Pubblicato il 22/07/2025

N. 06458/2025REG.PROV.COLL.

N. 01650/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1650 del 2025, proposto da
Provincia di Foggia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Gennaro Rocco Notarnicola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AR Eolico Orta Nova s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Massimo Ragazzo, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Virgilio 18;

nei confronti

NA - Rete Elettrica Nazionale s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Percuoco, Antonio Iacono, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 1296/2024,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di AR Eolico Orta Nova s.r.l. e NA - Rete Elettrica Nazionale Spa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il Cons. Sara Raffaella Molinaro;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La controversia riguarda la voltura a favore di NA Rete Elettrica Nazionale s.p.a. (di seguito: “NA”) di otto concessioni rilasciate dalla Provincia di Foggia a AR EO Orta Nova s.r.l. (di seguito: “AR EO”) per la posa in opera ai fini dell'attraversamento sotterraneo dell'elettrodotto in cavo interrato a 150 kV denominato EL – EL e gli atti connessi.

2. AR EO ha impugnato le note 25 gennaio 2022 della Provincia di Foggia nn. 2022/0004131 (richiesta di voltura della concessione n. 7/2012, per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 99, attraversamento condotta sotterranea longitudinale dal km 0+000 al km 1+900), 2022/0004132 (richiesta di voltura della concessione n. 140/2012, per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 105, attraversamento condotta sotterranea trasversale al km 27 +500), 2022/0004133 (richiesta di voltura della concessione n. 258/2011, per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 119, attraversamento condotta sotterranea trasversale al km 1+900), 2022/0004134 (richiesta di voltura della concessione n. 259/2011, per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 104, attraversamento condotta sotterranea longitudinale dal km 1+150 al km 3+500 e trasversale al km 2+350), 2022/0004171 (richiesta di voltura della concessione n. 68/2012, per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 87, attraversamento condotta sotterranea longitudinale dal km 3+150 al km 7+750), 2022/0004172 (richiesta di voltura della concessione n. 73/2012, per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 85, attraversamento condotta sotterranea longitudinale dal km 4+300 al km 4+420); 2022/0004174 (richiesta di voltura della concessione n. 74/2012, per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 86, attraversamento condotta sotterranea longitudinale dal km 7+350 al km 7+900 e traversali ai km 7+350 - 7+550 - 7+900); 2022/0004185 (richiesta di voltura della concessione n. 108/2012, per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 92, attraversamento condotta sotterranea longitudinale dal km 0+000 al km 4 +260).

Con il medesimo ricorso è stato chiesto:

- l'accertamento e la declaratoria dell'illegittimità del silenzio serbato dalla Provincia di Foggia rispetto all'obbligo di conclusione del procedimento amministrativo inteso al rilascio della voltura delle suindicate concessioni a favore di NA s.p.a. e rilasciate all'odierna ricorrente ai fini dell'attraversamento sotterraneo dell'elettrodotto in cavo interrato a 150 kV denominato EL – EL; e ciò, a seguito dell'istanza di voltura a firma congiunta AR Eolico Orta Nova s.r.l. – NA s.p.a. in data del 22 dicembre 2017, inviata a mezzo p.e.c. il successivo 28 dicembre 2017, del successivo sollecito in data 7 marzo 2019, dell'istanza di riesame in autotutela in data 30 luglio 2020, nonché, da ultimo, a seguito della diffida ad adempiere in data 29 dicembre 2021;

- l'accertamento e la declaratoria dell'illegittimità di ogni eventuale pretesa patrimoniale, presente e futura, che la Provincia di Foggia intendesse avanzare nei confronti dell'odierna ricorrente;

- stante il carattere vincolato dell'attività cui la Provincia di Foggia è tenuta, per l'accertamento e la declaratoria del diritto dell'odierna ricorrente ad ottenere un provvedimento espresso che disponga la voltura delle suindicate concessioni a favore di NA s.p.a.;

- per la condanna della Provincia di Foggia all'adozione dei suddetti provvedimenti di voltura e all'annullamento degli avvisi di pagamento per il C.O.S.AP. 2020 di cui alle note prot. n 18097, tutte in data 30 aprile 2020, degli avvisi di pagamento per il canone unico patrimoniale 2021 di cui alle con note prot. n. 0040180 del 5 agosto 2021, degli avvisi di accertamento esecutivi relativi al C.O.S.A.P. per l'anno 2019 (note nn. 1092, 1093, 1094, 1095, 1096, 1097, 1098 e 1099 del 29 settembre 2021) e degli avvisi di accertamento esecutivi relativi al C.O.S.A.P. per l'anno 2020 (note nn. 1387, 1388, 2374, 2375, 2376, 2377, 2378 e 2379 del 30 settembre 2021).

3. Con motivi aggiunti presentati AR EO ha chiesto “ l’accertamento e declaratoria dell'illegittimità ” e annullamento de:

- l'avviso di pagamento del canone unico patrimoniale 2022, n. 2949 in data 27.6.2022, notificato all'odierna ricorrente dal Settore Finanziario Servizio Patrimonio e Tributi della Provincia di Foggia in data 29.7.2022, per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 85, attraversamento condotta sotterranea longitudinale dal km 4+300 al km 4+420;

- l'avviso di pagamento del canone unico patrimoniale 2022, n. 2950 in data 27.6.2022, notificato all'odierna ricorrente dal Settore Finanziario Servizio Patrimonio e Tributi della Provincia di Foggia in data 29.7.2022, per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 86, attraversamento condotta sotterranea longitudinale dal km 7+350 al km 7+900;

- l'avviso di pagamento del canone unico patrimoniale 2022, n. 2951 in data 27.6.2022, notificato all'odierna ricorrente dal Settore Finanziario - Servizio Patrimonio e Tributi della Provincia di Foggia in data 29.7.2022, per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 87, attraversamento condotta sotterranea longitudinale dal km 3+150 al km 7+750);

- l'avviso di pagamento del canone unico patrimoniale 2022, n. 2952 in data 27.6.2022, notificato all'odierna ricorrente dal Settore Finanziario - Servizio Patrimonio e Tributi della Provincia di Foggia in data 29.7.2022, per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 92, attraversamento condotta sotterranea longitudinale dal km 0+000 al km 4 +260);

- l'avviso di pagamento del canone unico patrimoniale 2022, n. 2953 in data 27.6.2022, notificato all'odierna ricorrente dal Settore Finanziario - Servizio Patrimonio e Tributi della Provincia di Foggia in data 29.7.2022, per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 99, attraversamento condotta sotterranea longitudinale dal km 0+000 al km 1+900);

- l'avviso di pagamento del canone unico patrimoniale 2022, n. 2954 in data 27.6.2022, notificato all'odierna ricorrente dal Settore Finanziario - Servizio Patrimonio e Tributi della Provincia di Foggia in data 29.7.2022, per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 104, attraversamento condotta sotterranea longitudinale dal km 1+150 al km 3+500);

- l'avviso di pagamento del canone unico patrimoniale 2022, n. 2955 in data 27.6.2022, notificato all'odierna ricorrente dal Settore Finanziario - Servizio Patrimonio e Tributi della Provincia di Foggia in data 29.7.2022, per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 105, attraversamento condotta sotterranea trasversale al km 27 +500);

- l'avviso di pagamento del canone unico patrimoniale 2022, n. 2956 in data 27.6.2022, notificato all'odierna ricorrente dal Settore Finanziario - Servizio Patrimonio e Tributi della Provincia di Foggia in data 29.7.2022, per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 119, attraversamento condotta sotterranea trasversale al km 1+900);

- di ogni altro atto e provvedimento presupposto, conseguente o comunque connesso, che possa interpretarsi come ostativo, ivi espressamente inclusa la relazione del dirigente dell'Ufficio concessioni stradali della Provincia di Foggia, arch. Angelo Iannotta, in data 6.9.2022, depositata il successivo 8.9.2022, in preteso adempimento dell'ordinanza di Codesto Ecc.mo T.A.R., n. 993/2022”.

4. Con ulteriori motivi aggiunti AR EO ha chiesto “l’accertamento e declaratoria dell'illegittimità” e annullamento de:

- l'avviso di pagamento del canone unico patrimoniale 2023, n. 3641, in data 24.8.2023, notificato all'odierna ricorrente dal Settore Finanziario Servizio Patrimonio e Tributi della Provincia di Foggia ed effettivamente ricevuto il successivo 7.9.2023, per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 85, attraversamento condotta sotterranea longitudinale dal km 4+300 al km 4+420; per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 86, attraversamento condotta sotterranea longitudinale dal km 7+350 al km 7+900; per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 87, attraversamento condotta sotterranea longitudinale dal km 3+150 al km 7+750); per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 92, attraversamento condotta sotterranea longitudinale dal km 0+000 al km 4 +260); per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 99, attraversamento condotta sotterranea longitudinale dal km 0+000 al km 1+900); per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 104, attraversamento condotta sotterranea longitudinale dal km 1+150 al km 3+500); per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 105, attraversamento condotta sotterranea trasversale al km 27 +500); per l'occupazione dell'area pubblica provinciale ubicata sulla S.P. n. 119, attraversamento condotta sotterranea trasversale al km 1+900);

- nonché ogni altro atto e provvedimento presupposto, conseguente o comunque connesso, che possa interpretarsi ostativo alla ricorrente, ivi espressamente inclusi: i) la Deliberazione del Consiglio Provinciale della Provincia di Foggia n. 18 del 29.06.2023, recante: “Modifica al Regolamento per l'Istituzione e la Disciplina del Canone Unico Patrimoniale approvato con Deliberazione del Consiglio Provincia n. 9 del 25 maggio 2021, riferita alle occupazioni del sottosuolo da parte dei soggetti privati produttori di energia elettrica da fonti rinnovabili” - affissa all'Albo Pretorio Online della Provincia dal 3.07.2023 al 18.07.2023; ii) più specificatamente e per quanto d'interesse, l'Allegato B – (“Tariffe ed elencazione dei coefficienti”) del predetto Regolamento, nella parte in cui: ii.i) nel predeterminare la “Misura di tariffa base di occupazione permanente per mq.”, in relazione alla “Occupazione del sottosuolo”, fissa una tariffa base di euro 7,50 sia per le strade di Categoria A che per le strade di Categoria B; ii.ii) nel predeterminare la specifica tariffa per “altre attività, inclusi sottoservizi di interconnessione per impianti relativi alla produzione da energie rinnovabili” fissa un canone di euro 7,50 per le strade di Categoria A e di euro 9,375 per le strade di Categoria B; iii) ove occorra, il parere favorevole di regolarità contabile espresso dal Responsabile del Settore Finanziario e Gestione del Patrimonio, in data 21/06/2023, sulla proposta di deliberazione consiliare n. 28 del 21/06/2023; iv) ove occorra, il parere espresso dal Collegio dei revisori dei Conti, sulla proposta di deliberazione consiliare, giusto verbale n. 2 del 21/06/2023; v) la Deliberazione Presidenziale n. 98 del 29.06.2023, di recepimento della disciplina derogatoria approvata con la suindicata delibera di Consiglio Provinciale n. 18 del 29.06.2023”.

5. Il Tar Puglia – Bari, con sentenza 16 dicembre 2024 n. 1296, ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti nei termini indicati in motivazione.

6. La Provincia di Foggia ha appellato la sentenza con ricorso n. 1650 del 2025.

7. Nel presente grado di giudizio si sono costituiti AR EO e NA.

8. All’udienza del 10 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

9. L’appello è fondato nei termini di seguito esposti.

10. In via pregiudiziale si rileva l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità della memoria presentata dalla Provincia di Foggia in data 19 giugno 2025, basata sull’omessa presentazione di una prima memoria da parte della stessa Provincia. Ciò in quanto la Provincia costituisce la parte appellante e ha presentato davanti a questo Giudice le proprie difese con il ricorso in appello, mentre controparte ha presentato una prima memoria l’8 aprile 2025 e una seconda memoria, ai sensi dell’art. 73 c.p.a., l’8 giugno 2025, alla quale ha replicato la Provincia con la memoria del 19 giugno 2025.

Non si rinviene quindi la mancanza di una memoria di controparte alla quale replicare (così come deciso con sentenza Cons. St., sez. V, 23 febbraio 2024 n. 1816 e sez. VII, 2 maggio 2023 n. 4461), né ci si trova nella situazione della parte appellata che non ha presentato difese di merito prima di depositare le repliche (Cons. St., sez. V, 23 settembre 2024 n. 7714).

11. Con il primo motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha ritenuto sussistente la giurisdizione avverso “ gli avvisi di pagamento ”.

11.1. Il motivo è fondato.

11.2. Prima di scrutinarlo è necessario precisare i profili oggettivi della censura.

Con la sentenza gravata infatti il Tar, “ pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti ”, li ha accolti “ per quanto in motivazione ”.

La motivazione si conclude nel senso che, “ Alla stregua delle argomentazioni su esposte, il ricorso e i motivi aggiunti sono accolti, con conseguente obbligo, per la Provincia di Foggia, di volturare le otto concessioni di occupazione di suolo pubblico in favore della società NA Rete Elettrica Nazionale s.p.a. con decorrenza dal 28 febbraio 2028 e annullamento degli avvisi di accertamento esecutivi relativi al C.O.S.A.P. per l'anno 2019 (note nn. 1092, 1093, 1094, 1095, 1096, 1097, 1098 e 1099 del 29 settembre 2021); nonché degli avvisi di accertamento esecutivi relativi al C.O.S.A.P. per l'anno 2020 (note nn. 1387, 1388, 2374, 2375, 2376, 2377, 2378 e 2379 del 30 settembre 2021) ” (punto 62).

Pertanto il giudice di primo grado ha accolto la domanda avverso il silenzio e ha annullato detti avvisi di accertamento esecutivo specificamente individuati.

In tali termini si configura la soccombenza della Provincia, che ha quindi interesse a impugnare nei limiti di dette statuizioni.

Il potere cognitorio di questo Giudice rispetto al dedotto difetto di giurisdizione è quindi circoscritto agli avvisi di accertamento esecutivo specificamente annullati dal Tar.

Non rientra invece nella cognizione di questo Giudice la decisione in merito ai rimanenti avvisi di pagamento impugnati con il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, non essendo stati annullati dal Tar e quindi non potendo essere oggetto di appello da parte dell’Amministrazione soccombente.

Né depone in senso contrario il fatto che in un passaggio argomentativo della motivazione il Tar abbia affermato che “ gli avvisi di accertamento impugnati, sia con motivi aggiunti depositati il 30 settembre 2022, che con motivi aggiunti depositati il 4 ottobre 2023 sono illegittimi e vanno annullati da questo Giudice atteso che si tratta di atti in relazione ai quali è controverso il destinatario legittimo della pretesa, accertamento che, contrariamente a quanto prospettato dalla difesa dell’Ente provinciale, spetta senz’altro al giudice amministrativo ” (punto 60).

Le conclusioni motivazionali sono infatti nel senso sopra esposto, detto assunto è speso appena prima delle conclusioni e non è ripreso nelle stesse, gli argomenti illustrati dal Tar sono volti a giustificare la giurisdizione del giudice amministrativo mentre nel merito il giudice di primo grado si è limitato ad affermare che “ è controverso il destinatario di detti avvisi di pagamento ”, con motivazione perplessa e non idonea a supportare, con certezza, un’interpretazione della statuizione nel senso che siano stati annullati anche detti avvisi. E ciò a maggior ragione se si considera che gli avvisi di pagamento del canone unico patrimoniale 2022, nn. 2949, 2950, 2951, 2952, 2053, 2954, 2955 e 2956 in data 27 giugno 2022, impugnati con i primi motivi aggiunti, e l'avviso di pagamento del canone unico patrimoniale 2023 n. 3641, in data 24 agosto 2023, impugnato con i secondi motivi aggiunti, come gli avvisi di pagamento per il cosap notificati a AR EO con note 30 aprile 2020 n 18097, impugnati con il ricorso introduttivo (insieme agli avvisi di pagamento per il canone unico patrimoniale 2021, di cui alle note n. 40180 del 5 agosto 2021, non impugnati insieme all’atto di accertamento esecutivo), non richiamati nelle conclusioni della motivazione, sono avvisi di pagamento aventi natura diversa rispetto agli avvisi di accertamento esecutivo annullati (adottati ai sensi dell’art. 1 comma 792 della legge n. 169 del 2019, su cui infra ).

Con detti avvisi di pagamento è stato infatti comunicato il termine di pagamento (atteso che lo stesso è stato differito) di un canone determinato sulla base del regolamento, sul quale si appunta l’interesse del destinatario, dovendo essere pertanto impugnato tempestivamente, anche considerando l’atto applicativo, “ che, per primo, rende attuale la lesione in nuce prefigurata dalla volizione astratta ” (Cons. St., sez. V, 15 gennaio 2024 n. 454) mentre nel caso di specie risulta impugnata, con motivi aggiunti, la delibera n. 18 del 29 giugno 2023, di modifica del regolamento per il canone unico patrimoniale approvato con deliberazione n. 9 del 25 maggio 2021, senza che il giudice di primo grado si sia pronunciato sul punto.

Pertanto, non può ritenersi che il riferimento conclusivo, contenuto nella sentenza gravata, all’annullamento degli accertamenti esecutivi valga a comprendere anche gli avvisi di pagamento non richiamati espressamente e specificamente fra gli atti annullati dal Tar.

Infine neppure depone nel senso che siano stati annullati dal Tar anche detti avvisi di pagamento il fatto che il giudice di primo grado, al fine di motivare l’accoglimento della domanda avverso il silenzio (punti da 51 a 59), abbia ritenuto di accogliere i primi e i secondi motivi aggiunti.

In detto capo della sentenza il giudice di primo grado ha infatti inteso giustificare come l’Amministrazione avrebbe dovuto procedere alla voltura, non essendo legittima la pretesa di subordinare la stessa al pagamento del canone, come invece richiesto dall’Amministrazione con le note 25 gennaio 2022, impugnate con il ricorso introduttivo, e le note 27 giugno 2022, impugnate con i primi motivi aggiunti. Per lo stesso fine (di accoglimento della domanda avverso il silenzio), il Tar ha deciso che “ Vanno infine accolti i motivi aggiunti depositati in data 4 ottobre 2023 ” perché, “ Anche in questo caso ”, la Provincia di Foggia “ avrebbe dovuto rilasciare la voltura delle otto concessioni in favore della società NA Rete Elettrica Nazionale s.p.a. ”

Pertanto dette statuizioni sono funzionali all’accoglimento della domanda avverso il silenzio (accolta come riportato nelle conclusioni motivazionali) e non all’annullamento degli avvisi di pagamento non richiamati nelle conclusioni stesse.

Anche il riferimento alle note 27 giugno 2022, indirizzate a AR EO e aventi la funzione di sollecitare il pagamento entro il termine differito, sono richiamate dal Tar al fine di dimostrare di non avere ancora disposto la voltura (punti 55, 56 e 57).

Quindi non può ritenersi che gli avvisi di pagamento non specificamente richiamati nelle conclusioni motivazionali siano stati annullati dal Tar.

11.3. Essi non rientrano quindi nel thema decidendum oggetto del potere cognitorio di questo Giudice.

11.4. Il tema della giurisdizione si pone quindi in questo grado di giudizio con riferimento agli avvisi di accertamento esecutivo specificamente annullati dal Tar, adottati ai sensi dell’art. 1 comma 792 della legge n. 169 del 2019, che disciplina l’attività di riscossione, cioè gli avvisi di accertamento esecutivo per il canone per l'anno 2019 29 settembre 2021 nn. 1092, 1093, 1094, 1095, 1096, 1097, 1098, 1099 e avvisi di accertamento esecutivo per il canone per l'anno 2020 30 settembre 2021 n. 1387, 1388, 2374, 2375, 2376, 2377, 2378 e 2379.

Detti avvisi riguardano il canone di occupazione di spazi e aree pubbliche (cosap) e il canone unico patrimoniale, che ha sostituito il primo ai sensi dell’art. 1 comma 816 e ss. della legge n. 169 del 2019.

L’impugnazione di detti avvisi, riguardanti il cosap, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario: “ la controversia che verte sulle ‘note’ impugnate, assimilabili ad avvisi di pagamento di canoni del COSAP, non inerisce la valutazione dell’esercizio discrezionale dell’amministrazione, con conseguente riconoscimento della giurisdizione ordinaria, trattandosi di un contenzioso avente contenuto meramente patrimoniale ” (Cons. Stato, sez. V, 25 novembre 2022 n. 10382, richiamata anche da Cons. St., sez. V, 24 ottobre 2023 n. 9184, conformemente a Sez. un. ordinanza 8 luglio 2022 n. 21714 e ordinanza 7 gennaio 2016 n. 61). E ciò in ragione del fatto che, secondo la Corte costituzionale, il pagamento del canone è un onere che va a controbilanciare il vantaggio economico che traggono le aziende che utilizzano il suolo pubblico pertinente alle strade di proprietà dell’ente pubblico per scopi commerciali con fini di lucro (Corte cost., sentenza 14 marzo 2008, n. 64): “ Si tratta di un corrispettivo sinallagmatico alla misura dell’area concessa, rapportato ai tempi ed ai luoghi dell’occupazione, determinato secondo la classificazione delle strade, l’importanza dei siti, il valore economico dell’area, il beneficio reddituale potenziale che l’operatore ritrae, il sacrifico che la collettività sopporta per essere privato del godimento del bene ” (Cons. Stato, sez. V, 25 novembre 2022 n. 10382).

In relazione al canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, la giurisdizione amministrativa sussiste se vengono impugnati anche gli atti che ne disciplina il canone e che sono espressione di potestà pubblica.

Non sussiste invece tale giurisdizione allorquando, come nel caso di specie, siano stati gravati solo gli “ atti impositivi di natura individuale ”, che “ implicano un'attività meramente applicativa e consequenziale, in cui l'apprezzamento dell'amministrazione è solo di soggezione o meno al canone in funzione della relativa normativa ” (Cons. St., sez. V, 24 ottobre 2023 n. 9184 e 7 giugno 2022, n. 4660).

Deve quindi essere dichiarato il difetto di giurisdizione sugli avvisi di accertamento esecutivo annullati dal Tar. La questione della giurisdizione posta dall’appellante va infatti risolta affermando la giurisdizione del giudice ordinario in quanto detti avvisi riguardano il cosap.

12. Il difetto di giurisdizione rispetto all’impugnazione degli atti di accertamento esecutivo annullati dal Tar e i sopra illustrati limiti del potere cognitorio di questo giudice d’appello non è accertato con riferimento agli avvisi di pagamento non specificamente annullati dal Tar, con la conseguenza che risulta assorbito il quarto motivo di appello e comunque non è consentito a questo Giudice di appello di pronunciarsi sul punto.

Con il quarto mezzo infatti l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha evidenziato l’illegittimità “ della richiesta di una prestazione patrimoniale ad entrambe le società destinatarie, potenzialmente foriera di indebita locupletazione della Provincia ” e riguarda quindi gli atti riguardanti il canone.

12.1. Per medesime ragioni non sono qui scrutinate le deduzioni svolte da NA con riferimento al canone correlato alle concessioni controverse non sono qui considerate in ragione di quanto sopra. Ciò esime il Collegio dal valutarne l’ammissibilità in ragione dell’eccezione di inammissibilità di AR EO, basata sulla correlazione delle stesse a un’autonoma posizione e da un correlato interesse di NA.

12.2. E’ assorbito quindi anche il profilo del dedotto giudicato formatosi, in tesi, sul “ mancato pagamento del credito COSAP da parte della AR Eolico Orta Nova s.r.l., coperto da giudicato amministrativo ”, rilevando comunque che il giudizio concluso con sentenza n. 7904 del 2020 non ha riguardo ad avvisi di pagamento indirizzati a AR EO (pur considerando gli avvisi di pagamento per l’anno 2019, di cui alla nota 2 aprile 2019 n. 17838, indicati nei motivi aggiunti), pur avendo ad oggetto il regolamento per l'applicazione del canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (cosap), approvato con deliberazione consigliare della Provincia di Foggia 19 novembre 2018 n. 44, e la nota 11 dicembre 2018 n. 69994, con la quale la Provincia di Foggia ha richiesto a tutte le società concessionarie di attraversamento di sottosuolo provinciale di adeguare il canone di concessione relativo all'annualità 2019 a quanto previsto nell'adottata deliberazione n. 44 del 2018.

13. Con il secondo e il terzo motivo la Provincia appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha accolto la domanda avverso il silenzio riguardante le istanze di voltura.

In particolare l’appellante ha dedotto il decorso del termine annuale di cui all’art. 31 comma 2 c.p.a. per l’azione avverso il silenzio dell’Amministrazione e l’insussistenza dell’inerzia, dal momento che la stessa si è in ogni caso determinata in ordine all’istanza di voltura.

L’appellante ha altresì dedotto l’erroneità delle statuizioni con le quali il giudice di primo grado ha dichiarato illegittime le note adottate dalla Provincia di Foggia.

13.1. Le censure sono fondate nei limiti di seguito esposti.

13.2. Si premette quanto segue in ordine alla disciplina di settore.

Il subentro nella concessione è disposto dalla Provincia al fine di assicurare la personalità della concessione stessa, che impone di garantire la coincidenza fra concessionario e soggetto titolato a fruire del bene oggetto del provvedimento, così addivenendo al subentro con una tempistica ravvicinata (art. 12 del regolamento della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, cosiddetta tosap, e art. 15 commi 1 e 2 del regolamento cosap e del regolamento per il canone unico patrimoniale).

La disciplina regolamentare del subentro trova la propria ratio nella necessità di assicurare che il titolare della concessione sia un soggetto avente un particolare rapporto con il bene o comunque che fra più soggetti la concessione sia intestata al soggetto avente il rapporto più qualificato con il bene oggetto di concessione (art. 25 del d. lgs. n. 285 del 1992).

Al fine di garantire la vicinitas temporale fra cessione del bene oggetto della concessione e subentro in quest’ultima è riconosciuto all’Amministrazione il potere (autoritativo) di disporre il subentro, in modo da evitare che le regole di diritto pubblico possano essere poste nella disponibilità del privato.

Infatti, in base all’art. 12 comma 3 del regolamento tosap, “ La voltura è concessa dalla stessa autorità che ha rilasciato la concessione e/o Autorizzazione ” e, in base all’art. 15 del regolamento cosap e del regolamento per il canone unico patrimoniale, essa è concessa “ con provvedimento del competente Ufficio ”.

La natura autoritativa del potere esercitato dall’Amministrazione in caso di subentro è confermata anche dagli oneri comunicativi imposti.

Per assicurare il risultato la disciplina della Provincia impone infatti ad entrambe le parti della posizione ceduta (cedente e cessionario) di dare comunicazione dell’avvenuta cessione, così da poter assicurare il subentro, i cui effetti si riverberano infatti nella sfera giuridica di entrambe le soggettività.

In particolare, l’art. 12 del regolamento tosap (analogamente all’art. 15 del regolamento cosap e del regolamento per il canone unico patrimoniale) impone al concessionario di “ dare comunicazione entro tre mesi […] dei passaggi di proprietà cui la concessione e/o autorizzazione inserisce ” (comma 2) e al nuovo proprietario di “ richiedere la voltura suo nome ” (comma 3).

Sicché il nuovo proprietario, presentando istanza, richiede all’Amministrazione di provvedere sulla stessa, sottoponendosi alle relative risultanze. La decisione della Provincia di addivenire al subentro nella concessione costituisce quindi un esercizio di potere richiesto dallo stesso cessionario, che potrà, eventualmente, impugnare eventuali prescrizioni sfavorevoli.

Del resto, altrimenti, non avrebbe ragione d’essere la prescrizione di un termine ravvicinato per la presentazione dell’istanza da parte del subentrante e la previsione dell’abusività dell’occupazione in caso contrario, tese anch’esse ad assicurare la coincidenza fra proprietà del bene e concessione.

In tale contesto, a seguito del subentro, il “nuovo” concessionario sopporta l’onere di pagamento del canone (art. 12 comma 4 del regolamento tosap e art. 15 del regolamento cosap e del regolamento per il canone unico patrimoniale).

Il regolamento per il canone unico patrimoniale prevede altresì che rimane in carico al precedente concessionario l’onere di pagamento del canone fino alla “ sottoscrizione della nuova concessione con il soggetto subentrante ” (art. 15 comma 2 del regolamento per il canone unico patrimoniale), così individuando i riflessi dell’inerzia del privato sui rapporti patrimoniali fra i due soggetti privati con una disposizione che deve essere interpretata coerentemente con l’intera disciplina della materia, basata appunto sulla necessità di assicurare che la concessione sia rilasciata a soggetto avente un particolare rapporto con il bene. E ciò anche considerando gli effetti di un’eventuale dissociazione fra subentro ed effetti dello stesso sull’onere di pagamento del canone, posto che, a seguito di subentro, manca il titolo giuridico della concessione a fondamento dell’onere del precedente concessionario, né, in capo a quest’ultimo, si configura, dopo l’avvicendamento, la situazione dell’occupazione abusiva, che pure attualizza l’onere di pagamento del canone (art. 22 del regolamento cosap e artt. 2 e 25 del regolamento per il canone unico patrimoniale).

E’ causa di decadenza il mancato pagamento del canone da parte del soggetto onerato (art. 9 del regolamento tosap, art. 14 del regolamento cosap e art. 19 del regolamento per il canone unico patrimoniale), la cui individuazione è una variabile che dipende, in caso di voltura, dalla disciplina del subentro.

13.3. Svolta la premessa possono essere scrutinate le censure.

13.4. Quanto al silenzio dell’Amministrazione sull’istanza di voltura, presentata in ragione della vendita a NA, in data 29 dicembre 2017, dell’elettrodotto in cavo interrato a 150 kV denominato EL – EL (dopo contratto preliminare in data 19 dicembre 2017), vi sono provvedimenti successivi alle qui impugnate note 25 gennaio 2022, con i quali l’Amministrazione ha superato il silenzio, come dedotto dall’appellante.

Il dato è rilevante in quanto il Tar ha ravvisato l’inerzia della Amministrazione, con conseguente “obbligo, per la Provincia di Foggia, di volturare le otto concessioni di occupazione di suolo pubblico in favore della società NA Rete Elettrica Nazionale s.p.a. con decorrenza dal 28 febbraio 2028”, in ragione del contenuto perplesso delle note 25 gennaio 2022 (su cui infra ).

Con successive note 22 luglio 2022 nn. 38637, 38642, 38654, 38667, 25 luglio 2022 nn. 39033, 39034, 39037 e 26 luglio 2022 n. 39315, non qui gravate, la Provincia ha infatti disposto la voltura, autorizzando la stessa a far tempo dal primo gennaio 2019 e trasmettendo il disciplinare, che prevede la sottoscrizione di NA “ per accettazione ”.

La circostanza che NA non abbia provveduto a sottoscrivere l’atto non è addebitabile alla parte pubblica.

Tanto basta per ritenere fondata la censura, così riformando la statuizione relativa all’obbligo della Provincia di provvedere sulla voltura.

Non è quindi necessario approfondire, sulla base della disciplina sopra richiamata, il tema del contenuto e della natura giuridica de:

- le note del luglio 2022, con le quali la Provincia ha “autorizzato” la voltura limitandosi a precisare, nella nota di comunicazione della stessa, di trasmettere il disciplinare “ con l’invito a restituirlo debitamente firmato in segno di accettazione ”, caratterizzata dall’uso del termine “invito” e dalla disciplina del potere esercitato già sopra illustrata;

- la nota 2 agosto 2022 n. 4058 (inviata a AR EO, oltre che alla Provincia), con la quale NA, dopo avere precisato di riscontrare le note con le quali la Provincia ha “ comunicato la voltura in favore di TERNA S:P.A. delle concessioni n. 7/2011, 258/2011, 259/2011, 68/2012, 73/2012, 74/2012, 108/2012 e 140/2012 ”, ha contestato gli importi del canone dovuto, senza mettere in dubbio l’intervenuta voltura (rappresentata piuttosto in termini di presupposto) e l’obbligo di corrispondere il canone (di cui ha appunto criticato l’importo).;

Né l’avvenuto superamento dell’inerzia dell’Amministrazione con le note del luglio 2022 è impedito dal portato della nota 14 settembre 2022 n. 45617, con la quale la Provincia ha riscontrato la nota di NA 2 agosto 2022, affermando che:

- “ l’Ente ha manifestato la disponibilità a volturare in favore di TERNA S.p.A. le concessioni nn.7/2011, 258/2011, 259/2011, 68/2012, 73/2012, 74/2012, 108/2012 e 140/2012, con l’impegno del soggetto subentrante al pagamento dei canoni arretrati dal 2019 al 2022 ”;

- “ il mancato pagamento del credito COSAP da parte della AR Eolico Orta Nova s.r.l., coperto da giudicato amministrativo e l’eventuale indisponibilità al pagamento anche da parte di codesta società, comporterebbe, a tenore di regolamento COSAP, art. 14, vigente ratione temporis, la decadenza delle concessioni con l’effetto di rendere giuridicamente impossibile la voltura in parola ”;

- “ lo scrivente è certamente disponibile ad incontrare la società per discutere delle problematiche insorte, al fine di superarle definitivamente, nel rispetto delle norme, così come chiarite dalle sentenze citate non più impugnabili e nell’interesse delle reciproche posizioni ”.

Innanzitutto la nota 14 settembre 2022 è al più lesiva essa stessa della pretesa sostanziale alla voltura ma non supera il venir meno dell’inerzia dell’Amministrazione in seguito alle note adottate nel luglio 2022.

Non risulta quindi necessario approfondire il contenuto della stessa e della possibilità, o meno, si qualificarla come atto di autotutela sulla base del contenuto tipico dei provvedimenti di autotutela e della correlata valutazione dell’interesse pubblico, del destinatario diretto dell’atto, della richiesta di un incontro rivolto alla sola NA e del contenuto (che richiama le note del luglio 2022, con l’impegno alla corresponsione dei canoni da parte di NA, e condiziona la voltura al pagamento dei canoni da parte di NA o AR EO).

Pertanto, considerate le determinazioni del luglio 2022, la nota 14 settembre 2022 non consente di ritenere che l’Amministrazione sia rimasta inerte nei confronti della pretesa di AR EO di essere estromessa dalle concessioni. E ciò a maggior ragione se si considera che detta nota, anche ritenendola idonea a produrre riflessi sul subentro di NA, si configurerebbe come atto sfavorevole nei confronti di AR EO (a differenza delle note del luglio 2022, anch’esse indirizzate a NA), con la conseguenza che non è idonea a produrre effetti sfavorevoli nei confronti di AR EO finché a detta società non è comunicata in via diretta (non solo mettendola a conoscenza degli effetti prodotti nei confronti di altre parti), nei termini prescritti dall’art. 21 bis della legge n. 241 del 1990 (“ Il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso ”).

Pertanto, è da riformare la statuizione di accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione di provvedere.

E’ assorbita ogni altra deduzione e questione, compreso il profilo di inammissibilità del ricorso introduttivo per decorso del termine annuale di cui all’art. 31 comma 2 c.p.a. (secondo motivo di appello), che risulta comunque infondato. L’istanza di voltura è stata infatti presentata il 28 dicembre 2017, il 7 marzo 2019, il 30 luglio 2020 e il 30 dicembre 2021 (NA l’ha sollecitata il 14 dicembre 2021), nei termini delineati con il ricorso introduttivo e riproposti con il ricorso in appello, mentre il ricorso introduttivo è stato notificato il 21 marzo 2022. Né, considerate le varie istanze, anche successive al 2018 e al 2019, risulta rilevante l’eventuale rinuncia di AR EO, fondata sul fatto che la società “ ha corrisposto all’Ente provinciale le somme relative al canone concessorio relativo all’annualità 2018, con ciò espressamente riconoscendo la titolarità delle concessioni in questione, quantomeno fino a tutto il 2018 ” o il fatto che l’istanza del 2019 rechi un contenuto in parte diverso dalla precedente, con riferimento a una delle concessioni, o, ancora, la reiterazione dell’istanza, visto il disposto dell’art. 31 comma 2 ultimo periodo c.p.a.

13.5. Le ragioni dell’infondatezza della domanda avverso il silenzio si riverberano anche sulla statuizione di illegittimità delle note 25 gennaio 2022, privandola di giustificazione, posto che l’illegittimità p stata dichiarata dal Tar, come visto, in funzione dell’accoglimento della domanda avverso il silenzio, nei termini illustrati e resi evidenti dalle conclusioni del giudice di primo grado, che fanno riferimento all’accoglimento della domanda di accertamento dell’obbligo di provvedere da parte dell’Amministrazione.

Pertanto la riforma dell’accoglimento della domanda avverso il silenzio travolge di per sè la declaratoria di illegittimità delle note 25 gennaio 2022, indirizzate a AR EO, oltre che a NA, con le quali la Provincia di Foggia, dando riscontro alla richiesta di voltura di otto concessioni per la posa in opera di cavidotti funzionali ad un impianto di produzione di energia eolica:

- ha comunicato che, “ prima del rilascio dell’autorizzazione di voltura, occorre effettuare un sopralluogo congiunto…per verificare eventuali danni derivanti dalle opere realizzate ”;

- ha chiesto il pagamento dei canoni annui relativi al 2019, 2020, 2021;

- ha precisato che il termine per il pagamento delle somme è di giorni 60 e che la ricevuta dei versamenti dovrà pervenire con raccomandata, a pena di archiviazione della pratica.

Non risulta quindi necessario approfondire, sulla base della disciplina sopra richiamata, il rapporto fra dette note e quelle del 22 luglio 2022, 25 luglio 2022 e 26 luglio 2022, con le quali la Provincia ha autorizzato la voltura trasmettendo un atto che prescinde dal sopralluogo e che prevede l’”impegno” di NA al pagamento dei “ canoni arretrati dal 2019 al 2022 ” al fine di valutare l’incompatibilità, o meno, fra le stesse, in ragione del mancato riferimento al sopralluogo e all’impegno a carico del subentrante del pagamento dei canoni di cui alle note più recenti.

Lo stesso è a dirsi per le note 27 giugno 2022, impugnate con i primi motivi aggiunti, la cui illegittimità è stata accertata dal Tar in quanto funzionale all’accoglimento della domanda avverso il silenzio, nei termini illustrati e resi evidenti dalle conclusioni del giudice di primo grado, che fanno riferimento all’accoglimento della domanda di accertamento dell’obbligo di provvedere da parte dell’Amministrazione.

Pertanto la riforma dell’accoglimento della domanda avverso il silenzio travolge di per sè anche la declaratoria di illegittimità delle note 27 giugno 2022.

Non risulta quindi necessario approfondire, sulla base della disciplina sopra richiamata, il rapporto fra le note del 22 luglio 2022, 25 luglio 2022 e 26 luglio 2022 e le precedenti note del 27 giugno 2022, indirizzate a AR EO con la funzione di sollecitare il pagamento entro il termine differito e richiamate dal Tar nei termini sopra illustrati.

14. In conclusione l’appello va accolto, assorbita ogni altra questione e deduzione, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va dichiarato il difetto di giurisdizione rispetto agli avvisi di accertamento esecutivo di cui in motivazione, sui quali la cognizione è riservata al giudice ordinario, e vanno respinti per la restante parte il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti.

15. La complessità e la novità delle questioni giustificano la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata:

a) declina la giurisdizione sugli avvisi di accertamento esecutivo, di cui in motivazione, in favore del giudice ordinario, davanti al quale il giudizio dovrà essere riproposto entro il termine di cui all’art. 11 comma 2 c.p.a.;

b) respinge, per la restante parte, il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere, Estensore

Diana Caminiti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sara Raffaella Molinaro	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO