Pubblicato il 06/05/2025

N. 03857/2025REG.PROV.COLL.

N. 03549/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3549 del 2025, proposto da
CE IZ CR, KA AT, rappresentate e difese dall'avvocato Oreste Morcavallo, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Arno, n. 6;

contro

Commissione Elettorale Circondariale di Reggio Calabria, Prefettura di Reggio Calabria - Ufficio Territoriale del Governo di Reggio Calabria, Ministero dell'Interno, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, n. 325 del 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella up speciale elettorale del giorno 6 maggio 2025 il Cons. Elena Quadri e udito per l’appellante l’avvocato Oreste Morcavallo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

CE IZ CR e KA AT hanno impugnato:

a) il verbale del 26.4.2025 n. 29, comunicato in pari data, della Commissione Elettorale Circondariale di Reggio Calabria di non ammissione della candidata a Sindaco CR CE IZ e della lista collegata “l’Onda del riscatto CR Sindaco per Melito Porto Salvo”, per le elezioni comunali di Melito Porto Salvo del 25 – 26 maggio 2025;

b) il verbale n. 3 del 28.4.2025 della Commissione Elettorale Circondariale di Reggio Calabria di non accoglimento dell’istanza di riesame;

onde ottenerne l’annullamento con l’ammissione della candidata Sindaco ricorrente e della lista collegata alle elezioni comunali di Melito Porto Salvo del 25 – 26 maggio 2025.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria, ha respinto il ricorso con sentenza n. 325 del 2025, appellata da CE IZ CR e KA AT per i seguenti motivi di diritto:

I) error in iudicando: travisamento dei fatti e degli atti – difetto di istruttoria;

II) error in iudicando: violazione e/o falsa applicazione degli artt. 50 e 54 T.U.E.L.;

III) error in iudicando: violazione dei principi di strumentalità delle forme e del favor partecipationis; erronea interpretazione dei principi giurisprudenziali in subiecta materia; violazione degli artt. 28, 30, 32, 33 T.U. 570/60; violazione dell’art. 63 c. 3 c.p.a.; travisamento; difetto di istruttoria e di motivazione.

All’udienza pubblica del 6 maggio 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto da CE IZ CR e KA AT per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria, n. 325 del 2025, che ha respinto il loro ricorso per l’annullamento dei verbali della Commissione Elettorale Circondariale di Reggio Calabria di non ammissione della candidata a Sindaco CR CE IZ e della lista collegata “l’Onda del riscatto CR Sindaco per Melito Porto Salvo”, per le elezioni comunali di Melito Porto Salvo del 25 – 26 maggio 2025 e di non accoglimento dell’istanza di riesame.

Deve premettersi che alle ore 10.50 del 26.4.2025 veniva presentata alla Segreteria del Comune di Melito Porto Salvo la lista succitata, di cui -con ricevuta di pari data- il Segretario generale attestava la regolare presentazione con l’indicazione dei documenti allegati; con verbale n. 29 del 26.4.2025 la Commissione Elettorale Circondariale di Reggio Calabria escludeva la candidata Sindaco e la lista ad essa collegata per due motivi:

1) i moduli di sottoscrizione della presentazione della lista risulterebbero “non numerati, … meramente spillati, senza l’apposizione di un timbro o di una firma che attesti il collegamento tra i fogli di ciascuno dei medesimi atti”;

2) la dichiarazione di accettazione delle candidature a Sindaco e consigliere comunale sarebbero state autenticate “da un pubblico ufficiale al di fuori del territorio di competenza dell’Ufficio”, così come le autenticazioni delle firme dei sottoscrittori.

Con istanza del 27.4.2025 ex art. 33 T.U. n. 570/60, le ricorrenti chiedevano alla Commissione Elettorale Circondariale il riesame del provvedimento di ricusazione, alla luce dell’istanza e della documentazione ivi allegata; il 28.4.2025 la suddetta Commissione elettorale rigettava l’istanza di riesame.

Il Tar per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, con la sentenza impugnata respingeva il ricorso proposto ex art. 129 c.p.a.

Con il primo motivo di appello le istanti hanno dedotto l’erroneità della sentenza per travisamento dei fatti e degli atti e difetto di istruttoria.

Parte appellante, in particolare, ha lamentato l’errore in cui sarebbe incorso il TAR, che non avrebbe considerato l’effettiva composizione del modulo di presentazione della lista, costituente in realtà un modulo unico. Inoltre, non vi sarebbe alcun errore nell’autentica e la mancata allegazione dei documenti sarebbe irrilevante, essendo l’identità dei dichiaranti dimostrata in modo non controverso.

L’inconfutabile chiusura del Comune, confermerebbe, inoltre, che l’apposizione del timbro mirava ad indicare in modo inequivocabile la località ove si sono eseguite le autentiche.

Con il secondo motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza per violazione della legge elettorale, che attribuisce al Sindaco i poteri di autentica e di certificazione, nonché degli artt. 50 e 54 T.U.E.L., che attribuiscono al Sindaco le sue funzioni nell’Ente e, quale ufficiale di Governo, attribuzioni nelle funzioni di competenza statale.

Con il terzo motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza per avere escluso l’applicazione, nel caso di specie, di due principi fondamentali in tema di operazioni elettorali: la concomitanza di particolari elementi e circostanze può far emergere la volontà degli elettori e dell’attinenza delle sottoscrizioni; le dichiarazioni rilasciate successivamente non hanno natura di attestazioni postume ed integrative, ma ricostruiscono i fatti e valgono come prova atipica pienamente ammissibile.

L’appello è infondato, potendo i motivi dedotti essere esaminati congiuntamente in ragione della loro stretta connessione.

Considerato, riguardo alla prima causa di esclusione della candidata Sindaco e della lista ad essa collegata, che i moduli di sottoscrizione della presentazione della lista risultavano “non numerati, … meramente spillati, senza l’apposizione di un timbro o di una firma che attesti il collegamento tra i fogli di ciascuno dei medesimi atti”;

che, invero, nel caso di specie, come rilevato dalla Commissione, effettivamente i moduli di presentazione della lista (n. 1 atto principale e n. 6 atti separati) constano ciascuno di più fogli, non numerati, che risultano meramente spillati, senza l’apposizione di un timbro o di una firma che attesti il collegamento tra i fogli di ciascuno dei medesimi atti, e in nessuno dei fogli contenenti le sottoscrizioni sono presenti riferimenti alla lista ovvero alla candidata Sindaco, sì da non consentire di verificare, in maniera inequivoca, che i sottoscrittori fossero consapevoli di dare il proprio appoggio a quella determinata lista ed ai relativi candidati;

né emergono elementi univoci in ordine alla consapevolezza in capo ai sottoscrittori della finalità della sottoscrizione;

che, ai sensi dell’art. 28, comma 2, del d.P.R. n. 570/1960 “i sottoscrittori debbono essere elettori iscritti nelle liste del comune e la loro firma deve essere apposta su appositi moduli recanti il contrassegno della lista, il nome, cognome, data e luogo di nascita di tutti i candidati, nonché il nome, cognome, data e luogo di nascita dei sottoscrittori stessi (…)”;

che la giurisprudenza di questo Consiglio (con riferimento al disposto dell’art 28 d.P.R. 570/1960) ha rilevato che non possono supportare la presentazione di una lista i fogli separati o uniti con mera ‘spillatura’, in assenza di collegamenti sostanziali che possano oggettivamente rendere l’idea di un documento sostanzialmente unico (Cons. Stato, III, 23/05/2016, n. 2170; V, 28/11/2008, n. 5911);

che la congiunzione fisica tra i fogli nel caso di assenza del contrassegno di lista sui moduli contenenti le sottoscrizioni assolve una funzione di garanzia;

che dall’attestazione, da parte del pubblico ufficiale che autentica, che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza, previo accertamento dell’identità della persona che sottoscrive, non può derivare un effetto probatorio dell’intenzione dei sottoscrittori poiché l’atto di autentica costituisce atto pubblico con funzione probatoria autonoma che, ai sensi dell’art. 2700 c.c., fa piena prova, fino a querela di falso, soltanto della provenienza del documento dal pubblico ufficiale che lo ha formato, delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti che il pubblico ufficiale attesta avvenuti in sua presenza o da lui compiuti (Cons. Stato, II, n. 9816/2022);

che, come statuito dal Tar in maniera condivisibile, in presenza di tale stato di fatto risultano anche prive di reale pregnanza le autodichiarazioni cumulative dei sottoscrittori, a loro volta autenticate dal Sindaco di Bova Marina, che, nella sostanza, tenderebbero a “riprodurre” il tenore degli atti già depositati alla Commissione elettorale nella forma di dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà;

Considerato, inoltre, riguardo alla seconda causa di esclusione della candidata Sindaco e della lista ad essa collegata, che la dichiarazione di accettazione delle candidature a Sindaco e consigliere comunale sarebbero state autenticate “da un pubblico ufficiale al di fuori del territorio di competenza dell’Ufficio”, così come le autenticazioni delle firme dei sottoscrittori;

che la Commissione elettorale ha affermato che “a) la dichiarazione di accettazione della carica di Sindaco e quelle di accettazione delle cariche dei consiglieri comunali sono state tutte parimenti autenticate da un pubblico ufficiale, il Sindaco di Bova Marina, tal Andrea RI, al di fuori del territorio di competenza dell’ufficio di cui è titolare (cioè nel Comune di Melito Porto Salvo), come riportato in tutte le dichiarazioni, La portata non formale dei vizi di autenticazione della firma, inerendo all’esistenza stessa della candidatura, non può essere sanata (CdS n. 4648/2024) b) Analogamente, lo stesso discorso va fatto per le autenticazioni delle firme dei sottoscrittori, viziate in quanto effettuate dallo stesso pubblico ufficiale di cui sopra con le medesime modalità, cioè al di fuori del territorio di competenza”;

che, invero, nella fattispecie in esame i moduli dell’atto principale e degli atti successivi recano l’attestazione del seguente tenore: “A norma dell’articolo 21, comma 2, del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, certifico che sono vere e autentiche le firme apposte in mia presenza dagli elettori sopra indicati (…) da me identificati con il documento segnato a margine di ciascuno. Melito Di Porto Salvo, addì 25 aprile 2025”; segue il timbro tondo “Comune di Bova Marina” e la firma leggibile con la qualifica, Andrea RI quale Sindaco del Comune di Bova Marina;

Considerato che sono elementi essenziali costitutivi della procedura di autenticazione, l’apposizione del timbro, l’indicazione del luogo e della data della sottoscrizione del pubblico ufficiale procedente, le modalità di identificazione del sottoscrittore, l’accertamento della sua identità e dell’apposizione della sottoscrizione in sua presenza, il nome, il cognome e la qualifica rivestita dal pubblico ufficiale che procede all’autenticazione, la legittimazione di quest’ultimo, nonché la redazione della autenticazione di seguito alla sottoscrizione (Cons. Stato, V, 15 maggio 2015, n. 2490; III, 9 maggio 2019, n. 3022);

che l’indicazione “Melito di Porto Salvo”, a fianco della data e della sottoscrizione dell’autenticante, non può che indicare il luogo in cui è stata effettuata l’autenticazione, e tale dato assume rilevanza fidefacente;

Che “(…) i pubblici ufficiali menzionati nell’art. 14 l. 21 marzo 1990, n. 53 (tra cui figurano i consiglieri comunali) sono titolari del potere di autenticare le sottoscrizioni esclusivamente all’interno del territorio di competenza dell’ufficio al quale appartengono” (Cons. Stato, II, 24.5.2024, n. 4648);

che le invalidità che inficiano il procedimento di autenticazione delle firme dei cittadini che accettano la candidatura o che presentano come delegati le liste non assumono un rilievo meramente formale, giacché le minute regole da esse presidiate mirano a garantire la genuinità delle sottoscrizioni, impedendo abusi e contraffazioni. Ne consegue che l’autenticazione, seppure distinta sul piano materiale dalla sottoscrizione, rappresenta un elemento essenziale non integrabile della presentazione della lista o delle candidature (Cons. Stato, II, 24 maggio 2024, n. 4648; 13 settembre 2021, n. 6280);

che l'autentica della dichiarazione di accettazione delle candidature - prevista dall'articolo 32, comma 9, n. 2 del TU n. 570/1960 - è indefettibile requisito prescritto ad substantiam e non integrabile aliunde, funzionale a garantire la certezza della provenienza delle dichiarazioni medesime, la cui mancanza o irritualità determina non la mera irregolarità, ma la nullità insanabile della sottoscrizione, e, quindi, dello stesso atto di presentazione delle candidature (Cons. Stato, Adunanza Plenaria n. 22 del 2013; V, 8 maggio 2013, n. 2500; 11 febbraio 2013, n. 779);

che, come statuito condivisibilmente dalla sentenza appellata, l’art. 21 comma 2 del D.P.R. n. 445/2000 prevede distintamente (e cumulativamente) l’indicazione del luogo in cui è fatta l’autenticazione e l’apposizione del timbro dell’ufficio, con la conseguenza che –non risultando detti elementi fungibili tra loro- la mera apposizione del timbro (riferibile all’Ente in riferimento al quale l’autenticante fa uso della qualifica di pubblico ufficiale) è inidonea a far inferire uno specifico luogo di effettuazione della sottoscrizione, in particolar modo nel caso in cui, come nella specie, vi è un’espressa (e ripetuta su tutti i moduli autenticati) indicazione di un luogo specifico (Melito di Porto Salvo) al quale far risalire l’ambito territoriale in cui l’autenticazione è stata apposta;

che correttamente il Tar ha, dunque, affermato che: “Né sul punto può ritenersi sufficiente l’affermazione contenuta nella dichiarazione del Sindaco -all. 009- per cui l’indicazione Melito Porto Salvo è stata un mero errore materiale dei compilatori dei documenti, tenuto conto che, a tacer d’altro, l’autenticante è chiamato a verificare con esattezza il contenuto di quanto sottoscrive, viepiù in quanto destinato a formar pubblica fede - A fronte di quanto ora esposto risulta priva di sostanziale valenza l’autodichiarazione del 27 aprile 2025 del Sindaco di Bova Marina (sempre all. 009), a mente della quale le sottoscrizioni sarebbero state autenticate nel proprio studio (privato) in Bova Marina, dalla quale, anzi, si traggono argomenti a conferma della tesi circa l’irrilevanza del timbro “Comune di Bova Marina” nell’economia della controversia: difatti, atteso che, nella prospettazione delle ricorrenti, il timbro sarebbe stato utilizzato al di fuori dai locali della sede municipale, logica conseguenza impone di ritenere che esso avrebbe potuto essere utilizzato in qualsiasi luogo, anche al di fuori del territorio comunale di Bova Marina” (cfr. la sentenza appellata);

che, alla luce delle suesposte considerazioni, del tutto assorbenti, l’appello va respinto, con la conseguente conferma della sentenza impugnata di reiezione del ricorso di primo grado;

che nulla deve essere disposto sulle spese di giudizio in mancanza di costituzione delle controparti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata di reiezione del ricorso di primo grado.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere, Estensore

Diana Caminiti, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Elena Quadri	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO