Pubblicato il 04/05/2026

N. 00307/2026REG.PROV.COLL.

N. 00327/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 327 del 2024, proposto da
RR IU, quale unica erede di SI LO, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Sallicano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Siracusa, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Seconda) n. 3060/2023, resa tra le parti, avente a oggetto il rigetto della domanda di sanatoria edilizia, datato 2.12.2015, prot. gen. n. 192668, notificato il 14 dicembre 2015, e l'ordinanza di demolizione, datata 2.12.2015, prot. gen. n. 0192668, notificata il 14 dicembre 2015;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 il Cons. LA CA e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO

1. RR IU, quale unica erede di SI LO, deceduto il 18 maggio 2022, ha proposto appello, con atto affidato a tre motivi, avverso la sentenza del T.A.R. 15 maggio 2023, n. 242 che aveva rigettato il ricorso avente ad oggetto il provvedimento del Comune di Siracusa n. 192668 del 2 dicembre 2015, con cui era stata respinta, ai sensi dell'art. 40, primo comma, della legge n. 47 del 1985, la domanda di sanatoria edilizia e l'ordine di demolizione n. 192668 emesso in pari data.

2. Il giudice di primo grado, dopo avere dato atto che l’Amministrazione non si era costituita in giudizio, sicché non poteva farsi applicazione dell'art. 46, secondo comma, c.p.a., e che doveva farsi applicazione del principio dispositivo sancito dagli artt. 64, primo comma, e 63, primo comma, c.p.a., ha affermato che il ricorrente non aveva prodotto la comunicazione di avvio del procedimento, al fine di dimostrare al Collegio che anche tale comunicazione (così come il diniego di sanatoria motivato per relationem alla comunicazione di avvio del procedimento) contenesse un rinvio sostanzialmente apodittico e non decifrabile al citato art. 40, primo comma, della legge n. 47 del 1985. Nemmeno poteva invocarsi il cosiddetto metodo acquisitivo, poiché, come risultava dall'art. 64, primo comma, c.p.a., il giudice poteva richiedere documenti e chiarimenti fermo restando l’onere della prova a carico delle parti. In ogni caso, in occasione della repressione di abusi edilizi non occorreva alcuna particolare specificazione relativa alle opere abusive, risultando sufficiente che i provvedimenti consentissero di comprendere all'interessato a quali opere l'Amministrazione avesse inteso fare riferimento (circostanza del tutto chiara nel caso di specie come risultava dalla stessa parte narrativa del gravame), né il Comune era tenuto ad indicare puntualmente le norme violate, atteso che l’art. 3, primo comma, della legge n.241 del 1990 si riferiva alle "ragioni giuridiche" del provvedimento e non alle "specifiche disposizioni normative che siano state violate".

3. Il T.A.R. ha, poi, precisato che la disciplina in materia di silenzio-assenso di cui all'art. 35, comma 18, della legge n.47 del 1985 e di cui all'art. 39, quarto comma, della legge n. 724 del 1994, presupponeva che sussistessero tutti i requisiti formali e sostanziali per il conseguimento del titolo in sanatoria e che non era possibile per l'Amministrazione, a fronte di lavori ulteriori su un immobile per il quale pendeva domanda di condono, distinguere fra opere anteriori (in ipotesi sanabili) e opere successive (non sanabili), poiché i lavori ulteriori, quando non consistevano in mere rifiniture, impedivano al Comune di apprezzare con certezza quanto fosse stato realizzato nei termini previsti per la presentazione della domanda di sanatoria e quanto fosse stato realizzato dopo tale termine. Era, infine, irrilevante che l'ordine di demolizione non fosse stato notificato alla comproprietaria, in quanto l'art. 31 del d.P.R. n.380 del 2001 non imponeva al Comune di notificare l'ingiunzione a demolire a tutti i proprietari o, in aggiunta ai proprietari, a tutti i soggetti responsabili dell'abuso.

4. Il Comune di Siracusa, regolarmente evocato in giudizio, non ha svolto difese.

5. Alla pubblica udienza del 15 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

RI

1. Il primo motivo di appello deduce “ Violazione e/o falsa applicazione degli art. 462 , 631 e 641 c.p.a. anche in relazione all’art. 3 1-3 L. 241/1990 e all’art. 401 L. 47/1985 – Violazione del principio di non contestazione - Difetto di motivazione ”. Contrariamente a quanto affermato dal T.A.R. proprio secondo il dato testuale dell’art. 46 c.p.a. l’Amministrazione era tenuta a produrre il provvedimento assieme agli atti del procedimento anche se non si era costituita in giudizio. La produzione di documenti e del materiale istruttorio, oltre a non essere preclusa dall’art. 64, comma 2, c.p.a. era esplicitamente ammessa dall’art. 46 c.p.a., laddove disgiungeva la possibilità di produrre documenti da quella delle parti intimate (e perciò anche dell’Amministrazione) di costituirsi, presentare memorie, fare istanze, indicare mezzi di prova. Dunque, nel processo amministrativo, la possibilità di produrre documenti doveva ammettersi anche in favore delle parti non costituite, unitamente all’onere del giudice di prenderle in considerazione ai fini del decidere. Comunque, la documentazione riguardante i procedimenti amministrativi definiti con provvedimenti impugnati in giudizio poteva essere acquisita anche in grado di appello, trattandosi di documenti considerati ex lege indispensabili ai fini della decisione, come tali oggetto di un obbligo di produzione a carico dell'Amministrazione intimata e acquisibili al giudizio, in caso di inottemperanza della resistente, anche in sede di gravame e su ordine giudiziale. Nel caso di specie, il Comune di Siracusa non solo non aveva indicato puntualmente le norme violate, ma non aveva nemmeno esposto le “ragioni giuridiche”, affermando solamente che “ l’opera risulta non sanabile ai sensi dell’art. 40, comma 1 della L. 47/85 ” e rimandando inutilmente alla comunicazione di avvio del procedimento contenente considerazioni “fotocopia” del provvedimento finale.

2. Il secondo motivo deduce la “ Violazione dei principi in ordine al silenzio-assenso. Motivazione non conforme alle risultanze processuali ”. Il silenzio-assenso sull’istanza si era formato con il decorso del termine previsto dalla legge e ciò anche se l’attività oggetto della richiesta non era conforme alle norme che disciplinavano i presupposti per il rilascio del titolo abilitativo edilizio, con la conseguenza che l’eventuale rimedio concesso alla P.A. era indicato dall’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990, ove si prevedeva l’annullabilità d’ufficio.

3. Il terzo motivo deduce la violazione dell’art. 104 c.p.a., in quanto il giudice, oltre a quelle prove che le parti dimostravano di non avere potuto proporre nel giudizio di primo grado per causa ad esse non imputabili, era abilitato ad ammettere, nonostante le già verificatesi preclusioni, quelle prove che ritenesse "indispensabili", capaci di determinare un positivo accertamento dei fatti di causa.

4. Il primo e il terzo motivo, che devono essere trattati unitariamente perché strettamente connessi, sono fondati.

4.1 In proposito va rilevato che, con riferimento ai poteri istruttori esercitabili dal giudice amministrativo, la giurisprudenza amministrativa ha affermato che il legislatore, nel processo amministrativo, ai sensi degli articoli 63, 64 e 65 c.p.a., ha recepito il tradizionale indirizzo giurisprudenziale che ha delineato un modello intermedio, tra quello dispositivo puro e quello inquisitorio puro, c.d. dispositivo con metodo acquisitivo, in cui l'onere della prova si attenua nel più sfumato onere del principio di prova, con la conseguenza che il giudice esercita un potere di soccorso della parte che non è in grado, senza colpa, di fornire la prova dei fatti dedotti, pur potendo fornire un “principio di prova” (cfr., Cons. Stato, sez. VI, 10 novembre 2023, n. 9649; Cons. Stato, sez. IV, 27 luglio 2021 n. 5560), con l’ulteriore specificazione che:

-) con riguardo ai documenti depositabili tardivamente, pur sempre entro i termini di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a., rileva la circostanza per cui l’acquisizione documentale, se non effettuata spontaneamente dalle parti, può essere disposta dal giudice amministrativo in ogni tempo (Cons. Stato, sez. VI, 10 novembre 2023, n. 9649);

-) gli atti e i documenti inerenti al procedimento sono per definizione “indispensabili” ai fini della decisione e sussiste il potere-dovere in capo al giudice amministrativo, anche in sede di appello, di acquisirli, se del caso con l’esercizio del proprio potere officioso ai sensi dell’art. 46, comma 2, c.p.a., senza incorrere nella preclusione ai nova in appello di cui all’art. 104, comma 2, c.p.a. (Cons. Stato, sez. VI, 22 maggio 2018, n. 3042);

-) il giudice può e deve ammettere tutti quei documenti che appaiono dotati di quella speciale efficacia dimostrativa che si traduce nella capacità di fornire un contributo decisivo all’accertamento della verità materiale, conducendo ad un esito, per così dire, “necessario” della controversia (Cons. Stato, sez. VI, 17 luglio 2018, n. 3435; Cons. Stato, sez. III, 8 gennaio 2019, n. 183);

-) l’accertamento della verità materiale, « fine ultimo e vera mèta di ogni giusto processo » impone pertanto l’acquisizione di tutti quei documenti indispensabili per la decisione, senza i quali tale decisione, seppure per il mancato assolvimento dell’onere probatorio dalla parte interessata in primo grado, si fonderebbe irrimediabilmente su una incompleta conoscenza di fatti assolutamente necessari per la cognizione del giudice (Cons. Stato, sez. III, 4 febbraio 2019, n. 866);

-) la documentazione riguardante i procedimenti amministrativi definiti con provvedimenti impugnati in giudizio può essere acquisita anche in grado di appello, trattandosi di documenti considerati ex lege (artt. 46, comma 2, c.p.a. e 65, comma 3, c.p.a.) indispensabili ai fini della decisione, come tali oggetto di un obbligo di produzione a carico dell'amministrazione intimata e acquisibili al giudizio, in caso di inottemperanza della resistente, anche in sede di gravame e su ordine giudiziale (cfr., tra le molte, Cons. Stato, sez. VI, 10 novembre 2023, n. 9649; Cons. Stato, sez. VI, 9 agosto 2022 n. 7023);

-) l’art. 104, comma 2, del decreto legislativo n. 104 del 2010 ammette la produzione in appello di documenti nuovi che il collegio ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa e, per consolidato indirizzo, non solo il provvedimento impugnato, ma anche gli atti del relativo procedimento per definizione sono da ritenersi indispensabili al giudizio alla luce degli artt. 46, comma 2, e 65, comma 3, del decreto legislativo n. 104 del 2010 (Cons. Stato, sez. II, 13 giugno 2024, n. 5306).

4.2 Tanto premesso, è stato pure precisato che, in sede di ricorso amministrativo, l'onere della produzione della documentazione relativa all'istruttoria svolta non può essere addossato esclusivamente al ricorrente e l'Amministrazione, nel rispetto dell'art. 46 c.p.a., deve produrre i documenti necessari ai fini della decisione e che la mancata produzione di tali documenti può essere sanata tramite ordine istruttorio del giudice, ma il mancato adempimento da parte dell'amministrazione va annotato come deficit istruttorio e rileva ai fini della decisione (Cons. Stato, sez. II, 6 marzo 2025, n. 1899).

4.3 Alla luce di quanto argomentato deve ritenersi, dunque, ritualmente acquisita la comunicazione di avvio del procedimento prodotta dalla parte ricorrente in sede di appello.

5. Ciò posto, occorre premettere che la motivazione di un provvedimento amministrativo, ai sensi dell'art. 3 della legge n. 241 del 1990, deve indicare chiaramente i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione in relazione alle risultanze dell’istruttoria dell'Amministrazione e che la carenza di tale motivazione comporta un vizio sostanziale e non meramente formale, costituendo una violazione del principio di trasparenza e della corretta attribuzione della competenza (Cons. Stato, sez. VI, 17 giugno 2025, n. 5265).

5.1 Tuttavia, il difetto di motivazione sussiste solo quando non sia possibile ricostruire il percorso logico-giuridico seguito dall’Autorità emanante e siano incomprensibili le ragioni sottese alla determinazione assunta; né l’obbligo per l’Autorità di motivare il provvedimento può ritenersi violato qualora, anche a prescindere dal tenore letterale dell’atto finale, i documenti dell’istruttoria hanno una propria autosufficienza e, in quanto richiamati per relationem , offrono comunque elementi sufficienti e univoci dai quali possano ricostruirsi le concrete ragioni e l’ iter motivazionale posti a sostegno della determinazione assunta, atteso che il rispetto dell’obbligo di motivazione del provvedimento amministrativo va valutato in coerenza con la funzione che esso riveste, consistente nell’imporre all’amministrazione di esternare il percorso logico-giuridico seguito nell’emanazione dell’atto finale e rendere così possibile il controllo esterno circa il corretto esercizio della discrezionalità amministrativa (Cons. Stato, sez. VI, 1 luglio 2017, n. 542; Cons. Stato, sez. V, 21 aprile 2015 n. 2011).

5.2 Inoltre, con specifico riferimento al difetto di motivazione in relazione alla richiesta di sanatoria di abusi edilizi in zona sottoposta a vincolo, la giurisprudenza amministrativa ha precisato che l’Amministrazione non può limitarsi ad esprimere valutazioni apodittiche e stereotipate, ma deve specificare le ragioni del diniego, ovvero esplicitare i motivi del contrasto tra le opere da realizzarsi e le ragioni di tutela dell’area interessata dall’apposizione del vincolo. (Cons. Stato, sez. VI, 15 novembre 2023, n. 9773; Cons. Stato, sez. VII, 29 dicembre 2022, n. 11591) ed ancora che « l'amministrazione non può limitarsi ad esprimere valutazioni apodittiche e stereotipate, ma deve specificare le ragioni del diniego ovvero esplicitare i motivi del contrasto tra le opere da realizzarsi e le ragioni di tutela dell'area interessata dall'apposizione del vincolo. Non è sufficiente, quindi, la motivazione del diniego all’istanza di autorizzazione fondata su una generica incompatibilità, non potendo l'amministrazione limitare la sua valutazione al mero riferimento ad un pregiudizio ambientale, utilizzando espressioni vaghe e formule stereotipate » (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. VI, 5 dicembre 2016, n. 5108 che richiama Cons. Stato, sez. VI, 24 marzo 2014, n. 1418 e Cons. Stato, sez. VI, 21 febbraio 2008, n. 653).

5.3 In ultimo, anche i provvedimenti negativi in materia edilizia, sia pure a natura vincolata, devono essere motivati in modo esauriente, nel rispetto dell’art. 3 della legge n. 241 del1990, in modo da rendere palese al destinatario, prima, e al giudice poi, l’ iter logico-giuridico seguito dall’amministrazione procedente. Cons. Stato, sez. VI, 7 novembre 2019, n. 7603)

5.4 In conclusione, va ribadito che lo scopo della motivazione dell’atto amministrativo è quello di esternare le ragioni del provvedimento in modo da rendere comprensibile l’ iter logico seguito dall’Autorità e possibile la difesa delle proprie ragioni al destinatario del provvedimento, rimanendo altrimenti vanificati sia il principio costituzionale del buon andamento dell’amministrazione, sia la possibilità di difesa dell’interessato e la possibilità stessa del sindacato giurisdizionale e che, nel provvedimento amministrativo, la motivazione per relationem deve intendersi ammessa dall’art. 3, comma 3, della legge n. 241 del 1990, nelle ipotesi in cui il provvedimento sia preceduto e giustificato da atti istruttori in esso espressamente richiamati, con il conseguente corollario che la motivazione del provvedimento amministrativo non può essere integrata nel corso del giudizio con la specificazione di ulteriori elementi di fatto che giustificherebbero il provvedimento impugnato, atteso che la motivazione deve precedere e non seguire l’atto della pubblica amministrazione e ciò anche quando i fatti evidenziati in giudizio dalla parte privata, malgrado preesistessero all’adozione dell’atto impugnato, non siano stati oggetto di osservazioni presentate a seguito della comunicazione di avvio del procedimento.

5.5 Ciò posto, nel caso di specie, alla luce delle emergenze testuali del provvedimento di diniego della concessione edilizia in sanatoria e della comunicazione di avvio del procedimento, non appare delineata con la dovuta compiutezza e chiarezza la violazione che ha dato luogo dapprima al diniego di sanatoria e, dopo, alla emissione dell’ordinanza di demolizione, entrambi oggetto di impugnazione nel presente giudizio. Infatti, testualmente sia il diniego di sanatoria, sia la comunicazione dell’avvio del procedimento (richiamata dal primo) si limitano ad accertare che “ a seguito dell'esame dell'Ufficio l'opera risulta non sanabile ai sensi dell'art. 40, comma 1 della L. 47/85 ”, norma quest’ultima richiamata che disciplina differenti ipotesi di non sanabilità. Di poi, l’ordinanza di demolizione si legge “ VISTO l'Atto di Ripulsa del2 DIC. 2015, notificato contestualmente alla presente, con il quale viene negata la concessione in sanatoria, per il fabbricato abusivo della DI SI LO sopra indicato, in quanto risulta non sanabile ai sensi dell'art. 40, comma 1 della L. 47/85”, ha ordinato “Alla DI SI LO di demolire l'opera abusiva sopra descritta sita in C.da "FanusaMilocca", riportata al N.C.E.U. al foglio n° 126, p.lla 337, precisamente l'intero corpo di fabbrica, entro e non oltre 90 giorni dalla notifica della presente ”. Nel caso di specie, dunque, contrariamente a quanto desumibile dalla sentenza appellata, il diniego della concessione in sanatoria non indica i concreti elementi ostativi all’accoglimento della domanda e non è, di conseguenza, applicabile la sanatoria processuale, a fronte dell’impossibilità di escludere a priori, a fronte degli elementi dedotti dalla parte istante anche in sede giudiziale, che il procedimento potesse concludersi diversamente. In proposito, gli elementi da approfondire nella naturale e prioritaria sede procedimentale, debitamente evidenziati in sede giudiziale da parte istante, assumono rilievo in relazione alla verifica circa l’effettiva consistenza degli abusi realizzati, come emergono dall’istanza di sanatoria presentata in data 28 febbraio 2015 (protocollata in data 3 aprile 1995) ai sensi della legge n. 724 del 1994, dove il sig. SI LO aveva comunicato che gli abusi erano consistiti nella realizzazione di un piano fuori terra con struttura portante prevalente in muratura e cemento armato, ad uso residenziale, della superficie utile abitabile di metri quadri 69,17, con accessori e servizi per una superficie di metri quadri 18,33, che gli stessi erano stati ultimati “nel periodo dal 16/3/1985 al 31/12/1993” e che erano stati realizzati in “zone sismiche” e ciò anche alla luce della dichiarazione rilasciata in data 7 giugno 2004, presso il 13° settore Pianificazione ed Edilizia Privata, dove il richiedente aveva fatto presente che stava provvedendo al rifacimento del solaio di copertura, in quanto quello preesistente era ammalorato e costituiva un rischio per la famiglia e che sarebbe stato incaricato un tecnico di fiducia per presentare tutta la documentazione necessaria atta ad ottenere le relative autorizzazioni (poi trasmessa in data 22 luglio 2004); della attestazione del responsabile del settore pianificazione ed edilizia privata, ufficio speciale sanatoria, datata 29 ottobre 2004, n. prot. 14148, che " per il fabbricato, oggetto dell'istanza di condono di cui sopra, la DI ha versato l'Oblazione e gli Oneri Concessori dovuti in modo congruo e per intero, comprensivi degli interessi dovuti con le riduzioni per prima abitazione " e che " il lotto su cui insiste l'immobile di cui all'istanza di sanatoria sopra citata ricade in zona sismica ai sensi della L. 64/74 e in zona sottoposta a vincolo ai sensi del D.L. del 29/10/1999 apposto in epoca successiva alla realizzazione dell'abuso. Inoltre su tale area non sussistono altri vincoli [...] né vincoli di inedificabilità assoluta [...] "; del parere favorevole ottenuto il 19 giugno 2006 dal settore sanità pubblica, assistenza sanitaria collettiva in ambienti di vita e di lavoro della A.U.S.L. n. 8; della dichiarazione presentata dal richiedente, in data 14 luglio 2014, a mezzo del proprio tecnico, che attestava che l'immobile distava circa 1000 metri da discariche autorizzate, non rientrava in zone di rispetto cimiteriale, era ubicato a distanze superiori a 200 metri da pozzi trivellati destinati ad uso potabile e distava oltre 50 metri da elettrodotti; del deposito, in data 21 luglio 2014, prot. n. 9894, dell'elaborato del progetto, ai fini della sanatoria edilizia di cui alla legge 724 del 1994. Si tratta di documenti che evidenziano specifici elementi di fatto che non sono stati tenuti in debita considerazione nella motivazione del diniego della concessione edilizia in sanatoria e, prima ancora, nella comunicazione di avvio del procedimento ivi espressamente richiamato, con il conseguente deficit motivazionale sull’individuazione dei concreti elementi che ostavano all’accoglimento dell’istanza di concessione in sanatoria presentata.

6. In conclusione, vanno accolti il primo e il terzo motivo di appello, con assorbimento del secondo motivo sulla formazione del silenzio assenso di cui all'art. 39, quarto comma, della legge n. 724 del 1994 e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, vanno annullati i provvedimenti impugnati.

6.1 Le spese del doppio grado seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello n. 327/2024 R.G., come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna il Comune di Siracusa al pagamento, in favore della parte appellante, delle spese processuali del doppio grado di giudizio, che liquida in euro 3.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

ER LI, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Anna Bottiglieri, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

LA CA, Consigliere, Estensore

L'OR	IL PRESIDENTE
LA CA	ER LI

IL SEGRETARIO