Pubblicato il 25/11/2025

N. 00931/2025REG.PROV.COLL.

N. 00929/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 929 del 2023, proposto da Società Amore Mio S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Claudio Rugolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Messina, via A. Martino, n. 96;

contro

Comune di Lipari, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Seconda) n. 00821/2023, resa tra le parti, con la quale definitivamente pronunciando ha rigettato il ricorso proposto dalle ricorrenti per l’annullamento dell'ordinanza n. 39 del 10 luglio 2014, adottata a seguito di accertamento edilizio (prot. 17853 del 04/07/14), di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi per le opere realizzate nell'isola di Stromboli del Comune di Lipari;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 settembre 2025 il Cons. BA Di BE e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ordinanza n. 39 del 10 luglio 2014, adottata dal Capo Area del 3° Settore - Sviluppo e Tutela del Territorio del Comune di Lipari, Servizio Illeciti e Sanatoria, sulla scorta dell’accertamento edilizio prot. n. 17853 del 4 luglio 2014, veniva ingiunto alla società “Amore Mio” s.a.s., in persona dell’amministratore unico sig. GI Ferrara, di procedere alla demolizione e rimessione in pristino di una serie di opere edilizie, ritenute realizzate in difformità rispetto ai titoli abilitativi rilasciati e, comunque, in assenza dei necessari atti autorizzatori.

L’ordinanza repressiva prendeva le mosse dall’esito di un sopralluogo, effettuato alla presenza dei funzionari comunali e dei militari della Stazione Carabinieri di Stromboli, nel corso del quale erano state rilevate le seguenti difformità edilizie: ampliamento, in direzione nord-est, del corpo alberghiero, mediante realizzazione di due vani destinati a deposito, per complessivi mq. 18 circa e altezza di m. 3; costruzione di un corpo di fabbrica in muratura, in sostituzione dell’angolo bar esterno, con copertura in tegopan sostenuta da elementi lignei, suddiviso in due ambienti rispettivamente adibiti a deposito e a servizi igienici; collocazione di infissi a chiusura del loggiato antistante i vani adibiti a cucina e lavanderia, oggetto di pregressa istanza di condono, con formazione di un ambiente interamente chiuso; modifiche interne di distribuzione di alcuni locali; variazione della quota entroterra dei locali “bar e sala colazione”, da -0,50 m. a circa -0,80 m. rispetto al livello esterno; analoga variazione di quota per i locali denominati “sala ritrovo e svago” e vani adiacenti, da -0,50 m. a circa -0,60 m. rispetto al livello esterno.

2. Avverso tale provvedimento, notificato l’8 agosto 2014, la società “Amore Mio” proponeva ricorso dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia - sezione staccata di Catania, iscritto al n. 2753/2014 R.G., deducendo plurimi profili di illegittimità ed in particolare: la violazione delle norme sul procedimento amministrativo per mancata comunicazione dell’avviso di avvio; l’erronea qualificazione delle opere come abusive in difetto di adeguata istruttoria; il difetto di motivazione in ordine all’attuale interesse pubblico a disporre la demolizione a distanza di molti anni dalla realizzazione dei manufatti nonché l’illegittimità della previsione accessoria di acquisizione gratuita al patrimonio comunale in caso di inottemperanza.

Si costituiva in giudizio il Comune di Lipari eccependo in via preliminare l’improponibilità o inammissibilità del ricorso e, nel merito, l’infondatezza delle censure, richiamando la relazione tecnica redatta dall’ufficio comunale, corredata da documentazione fotografica, e sottolineando come gli interventi fossero stati realizzati in zona sottoposta a vincoli sismici, paesaggistici e idrogeologici, in assenza dei prescritti nulla osta e in contrasto con la concessione edilizia n. 32/2003.

3. All’udienza del 13 marzo 2023, fissata nell’ambito del programma di smaltimento dell’arretrato, il ricorso veniva trattenuto in decisione. Con sentenza n. 821/2023 il TAR Sicilia - Catania, Sez. II, dichiarava il gravame in parte improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in parte inammissibile e per la restante parte infondato, respingendo anche la domanda risarcitoria e disponendo la compensazione integrale delle spese di lite.

4. Avverso tale pronuncia la società “Amore Mio” ha proposto appello innanzi al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, censurando i capi della sentenza di primo grado che hanno respinto i motivi relativi alla mancata comunicazione dell’avvio del procedimento, al difetto di istruttoria e alla carenza di motivazione sull’interesse pubblico, riproponendo altresì l’istanza di consulenza tecnica d’ufficio non ammessa dal TAR.

Non si è costituito in giudizio il Comune di Lipari.

All’udienza pubblica del 18 settembre 2025 il ricorso è stato discusso e assunto in decisione.

DIRITTO

I. Con il primo motivo l’appellante sostiene che l’ordinanza di demolizione sarebbe affetta da vizio di violazione di legge, poiché adottata in assenza della preventiva comunicazione di avvio del procedimento ai sensi degli artt. 7 e seguenti della legge n. 241 del 1990 nonché della legge regionale siciliana n. 10 del 1991. Lamenta la società che, trattandosi di un complesso alberghiero risalente al 1967 e oggetto, nel corso del tempo, di numerosi interventi autorizzativi, sanatorie e condoni, la partecipazione del privato al procedimento avrebbe potuto determinare un diverso esito dell’istruttoria, consentendo di far emergere la regolarità urbanistica di gran parte delle opere contestate, come peraltro documentato dalla perizia giurata prodotta in giudizio. Aggiunge l’appellante che l’assenza di avviso di avvio del procedimento ha compromesso il diritto di difesa, precludendo alla società la possibilità di interloquire tempestivamente con l’amministrazione comunale e di rappresentare le ragioni di legittimità delle opere, sicché l’ordinanza sarebbe viziata anche per difetto di motivazione ed eccesso di potere.

La doglianza, già vagliata e disattesa dal Tribunale Amministrativo Regionale, non può essere condivisa neppure in questa sede.

Va ribadito innanzitutto che l’ordine di demolizione di opere edilizie abusive costituisce, secondo un orientamento giurisprudenziale costante e ormai pressoché granitico, un atto di natura strettamente vincolata. L’Amministrazione, una volta accertata l’esecuzione di un intervento edilizio in assenza o in difformità dal titolo abilitativo, non dispone di alcun margine di discrezionalità, ma è tenuta ad adottare l’ingiunzione a demolire, quale misura doverosa di ripristino della legalità violata. Proprio in ragione della sua natura vincolata, tale provvedimento non presuppone la preventiva comunicazione di avvio del procedimento, non potendo la partecipazione del privato incidere sull’esito finale.

In questo senso, la sentenza appellata ha correttamente richiamato l’orientamento consolidato del Consiglio di Stato, secondo cui «non è configurabile l'obbligo di avviso di avvio del procedimento in caso di attività vincolata come quella volta alla repressione degli abusi edilizi, non essendovi spazio per momenti partecipativi del destinatario dell'atto» (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 12 dicembre 2022, n. 10847). Tali pronunce, nel ribadire la vincolatività della misura repressiva, hanno escluso che la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento determini invalidità dell’ordinanza, poiché la partecipazione del privato non è in grado di incidere su un provvedimento dovuto.

Né vale obiettare, come fa l’appellante, che nel caso di specie le opere non sarebbero state integralmente abusive e che la società avrebbe potuto documentarne la legittimità. In primo luogo, l’amministratore della società era presente al sopralluogo comunale, sicché la società era comunque pienamente consapevole dell’avvio dell’azione repressiva e delle contestazioni mosse dall’ufficio tecnico, non potendosi lamentare di una radicale carenza informativa. In secondo luogo, la possibilità di dedurre la legittimità delle opere non è stata affatto preclusa, come dimostra l’ampia difesa svolta in sede giurisdizionale; ma, soprattutto, la dimostrazione della legittimità non può prescindere dalla produzione dei titoli edilizi e paesaggistici, che non risultano in atti. Non è quindi la mancata comunicazione di avvio ad avere inciso sul contraddittorio, bensì l’assenza di documentazione idonea a comprovare la regolarità delle opere.

Va altresì considerato che l’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990 sancisce la regola di non annullabilità del provvedimento adottato in assenza di comunicazione di avvio qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso. Ebbene, proprio questa è la situazione del caso in esame: l’abusività delle opere, accertata dal Comune, imponeva in via vincolata l’adozione dell’ordinanza di demolizione, a nulla rilevando l’omessa comunicazione preventiva.

II. Con il secondo motivo, la società appellante contesta la sentenza di primo grado nella parte in cui ha respinto la censura concernente il dedotto difetto di istruttoria, il travisamento dei fatti e il difetto di motivazione dell’ordinanza comunale. La società ribadisce che, nel giudizio dinanzi ai primi Giudici, era stata prodotta una perizia giurata redatta da tecnico di fiducia e resa con l’impegno formale di “far conoscere ai giudici la verità”. Tale perizia avrebbe dimostrato che molte delle opere contestate trovavano copertura in titoli edilizi legittimamente rilasciati dal Comune (concessioni edilizie, autorizzazioni in sanatoria, istanze di condono), o che comunque erano di modesta entità e suscettibili di regolarizzazione. Lamenta l’appellante che il Giudice di prime cure non avrebbe attribuito alla perizia il dovuto valore probatorio, limitandosi a rilevare la mancata produzione dei provvedimenti amministrativi richiamati dal tecnico, senza considerare che la controparte non aveva mai contestato le conclusioni del perito. Da ciò l’assunto che la sentenza avrebbe errato nel ritenere non assolto l’onere della prova e nel non valorizzare un documento che, per le modalità di redazione, andava considerato equiparabile a fonte di prova piena.

Il motivo non è meritevole di accoglimento.

Occorre anzitutto ribadire che, nel processo amministrativo, l’onere di dimostrare la legittimità urbanistica ed edilizia di un’opera grava interamente sul privato che intenda contestare un’ordinanza di demolizione. Tale principio discende dalla stessa struttura del giudizio impugnatorio: a fronte dell’atto amministrativo che accerta l’abusività, spetta al ricorrente produrre in giudizio i titoli edilizi, i nulla osta e le autorizzazioni che, se esistenti, avrebbero escluso la natura abusiva dell’intervento. La funzione del giudice amministrativo non è infatti quella di supplire alla carenza probatoria delle parti, né di ricercare d’ufficio documenti che solo il ricorrente era in grado di fornire.

In questa prospettiva, correttamente il Tribunale Amministrativo regionale ha osservato che la perizia giurata, pur formalmente asseverata, non era accompagnata dalla produzione dei provvedimenti amministrativi cui il tecnico faceva riferimento. In mancanza di tali titoli, la perizia si risolve in una valutazione tecnica di parte, priva di autonoma forza dimostrativa e, perciò, inidonea a superare le risultanze degli accertamenti comunali. La perizia, infatti, non può valere a sostituire l’atto amministrativo, unico documento in grado di conferire certezza giuridica alla legittimità delle opere.

Né può essere condiviso l’assunto secondo cui la mancata contestazione della perizia da parte del Comune avrebbe comportato una sorta di accettazione implicita del suo contenuto. La regola processuale della non contestazione vale, invero, per i fatti storici non controversi, non per le valutazioni tecniche o giuridiche. Ed in ogni caso, l’effetto non può mai spingersi fino a conferire valore probatorio a un elaborato tecnico non corroborato dalla produzione dei documenti abilitativi richiamati, tanto più quando si tratta di materia - quella edilizia - nella quale l’esistenza e la validità dei titoli è elemento essenziale e insostituibile.

È ben vero che la perizia giurata conteneva asserzioni volte a dimostrare la copertura autorizzatoria di parte delle opere contestate (ad esempio, il corpo di fabbrica in sostituzione dell’angolo bar esterno, che sarebbe stato oggetto di autorizzazione edilizia in sanatoria e successivo restauro autorizzato). Tuttavia, la mancata produzione in giudizio degli atti amministrativi richiamati impedisce di verificarne il contenuto e la reale pertinenza.

Per di più, la stessa perizia riconosceva l’irregolarità di alcuni interventi (i due locali adibiti a deposito), confermando così l’esistenza di elementi di abusività che da soli giustificavano l’adozione del provvedimento repressivo. Pertanto, anche volendo attribuire un qualche peso alle valutazioni peritali, residuerebbe comunque un nucleo abusivo sufficiente a sorreggere l’ordinanza.

Correttamente, dunque, il Giudice di prime cure ha respinto il motivo, affermando che la società non aveva assolto all’onere probatorio gravante su di essa. Non vi è stata alcuna sottovalutazione della perizia, bensì la puntuale applicazione del principio secondo cui la prova della legittimità delle opere edilizie non può prescindere dalla produzione dei titoli autorizzativi, i soli idonei a radicare l’affidamento giuridico del privato.

III. Con il terzo mezzo di gravame, infine, la società appellante censura la sentenza del TAR nella parte in cui ha ritenuto immune da vizi l’ordinanza comunale nonostante la mancanza di una specifica motivazione sull’attualità dell’interesse pubblico alla demolizione delle opere. La società evidenzia che l’immobile in questione risale ad epoca remota (anni Sessanta) ed è stato oggetto, nel corso dei decenni, di plurimi interventi edilizi, alcuni sottoposti a pratiche di condono o sanatoria, altri comunque già assentiti. A fronte di tale situazione, caratterizzata da una lunga tolleranza dell’Amministrazione e da una complessità documentale che avrebbe potuto ingenerare un ragionevole affidamento, il Comune - a dire dell’appellante - non avrebbe potuto limitarsi a ordinare la demolizione, ma avrebbe dovuto esplicitare le ragioni attuali e concrete di interesse pubblico che rendevano necessaria la misura ripristinatoria, svolgendo un bilanciamento con l’interesse privato alla conservazione delle opere.

La censura non può essere condivisa.

Giova anzitutto ribadire, con richiamo alla giurisprudenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 9 del 2017, che «dall’accertamento dell’abuso edilizio scaturisce con carattere vincolato l’ordine di demolizione, che per tale sua natura non esige né una speciale motivazione sull’interesse pubblico (che è in re ipsa) né la comparazione con quello del privato» . È, dunque, principio fermo e consolidato che l’interesse pubblico alla rimozione dell’abuso non deve essere oggetto di specifica illustrazione, in quanto coincidente con l’esigenza, immanente all’ordinamento, di ripristinare la legalità urbanistica violata.

Non è fondata, pertanto, la tesi dell’appellante secondo cui il lungo tempo intercorso dalla realizzazione delle opere e la mancata adozione di tempestive misure repressive avrebbero fatto sorgere un affidamento meritevole di tutela. La mera inerzia dell’Amministrazione non può in alcun modo sanare l’illegittimità sostanziale dell’opera né conferire legittimità a una situazione di fatto abusiva. L’inerzia non trasforma l’illiceità in liceità, né può essere fonte di affidamento qualificato: come chiarito dalla Plenaria, l’affidamento tutelabile deve fondarsi su situazioni giuridiche legittime e consolidate, e non può nascere da una condotta abusiva del privato, che era o doveva essere consapevole della violazione.

Inoltre, nel caso concreto, la rilevanza dell’interesse pubblico risulta ancora più evidente se si considerano i vincoli insistenti sull’area: paesaggistici, sismici e idrogeologici. La demolizione delle opere abusive risponde dunque non solo all’esigenza generale di ripristino della legalità urbanistica, ma anche alla tutela di valori primari e costituzionalmente protetti, quali la salvaguardia del paesaggio e la sicurezza del territorio. Questi interessi non perdono di attualità con il trascorrere del tempo, ma anzi si ripropongono con costante urgenza, proprio in ragione della delicatezza dell’area e della fragilità del contesto territoriale.

Correttamente, quindi, il Tribunale Amministrativo Regionale ha escluso che fosse necessario un quid pluris motivazionale da parte del Comune. L’ordine di demolizione, essendo vincolato, trova giustificazione sufficiente nell’accertata abusività delle opere; ogni ulteriore comparazione con l’interesse del privato alla conservazione non è prevista né richiesta dall’ordinamento.

Alla luce di quanto sin qui esposto, il Collegio ritiene che l’appello proposto dalla società “Amore Mio” s.a.s. non sia meritevole di accoglimento.

Nulla per le spese considerata la mancata costituzione in giudizio del Comune di Lipari.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello proposto dalla società “Amore Mio” s.a.s. avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia - sezione staccata di Catania, Sezione Seconda, n. 821/2023 rigetta l’appello e, per l’effetto, conferma integralmente la sentenza appellata.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OB NO, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Giuseppe Chinè, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

BA Di BE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BA Di BE	OB NO

IL SEGRETARIO