Pubblicato il 17/04/2026

N. 03036/2026REG.PROV.COLL.

N. 02817/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2817 del 2025, proposto da EO VI, SS RR, AR NI, DR Di RO, SE De NA, TE LI, EA LO, IE TO, AN AN, IO IO, EN UC, AO IC DO, GI DA EN, NU MA, IE GI AN, KA TR, CK EZ, NI ZO, LA AS, Codacons– (Coordinamento delle Associazioni A Tutela dei Diritti degli Utenti e dei Consumatori, rappresentati e difesi dagli avvocati Gino Giuliano, Carlo Rienzi, Mariacristina Tabano, con domicilio eletto presso lo studio Mariacristina Tabano in Roma, via Caio Mario 8;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato NI Ciavarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, Soprintendenza Speciale Archeologia Belle Arti e Paesaggio di Roma, Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Centrale, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
A.R.P.A. –Agenzia Regionale Protezione Ambientale del Lazio, non costituito in giudizio;

nei confronti

Inwit S.p.a., Tim S.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Francesco Saverio Cantella, Filippo Lattanzi, Jacopo D'Auria, con domicilio eletto presso lo studio Filippo Lattanzi in Roma, via G. P. Da Palestrina n. 47;
Iliad Italia S.p.a., rappresentata e difesa dall'avvocato EA Maltoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Vodafone Italia S.p.a., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 1539/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, di Inwit S.p.a., di Tim S.p.a., del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, della Soprintendenza Speciale Archeologia Belle Arti e Paesaggio di Roma, dell’Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Centrale e di Iliad Italia S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 aprile 2026 il Cons. LA UL e uditi per le parti l’avv. Mariacristina Tabano, l’avv. Domenico Ielo in sostituzione dell’avv. EA Maltoni e l’avv. Jacopo D’Auria.

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso straordinario al Capo dello Stato, tempestivamente trasposto in sede giurisdizionale, gli originari ricorrenti hanno impugnato numerosi atti relativi a due procedimenti di autorizzazione alla realizzazione di differenti stazioni radio base: il primo avviato su istanza di Iliad S.p.a. del 1° agosto 2023; il secondo avviato su istanza di Inwit S.p.a., Vodafone S.p.a. e Tim S.p.a. del 4 dicembre 2023.

Con sentenza n. 1539 del 24 gennaio 2025 il Tar Lazio ha dichiarato inammissibile il ricorso non sussistendo gli stringenti presupposti individuati dalla giurisprudenza per l’ammissibilità del ricorso cumulativo.

Avverso la predetta sentenza gli originari ricorrenti hanno proposto appello deducendo:

1) error in iudicando : difetto ed erroneità di motivazione e omessa valutazione degli elementi di connessione oggettiva e soggettiva; violazione degli artt. 24 e 11 Cost. e del principio di concentrazione; violazione degli artt. 1, 32, 42 e 72 c.p.a. e dell’art. 33 c.p.c.

2) error in iudicando ; contraddittorietà ed erroneità della motivazione: violazione del principio di buon andamento dell'azione amministrativa ex art. 97 Cost.; violazione del principio di economia processuale e del principio di conservazione degli atti; eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, difetto di istruttoria; violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa e del principio del legittimo affidamento;

3) violazione del diritto di difesa; violazione del diritto alla tutela giurisdizionale di cui all’art. 24 Cost., all’art. 47 della Carta di Nizza ed all'art. 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, nonché all’art. 9 della Convenzione di Aarhus sulla tutela ambientale, norme tutte che imporrebbero di valutare tempestivamente una violazione alle norme in materia di ambiente;

4) violazione dell’art. 39 c.p.a. e/o dell’art. 70 c.p.a. in applicazione dell’art. 103, comma 2, c.p.c.; violazione del principio di economicità in funzione dell’economicità e della speditezza dei giudizi e al fine di prevenire la possibilità di contrasto tra i giudicati.

Gli appellanti hanno quindi riproposto i motivi del ricorso introduttivo di primo grado, non esaminati dal Tar.

Si sono costituiti in giudizio Roma Capitale, Inwit S.p.a., Tim S.p.a., il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, la Soprintendenza Speciale Archeologia Belle Arti e Paesaggio di Roma, l’Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Centrale e Iliad Italia S.p.a., deducendo l’infondatezza dell’appello e ribadendo l’inammissibilità del ricorso anche in quanto proposto collettivamente e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dello stesso.

Iliad S.p.a. e Inwit S.p.a. hanno inoltre riproposto i motivi dedotti in primo grado con ricorso incidentale, non esaminati dal Tar in conseguenza della dichiarazione di inammissibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti.

All’udienza pubblica del 9 aprile 2026 la causa è stata assunta in decisione.

2. I quattro motivi di appello possono essere esaminati congiuntamente, in quanto strettamente connessi e tutti relativi all’unica statuizione di inammissibilità del ricorso cumulativo.

2.1 Preliminarmente il collegio ritiene utile richiamare la recente giurisprudenza di questo Consiglio secondo cui:

“ - nel processo amministrativo impugnatorio, la regola generale è che il ricorso abbia a oggetto un solo provvedimento e che i vizi - motivi si correlino strettamente a quest’ultimo, salvo che tra gli atti impugnati esista una connessione procedimentale o funzionale (da accertarsi in modo rigoroso onde evitare la confusione di controversie con conseguente aggravio dei tempi del processo, ovvero l’abuso dello strumento processuale per eludere le disposizioni fiscali in materia di contributo unificato), tale da giustificare la proposizione di un ricorso cumulativo (Cons. Stato, III, 3 luglio 2019, n. 4569);

- nel processo amministrativo, affinché il ricorso cumulativo sia ammissibile, non è sufficiente una connessione soggettiva tra le parti, ma è necessaria la sussistenza di elementi oggettivi quali la comunanza dei presupposti di fatto o di diritto o la riconducibilità delle pretese azionate nell’ambito del medesimo rapporto o di un’unica sequenza procedimentale (Cons. Stato, III, 15 luglio 2019 n. 492);

- la regola generale dell’impugnabilità, con un ricorso, di un solo provvedimento può essere derogata nelle sole ipotesi in cui la cognizione, nel medesimo giudizio, della legittimità di più provvedimenti sia imposta dall’esigenza di concentrare in un’unica delibazione l’apprezzamento della correttezza dell’azione amministrativa oggetto del gravame, quando questa viene censurata nella sua complessità funzionale e, soprattutto, per profili che ne inficiano in radice la regolarità e che interessano trasversalmente le diverse, ma connesse, sequenze di atti (Cons. Stato, V, 22 gennaio 2020, n. 526);

- è perciò necessario, ai fini dell’ammissibilità del ricorso cumulativo proposto avverso distinti provvedimenti, che gli stessi siano riferibili al medesimo procedimento amministrativo, seppur inteso nella sua più ampia latitudine semantica, e che con il gravame vengano dedotti vizi che colpiscano, nelle medesima misura, i diversi atti impugnati, di modo che la cognizione delle censure dedotte a fondamento del ricorso interessi allo stesso modo il complesso dell'attività provvedimentale contestata dal ricorrente, e che non residui, quindi, alcun margine di differenza nell’apprezzamento della legittimità dei singoli provvedimenti congiuntamente gravati;

- l’ammissibilità del ricorso cumulativo resta subordinata all’articolazione, nel gravame, di censure idonee ad inficiare segmenti procedurali comuni, situazione in cui si verifica una identità di causa petendi e una articolazione del petitum che, tuttavia, risulta giustificata dalla riferibilità delle diverse domande di annullamento alle medesime ragioni fondanti la pretesa demolitoria che, a sua volta, ne legittima la trattazione congiunta (Cons. Stato, III, 20 ottobre 2021, n. 7045; V, 13 giugno 2016 n. 2543), sicché il ricorso cumulativo è ammissibile a condizione che ricorrano congiuntamente i requisiti della identità di situazioni sostanziali e processuali, che le domande siano identiche nell’oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che identiche siano altresì le censure (Cons. Stato, V, 17 giugno 2019, n. 4096);

- il predetto, costante, orientamento (tra altre, Cons. Stato, III, 18 maggio 2021, n. 3847) trova fonte nell’Adunanza plenaria n. 5 del 27 aprile 2015, che ha stabilito i rigidi confini in cui può essere proposto un ricorso cumulativo, rilevando che: la regola generale del processo amministrativo risiede nel principio secondo cui il ricorso abbia a oggetto un solo provvedimento e che i motivi siano correlati strettamente a quest’ultimo, con la sola eccezione di atti contestualmente impugnati e a condizione, in questo caso, che sussista una connessione procedimentale o funzionale da accertarsi in modo rigoroso onde evitare la confusione di controversie con conseguente aggravio dei tempi del processo o, addirittura, l’abuso dello strumento processuale per eludere le disposizioni fiscali in materia di contributo unificato; la proposizione di un ricorso cumulativo o collettivo al di fuori dei casi in cui ciò è consentito rende il ricorso inammissibile, in quanto l’ammissibilità del ricorso è una condizione di decidibilità nel merito, come si ricava, a contrario, dall’art. 35 comma 1 lett. b) e c) Cod. proc. amm., secondo cui il ricorso deve essere dichiarato inammissibile o improcedibile, a seconda dei casi, quando sussistono o sopravvengono altre ragioni ostative ad una pronuncia sul merito; tale evenienza rientra, dunque, nell’ambito delle condizioni dell’azione e, cioè, dei requisiti necessari affinché la domanda proposta al giudice possa essere decisa nel merito e non dei presupposti processuali, essendo il processo ritualmente instaurato e potendo proseguire fino alla decisione ” (Cons. Stato, sez. V, 5 settembre 2023, n. 8181).

Da quanto appena esposto emerge, quindi, che il ricorso cumulativo ha carattere eccezionale e che ai fini della sua ammissibilità è necessario che vi sia una connessione sia procedimentale sia funzionale, diretta ad evitare che nel medesimo giudizio siano impugnati atti che sono, ciascuno, espressione di esercizio autonomo di potere amministrativo.

2.2. Ciò premesso, nel caso in esame e come correttamente evidenziato dal Tar nella sentenza appellata, gli atti impugnati sono relativi a due procedimenti autonomi e distinti conseguenti alla presentazione di due separate istanze presentate in tempi diversi rispettivamente da Inwit S.p.a. e da Iliad S.p.a. e relative a differenti impianti di telecomunicazione, ciascuno dotato di proprie caratteristiche tecniche. Pertanto non esiste quella connessione procedimentale e funzionale richiesta dalla giurisprudenza ai fini dell’ammissibilità del ricorso cumulativo.

L’ammissibilità del ricorso non può poi derivare dalla circostanza che gli impianti per i quali è stata richiesta l’autorizzazione dovessero essere realizzati nella stessa particella catastale, non essendo tale circostanza di fatto di per sé idonea a supplire alla mancanza di quella connessione funzionale e procedimentale richiesta dalla sopra richiamata giurisprudenza.

Inoltre, non può neanche ritenersi che le censure formulate avverso gli atti dei due diversi procedimenti siano del tutto sovrapponibili. Al riguardo è sufficiente rilevare che accanto alla formulazione di motivi di contestazione comuni, sia nel ricorso introduttivo sia nei motivi aggiunti, è la stessa parte appellante a dovere differenziare e diversamente specificare le censure relative a ciascun impianto, confermando così la non perfetta identità della situazione delle due situazioni, logicamente derivante dalla diversità dei due procedimenti e dei relativi oggetti (si veda ad esempio pagg. 24 – 26 e 28 del ricorso introduttivo e pagg. 17 e ss. e 20 e ss. dei motivi aggiunti).

2.3. La soluzione cui è giunto il Tar e che questo collegio ritiene di confermare non contrasta con il diritto di difesa, sancito dalla Costituzione italiana e dalle fonti sovranazionali citate da parte appellante.

Al riguardo deve ribadirsi che, come affermato dalla giurisprudenza sopra richiamata, i limiti all’esperibilità di ricorsi cumulativi e collettivi sono strumentali essi stessi ad evitare che, a causa della trattazione nel medesimo giudizio di domande non strettamente connesse, si determini una confusione delle posizioni e conseguentemente una difficoltà, sia per l’amministrazione resistente sia per le parti controinteressate, di difendersi in giudizio e quindi una lesione del diritto di cui all’art. 24 Cost. nonché un aggravio dei tempi di svolgimento del processo.

Inoltre, va rilevato che l’onere di proporre separati ricorsi avverso atti adottati nell’ambito di diversi procedimenti non costituisce un onere eccessivo ed è applicato nell’ordinamento italiano, in modo non discriminatorio, a tutti i giudizi impugnatori.

2.4. Infine, il collegio ritiene che sia inconducente il richiamo alla disciplina della separazione delle cause.

Al riguardo il collegio osserva che la facoltà per il giudice di disporre la separazione presuppone comunque l’ammissibilità del ricorso, che va esaminata prioritariamente e che nel caso in esame non sussiste avendo gli interessati impugnato atti non avvinti da una connessione qualificata tale da giustificare la presentazione del ricorso cumulativo.

3. Per le ragioni sopra esposte l’appello deve essere respinto, rendendo superfluo l’esame dei motivi riproposti da tutte le parti ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.

4. Le specificità del presente contezioso giustificano l’integrale compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

IO De FE, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere

LA UL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA UL	IO De FE

IL SEGRETARIO