria della pratica – l’intervento che ne era oggetto avrebbe potuto fruire della normativa condonistica di cui al d.l. n.269 del 2003.

L’intero impianto dell’appello è teso a dimostrare che, ai sensi dell’art.32 della L. n.47 del 1985, in relazione all’art.32 commi 26, lett. a) e 27 lett. d) del d.l. n.269 del 2003, la sanatoria avrebbe dovuto essere concessa. Si trattava invero di un intervento che - pur non essendo ricompreso nelle tipologie 4,5, e 6 dell’allegato 1 al d.l. n.269/03, e anche se eseguito su di un’area sottoposta al vincolo - era sanabile, essendo legittimo dal punto di vista urbanistico ed avendo ottenuto l’assenso dell’autorità preposta alla tutela del vincolo.

Del resto, aggiunge il gravame, è solo l’istituto cd. dell’”accertamento di conformità” previsto dall’art.36 del testo unico edilizia che esige la cd. doppia conformità, viceversa, vertendosi, in materia di condono edilizio, nel caso di specie sarebbe sufficiente la dimostrazione della legittimità dell’intervento al momento della istruttoria della domanda del condono, secondo l’orientamento cd. del “condono giurisprudenziale”: è infatti illogico impedire la sanatoria di un’opera la cui progettazione, se fosse per la prima volta proposta in quel momento, sarebbe senz’altro assentita, in quanto conforme alla vigente disciplina urbanistica.

6. In particolare, poi, il primo sub-motivo al primo motivo d’appello contesta la contraddittorietà della motivazione del provvedimento impugnato. In questa ulteriore, e parallela direttrice, la parte appellante sostiene che l’amministrazione avrebbe rigettato la sanatoria sulla base di due considerazioni fra loro logicamente inconciliabili, e cioè l’esistenza di un vincolo ambientale, derivante dalla mancata approvazione dei piani attuativi e, allo stesso tempo, il contrasto con le NTA del Piano Particolareggiato del Centro Storico di Sottomarina – il che dimostrerebbe che il piano attuativo, contrariamente a quanto affermato con la prima considerazione, esisteva – contrasto espressamente rilevato dalla Commissione per la Salvaguardia di Venezia, al cui parere l’atto si richiama.

Contraddizione che, secondo la doglianza in esame, ulteriormente comproverebbe che il vincolo insistente sull’area sarebbe relativo e non assoluto, e che dunque andrebbe sottratto all’operatività della normativa sopra-emarginata che precludeva in radice la sanatoria degli abusi cd. “maggiori”, per le sole aree soggette a protezione assoluta.

7. Il gravame è complessivamente infondato.

7.1. Innanzitutto è bene ribadire che l’intervento di cui si discute non rientra tra le tipologie di cui ai nn.4,5 e 6 dell’allegato al d.l. 269 del 2003, avendo creato nuovi volumi, cioè non è suscettibile di rientrare tra le cd. “opere minori”.

Stanti queste caratteristiche, ed essendo stato realizzato su di un’area soggetta a vincolo paesistico ai sensi dell’art.32 comma 27, lett. d) del suddetto d.l. l’opus non era suscettibile di sanatoria.

Infatti, per come dichiarato dalla stessa parte, detto abuso rientra in Tipologia 1, perché dall’accorpamento è derivato un ampliamento sia della superficie utile che della volumetria, ed è stato realizzato su di una zona soggetta a vincolo paesaggistico, in virtù di un D.M. emesso ai sensi degli artt.6 e 8 della legge n.1497/1939, risalente al 14 dicembre del 1959 (n.8100).

Pertanto la sola circostanza dell’essere lo stesso, in tesi, compatibile con l’attuale regolazione urbanistica – ma neppure questo è vero, posto che il vincolo paesaggistico insistente sull’area, in base alle norme di attuazione, ridonda sulla normativa urbanistica, precludendo l’intervento - non può, di per sé sola, giustificare la sanabilità della relativa opera, così come analoga irrilevanza ha, contrariamente a quanto ritenuto dalla doglianza in esame, il prospettato dubbio in ordine alla natura relativa o assoluta della inedificabilità.

7.2. In quest’ultimo senso, vedasi ex multis "non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai numeri 1, 2 e 3 dell'allegato 1 alla citata legge n. 47 del 1985 (c.d. abusi maggiori), realizzate su immobili soggetti a vincoli (per quanto qui rileva) idrogeologici e paesaggistici, a prescindere dal fatto che (ed anche se) si tratti di interventi conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici e al fatto che il vincolo non comporti l'inedificabilità assoluta dell'area" (C.d.S. VI, n. 2157/2024).” (Consiglio di Stato, Sez. VII, 7 agosto 2025, n. 6970).

“In relazione ad opere abusivamente realizzate, come nella fattispecie, in zona vincolata, l'ammissibilità del condono di cui al d.l. n. 269 del 2003, convertito, con modificazioni, dalla l. 24 novembre 2003 n. 326, è limitata alle sole opere di restauro e risanamento conservativo o di manutenzione straordinaria, su immobili già esistenti, se e in quanto conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici (Cons. Stato, Sez. VI, 01/09/2023, n. 8109).” (Consiglio di Stato, Sez. VII, 23 luglio 2025, n. 6521).

Sulla sanabilità degli abusi con aumento di superficie o volumetria: “L'art. 32, comma 26, lettera a) della l. n. 326 del 2003 consente la sanatoria edilizia, nell'ambito di immobili soggetti a vincolo, solo ed esclusivamente per le opere di restauro e di risanamento conservativo, opere di manutenzione straordinaria, opere o modalità di esecuzione non valutabili in termini di superficie o di volume. Evenienze non riscontrabili nel caso di specie, tenuto conto delle caratteristiche del manufatto sopra specificate. Ai sensi della disposizione invocata, gli abusi edilizi commessi in aree sottoposte a vincolo paesaggistico sono suscettibili di sanatoria solo ove si tratti di interventi di minore importanza (tipologie 4, 5 e 6 dell'Allegato 1 alla l. n. 326 del 2003) e sempre che essi siano conformi alle prescrizioni urbanistiche, previo parere dell'Autorità preposto alla relativa tutela. L'applicabilità della sanatoria, nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico, alle sole opere di restauro o risanamento conservativo o di manutenzione straordinaria, su immobili già esistenti, se ed in quanto conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici”, è stata poi confermata anche dalla costante giurisprudenza penale secondo cui: "In tema di abusi edilizi commessi in aree sottoposte a vincolo paesaggistico, il condono previsto dall'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 (convertito, con modificazioni, dalla l. n. 326 del 2003) è applicabile esclusivamente agli interventi di minore importanza indicati ai numeri 4,5, e 6 dell'Allegato 1 del citato d.l. (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria) e previo parere favorevole dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo, mentre non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai precedenti numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato, anche se l'area è sottoposta a vincolo di inedificabilità relativa e gli interventi risultano conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici" (Cass. penale, n. 40676 del 2016). La condonabilità è, invece, in ogni caso, esclusa per le opere riconducibili alle tipologie 1, come quella in esame, e alla tipologia 2 e 3 dell'Allegato 1 alla l. n. 326 del 2003. La giurisprudenza amministrativa ha, in più occasioni, affermato che: "Ai sensi del combinato disposto dell'art. 32 della L. n. 47/1985 e dell'art. 32, comma 27, lettera d), del D.L. n. 269/2003, gli abusi commessi su beni sottoposti a vincolo di inedificabilità, sia esso di natura relativa o assoluta, non possono essere condonati quando ricorrono le seguenti condizioni: a) l'imposizione del vincolo di inedificabilità è precedente all'esecuzione delle opere; b) la realizzazione del manufatto avviene in assenza o difformità dal titolo edilizio; c) l'intervento non è conforme alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici (sicché nelle zone sottoposte a vincolo paesistico, sia esso assoluto o relativo, è consentita la sanatoria dei soli abusi formali)."(Cons. Stato, n. 5977 del 2024). Ne consegue che il parere favorevole dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo consente la sanatoria degli abusi edilizi commessi in aree sottoposte a vincolo paesaggistico, solo in ipotesi di interventi di minore importanza, e non, come nella specie, per opere che comportano un aumento di volumetria.” (Consiglio di Stato, Sez. II, 29 settembre 2025, n. 7595).

7.3. Ricostruita la controversia in questa, corretta, prospettiva giuridica, risulta tra l’altro altresì irrilevante l’invocata applicazione, al caso di specie, della cd. “sanatoria giurisprudenziale” elaborata illo tempore in applicazione della legge n.47 del 1985.

Infatti, anche a voler trascurare che quello invocato è oramai, per così dire un istituto “superato” ed in disuso, ed al più applicabile, per le specifiche caratteristiche che esso presentava, esclusivamente al cd. “primo condono” (cfr. in questo senso Consiglio di Stato, Sez. VI, 23 novembre 2022, n. 10317) la preclusione alla sanatoria nel caso di specie discendeva dalla legge, mancando due delle tre condizioni congiuntamente richieste per fruire della normativa condonistica.

7.4. Quanto all’obiezione che fa valere la contraddittorietà della motivazione versata nell’atto impugnato, essa, prima che essere infondata, è irrilevante, dal momento che la normativa sopra-emarginata, se correttamente intesa, imponeva il diniego di sanatoria, prospettando come giuridicamente vincolato il provvedimento negativo emesso dall’amministrazione. Il che dequota la fondatezza di vizi, quale quello in esame, che allegano difetti, carenze e contraddittorietà della motivazione.

7.5. In ogni caso le due ragioni che hanno spinto a denegare la sanatoria non sono tra loro inconciliabili, in quanto è incontestato che, nelle more dell’approvazione del piano attuativo, non potessero essere autorizzati nuovi interventi, e che comunque ai sensi dell’art.7 delle NTA vigenti al momento in cui la Commissione ha espresso il parere, fossero preclusi interventi in grado di produrre un aumento della volumetria.

7.6. Infine, è solo parzialmente vero che la parte aveva ottenuto il parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, atteso che, sotto il profilo urbanistico, l’avviso della Commissione, come visto, era stato negativo per contrasto con l’art.7 della NdA del Piano Particolareggiato.

8. Questi motivi inducono al rigetto del gravame. Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese processuali, che si liquidano in complessivi euro 6000,00 (euroseimila,00), da corrispondere in parti eguali alle due parti costituite (€3.000,00 per ciascuna).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OR LA, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

ER LI, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER LI	OR LA

IL SEGRETARIO