Pubblicato il 17/04/2025

N. 03372/2025REG.PROV.COLL.

N. 06335/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6335 del 2024, proposto dal Ministero dell’università e della ricerca, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso cui è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

la dott.ssa Concetta De Pasquale, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppa Cannizzaro e Riccardo Giuffrida, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione terza bis ) n. 10798/2024, pubblicata in data 28 maggio 2024;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della dott.ssa Concetta De Pasquale;

Vista l’ordinanza n. 3354 del 2024, con cui è stata accolta la domanda cautelare;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2025 il Cons. Brunella Bruno e udito per la parte appellata l’avvocato Riccardo Giuffrida;

Nessuno è comparso per il Ministero appellante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’originaria ricorrente, premesso di aver partecipato alla procedura di abilitazione scientifica nazionale (ASN) per la seconda fascia di professore universitario, in relazione al settore concorsuale 06/D5 – psichiatria, indetta con decreto direttoriale del Ministero dell’università e della ricerca n. 553 del 26 febbraio 2021, e di essere stata giudicata, all’unanimità, non idonea al conseguimento dell’abilitazione, impugnava il giudizio negativo della commissione innanzi al competente TAR, unitamente agli atti della procedura.

2. Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tribunale ha accolto il ricorso, disponendo la rivalutazione della ricorrente. Il primo giudica ha, in sintesi, ritenuto fondate le deduzioni incentrate sull’assenza di una motivazione esaustiva della valutazione espressa dalla commissione in relazione a tutte le pubblicazioni presentate dalla candidata, nonché le contestazioni riferite all’appropriatezza del concetto di “predittore” utilizzato nei lavori scientifici, oggetto di rilievo negativo da parte della commissione solo nei confronti della ricorrente e non anche di altri candidati che pure hanno adoperato detto concetto. Del pari, sono state condivise le deduzioni formulate in relazione al giudizio espresso dalla commissione con riferimento ad una delle pubblicazioni presentate dalla ricorrente originaria, avente ad oggetto l’impatto emozionale della pandemia da COVID19 sugli operatori delle professioni sanitarie, stante l’indicazione specifica del campione preso in considerazione nello studio e l’irrilevanza di altri profili che sono stati ritenuti, invece, significativi nel giudizio espresso dall’organo valutativo tecnico. Su tali basi, dunque, il primo giudice ha accolto il ricorso, con assorbimento delle residue censure proposte.

3. Il Ministero appellante contesta la sentenza impugnata, censurando il ragionamento logico-giuridico seguito dal primo giudice.

4. L’appellata si è costituita in giudizio, insistendo, con ampie argomentazioni, per l’infondatezza delle censure dedotte dal Ministero.

5. Con ordinanza n. 3354 del 4 settembre 2024, è stata accolta la domanda cautelare, disponendosi, dunque, la sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata, avuto riguardo all’esigenza di approfondimento nel merito delle prospettazioni difensive del Ministero, nonché, in punto di periculum in mora , in considerazione dell’esigenza di evitare l’inutile dispendio di attività da parte dell’amministrazione.

6. All’udienza pubblica del 25 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. L’appello è fondato, per le ragioni di seguito esposte.

8. La disciplina normativa sulle procedure di abilitazione per l’accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia prevede un’attività di verifica in ordine al possesso dei requisiti, il cui accertamento è svolto sulla base di parametri, indicatori e fasi di valutazione della maturità scientifica del candidato affidata alla discrezionalità tecnica della commissione, nella peculiare forma di giudizi di valore, implicanti competenze specialistiche di elevato profilo.

8.1. In particolare, il DM n. 120 del 2016 stabilisce, all’art. 3, rubricato “ Valutazione della qualificazione scientifica per l’abilitazione alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia ”, che: «1 . Nelle procedure di abilitazione per l’accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia, la Commissione formula un motivato giudizio di merito sulla qualificazione scientifica del candidato basato sulla valutazione delle pubblicazioni e dei titoli presentati, prendendo a riferimento esclusivamente le informazioni contenute nella domanda redatta secondo il modello allegato al bando dai candidati. Nella valutazione la Commissione si attiene al principio in base al quale l'abilitazione viene attribuita esclusivamente ai candidati che hanno ottenuto risultati scientifici significativi riconosciuti come tali dalla comunità scientifica di riferimento, tenendo anche in considerazione, secondo le caratteristiche di ciascun settore concorsuale e in diversa misura per la prima e per la seconda fascia, la rilevanza nazionale e internazionale degli stessi .». La medesima disposizione prevede, al comma immediatamente successivo, che: « La valutazione delle pubblicazioni scientifiche e dei titoli è volta ad accertare: a) per le funzioni di professore di prima fascia, la piena maturità scientifica del candidato, attestata dall’importanza delle tematiche scientifiche affrontate e dal raggiungimento di risultati di rilevante qualità e originalità, tali da conferire una posizione riconosciuta nel panorama anche internazionale della ricerca; b) per le funzioni di professore di seconda fascia, la maturità scientifica del candidato, intesa come il riconoscimento di un positivo livello della qualità e originalità dei risultati raggiunti nelle ricerche affrontate e tale da conferire una posizione riconosciuta nel panorama almeno nazionale della ricerca. ».

8.2. È, dunque, la stessa disposizione sopra richiamata a prevedere una diversificazione per le valutazioni, sia dei titoli che delle pubblicazioni, da riferire alla prima e alla seconda fascia di docenza, fissando i criteri per l’accertamento della “ piena maturità scientifica ” (per la prima fascia), la quale deve essere attestata dalla “ importanza delle tematiche scientifiche affrontate e dal raggiungimento di risultati di rilevante qualità e originalità, tali da conferire una posizione riconosciuta nel panorama anche internazionale della ricerca ”, e quelli per l’accertamento della “ maturità scientifica ” (per la seconda fascia), la quale è data dal “riconoscimento di un positivo livello della qualità e originalità dei risultati raggiunti nelle ricerche affrontate e tale da conferire una posizione riconosciuta nel panorama almeno nazionale della ricerca ”.

8.3. I criteri di valutazione delle pubblicazioni sono specificamente stabiliti dalla normativa di riferimento, disponendo l’art. 4 del DM n. 120 del 2016 che: « La Commissione valuta le pubblicazioni scientifiche presentate dai candidati ai sensi dell'articolo 7, secondo i seguenti criteri:

a) la coerenza con le tematiche del settore concorsuale o con tematiche interdisciplinari adesso pertinenti;

b) l’apporto individuale nei lavori in collaborazione;

c) la qualità della produzione scientifica, valutata all'interno del panorama nazionale e internazionale della ricerca, sulla base dell'originalità, del rigore metodologico e del carattere innovativo;

d) la collocazione editoriale dei prodotti scientifici presso editori, collane o riviste di rilievo nazionale o internazionale che utilizzino procedure trasparenti di valutazione della qualità del prodotto da pubblicare;

e) il numero e il tipo delle pubblicazioni presentate nonché la continuità della produzione scientifica sotto il profilo temporale;

f) la rilevanza delle pubblicazioni all’interno del settore concorsuale, tenuto conto delle specifiche caratteristiche dello stesso e dei settori scientifico-disciplinari ricompresi ».

8.4. È l’art. 6 del sopra indicato decreto ministeriale a stabilire che “ La Commissione attribuisce l’abilitazione esclusivamente ai candidati che soddisfano entrambe le seguenti condizioni: a) ottengono una valutazione positiva del titolo di cui al numero 1 dell'allegato A (impatto della produzione scientifica) e sono in possesso di almeno tre titoli tra quelli scelti dalla Commissione, secondo quanto previsto al comma 2 dell'articolo 5; b) presentano, ai sensi dell'articolo 7, pubblicazioni valutate in base ai criteri di cui all'articolo 4 e giudicate complessivamente di qualità «elevata» secondo la definizione di cui all'allegato B ”, secondo il quale “ si intende per pubblicazione di qualità elevata una pubblicazione che, per il livello di originalità e rigore metodologico e per il contributo che fornisce al progresso della ricerca, abbia conseguito o è presumibile che consegua un impatto significativo nella comunità scientifica di riferimento, a livello anche internazionale ”.

9. Ne deriva, dunque, che il superamento dei valori soglia degli indicatori e il possesso dei titoli previsti costituiscono condizione non sufficiente al conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale, essendo imprescindibile, come sopra esposto, una valutazione positiva in relazione alla qualità della produzione scientifica.

10. Nella fattispecie, come emerge dalla documentazione in atti, la commissione esaminatrice si è espressa, all’unanimità, nel senso che la candidata non possieda la maturità scientifica richiesta per le funzioni di professore di seconda fascia.

11. Contrariamente a quanto statuito nella sentenza impugnata, dal giudizio collegiale e dai giudizi individuali espressi dalla commissione, non emergono carenze nella considerazione delle pubblicazioni presentate dalla candidata per la procedura in questione.

11.1. Come chiarito, infatti, dalla consolidata giurisprudenza, integralmente condivisa dal Collegio, “ nella valutazione dei titoli e delle pubblicazioni occorre la valutazione non di ogni singolo titolo o pubblicazione, ma solo di quelli costituenti espressione di una significatività scientifica rilevante ai fini del giudizio di piena maturità scientifica del candidato. Infatti, il senso della previsione sul carattere analitico della valutazione da compiere dalla commissione non può che essere quello di imporre alla stessa di tenere, bensì, conto di tutti i dati curriculari indicati dai candidati (titoli e pubblicazioni), ma di sceverare - ovviamente, secondo percorsi logici coerenti e di congruo apprezzamento scientifico - i dati rilevanti al fine della compiuta valutazione della maturità scientifica dei candidati ... da quelli non significativi ... e di esprimere il giudizio sui dati così (motivatamente) enucleati ” (Consiglio di Stato, sez. VI, n. 786 del 2020; n. 2423 del 2016; n. 4219 del 2015, in cui si sottolinea il rilievo del “metodo della analiticità tipologica e non dell’analiticità oggettuale ”).

11.2. Il percorso motivazionale seguito dalla commissione emerge con adeguata chiarezza e completezza dall’esame congiunto del giudizio collegiale e dei prodromici giudizi individuali dei commissari, recanti una formulazione tale da consentire di assolvere alla funzione agli stessi propria.

12. Del pari, si valutano fondate le deduzioni del Ministero appellante segnatamente riferite alle valutazioni espresse dal primo giudice in relazione in relazione alla pubblicazione n. 1, riguardante, come sopra esposto, l’impatto emozionale della pandemia da Covid 19 sugli operatori delle professioni sanitarie.

12.1. Il Collegio rileva, infatti, che le valutazioni della commissione esaminatrice costituiscono espressione di ampia e qualificata discrezionalità tecnica, il cui concreto esercizio può essere soggetto al sindacato di legittimità del giudice amministrativo solo se viziato da travisamento dei fatti, violazione delle regole di procedura, illogicità manifesta con riferimento ad ipotesi di erroneità o irragionevolezza, restando precluse deduzioni afferenti al merito delle determinazioni rimesse alla discrezionalità dell'organo collegiale valutativo tecnico. Conseguentemente, il giudizio amministrativo non è la sede per contrapporre giudizi di merito a quelli effettuati dalla commissione d’esame, salvo il caso in cui questi ultimi siano chiaramente irragionevoli e arbitrari (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 8 aprile 2022, n. 2602).

12.2. Esaminata la documentazione in atti, effettivamente emerge il travalicamento, con la sentenza impugnata, dei limiti entro i quali deve essere svolto il sindacato giurisdizionale su valutazioni che costituiscono espressione di discrezionalità tecnica.

12.3. Sulla base dei principi sopra richiamati, infatti, non è consentito al giudice sostituire una propria valutazione a quella svolta, nel merito, dalla commissione, dovendosi, comunque, rimarcare che, come fondatamente dedotto dal Ministero appellante, il giudizio della commissione in relazione alla pubblicazione in questione si è appuntato non già sulla mancata indicazione del numero di soggetti oggetto di indagine bensì sulla mancata differenziazione dei ruoli ricoperti dagli operatori sanitari osservati e su ulteriori profili ritenuti idonei ad evidenziare carenze sul piano metodologico.

12.4. Nel giudizio collegiale, nello specifico, viene rilevato che: « In particolare, nel lavoro n. 1, riguardante l’impatto emozionale della pandemia da COVID-19 sugli operatori delle professioni sanitarie, non è descritto se e quanti operatori lavorassero a stretto contatto con i soggetti affetti da COVID-19, per cui il riscontro che gli operatori non avevano una superiore percezione di stress rispetto ai controlli è di dubbio significato. Inoltre, non è adottata una correzione statistica per le molteplici correlazioni bivariate effettuate, ed è impropriamente utilizzato il termine “predittore” nelle analisi di regressione, che invece utilizzano variabili misurate tutte allo stesso punto di osservazione, essendo il lavoro cross sectional ».

I giudizi individuali risultano pienamente convergenti, evidenziando l’assenza di omogeneità del campione e la considerazione di dati che “ non si prestano a un’analisi rigorosa dell’effetto della pandemia sui lavoratori in sanità ”.

13. Il medesimo vizio sussiste in relazione alla motivazione della sentenza impugnata relativa ai rilievi espressi in ordine all’uso, ritenuto inappropriato da parte della commissione, del termine “predittore” al quale ha fatto ricorso la ricorrente originaria in alcune delle pubblicazioni presentate. 13.1. Dalla documentazione in atti, infatti, emergono le ragioni alla base della valutazione espressa dalla commissione, la quale non ha ritenuto detto termine pertinente con riferimento a studi c.d. cross sectional , constando, quindi, che ad essere stato valutato negativamente dall’organo collegiale tecnico non è stato di per sé il ricorso a detto termine da parte della candidata, ricorrente originaria, quanto piuttosto l’uso improprio di detto termine in relazione alla tipologia di analisi svolte, per come strutturate, tali da non consentire una chiara e attendibile identificazione di previsioni sul futuro.

13.2. A fronte, dunque, di giudizi validamente espressi, adeguatamente motivati e non inficiati da errori di fatto né da manifeste irragionevolezze o arbitrarietà, deve escludersi la fondatezza delle deduzioni articolate dalla ricorrente originaria.

13.3. Né emerge la sussistenza del vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento, il quale è configurabile soltanto in caso di assoluta identità di situazioni di fatto e di conseguente assoluta irragionevole diversità del trattamento riservato alle stesse. Nella fattispecie, infatti, non sono stati neppure allegati elementi idonei a evidenziare un utilizzo non pertinente o comunque improprio del termine “predittore” da parte di altri candidati, risultando, come già in precedente evidenziato, del tutto irrilevante, ai fini pretesi dalla ricorrente originaria, l’impiego di tale terminologia nelle diverse pubblicazioni presentate ai fini della selezione da altri aspiranti al conseguimento dell’abilitazione. In altri termini, la circostanza che altri candidati abbiano adoperato il concetto di “predittore” è priva di significatività, giacché la valutazione negativa espressa dalla commissione in relazione alla ricorrente originaria si appunta sul ricorso non pertinente a detto concetto.

14. Non soccorre, al fine di addivenire a differenti conclusioni, la circostanza, evidenziata dall’appellata che le sue pubblicazioni sia stato sottoposte a peer review , in quanto insuscettibili di sostituire l’apprezzamento espletato dal competente organo valutativo tecnico nella procedura in questione, sindacabile, come in precedenza evidenziato, entro precisi limiti.

15. Nella fattispecie, il giudizio collegiale risulta coerente con le risultanze delle valutazioni individuali, costituendo logica espressione della sintesi raggiunta nella dialettica che connota l’operato della commissione di valutazione, la quale, si ribadisce, si è espressa all’unanimità.

Si osserva, altresì, per completezza, che il riconoscimento di alcuni elementi positivi del profilo dell’appellante, non esclude una valutazione finale negativa tenuto conto dell’autonomia dei criteri previsti dalla disciplina di riferimento, i quali devono essere tutti soddisfatti senza che possano ammettersi forme di compensazione tra gli stessi. La valutazione della candidata è avvenuta, nel caso che ne occupa, in modo puntuale, con giudizi non apodittici né contraddittori.

Doverosamente la commissione ha tenuto conto del complesso della produzione scientifica del candidato, dovendosi ulteriormente ribadire che nel caso di professore di seconda fascia il requisito da accertare è costituito dalla “ maturità scientifica ” raggiunta nel percorso di studi e ricerche espletato sino alla partecipazione alla procedura, “ intesa come il riconoscimento di un positivo livello della qualità e originalità dei risultati raggiunti nelle ricerche affrontate e tale da conferire una posizione riconosciuta nel panorama almeno nazionale della ricerca ”.

16. Deve rilevarsi, infine, che l’appellata non ha riproposto le censure rimaste assorbite in prime cure, sicché, per quanto in precedenza argomentato, in conclusione, l’appello deve essere accolto e la sentenza riformata con il rigetto dell’originario ricorso.

17. Si valutano, nondimeno, sussistenti, in considerazione della complessità delle questioni affrontate, i presupposti per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello (RG n. 6335 del 2024), come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Brunella Bruno, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Brunella Bruno	Marco Lipari

IL SEGRETARIO