Pubblicato il 13/04/2026

N. 00236/2026REG.PROV.COLL.

N. 01134/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1134 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Davide Lo Giudice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Palma di Montechiaro, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Claudio Trovato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via delle Alpi, n. 52;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Palma di Montechiaro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il Cons. IZ NI QU FR e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado -OMISSIS- domandava l’annullamento dell’ingiunzione di pagamento n. 138 del 5 ottobre 2016 avente a oggetto la sanzione amministrativa pecuniaria di cui all’art. 31 co. 4 bis D.P.R. n. 380/2001 per l’importo di € 20.000,00 lamentandone l’illegittimità per i seguenti motivi:

1) violazione del principio di legalità – poiché la predetta sanzione non era prevista dalla legge al tempo della commissione dell’abuso;

2) Illegittimità derivata – poiché l’ordinanza -OMISSIS- con la quale il Comune di Palma Montechiaro ha ingiunto la demolizione delle opere abusivamente realizzate e costituente atto presupposto dell’impugnata ingiunzione di pagamento non sarebbe stata notificata al ricorrente;

3) difetto di motivazione – poiché l’inerzia protratta negli anni dal Comune avrebbe ingenerato nel ricorrente un legittimo affidamento che onererebbe l’Ente locale a una motivazione rafforzata dei provvedimenti con i quali aveva inteso tardivamente esercitare il potere repressivo degli abusi edili;

4) violazione del principio di proporzionalità – poiché il Comune avrebbe irrogato la sanzione amministrativa pecuniaria nella misura massima senza considerare la tipologia e l’entità dell’abuso edile;

5) difetto assoluto di motivazione e violazione del diritto di difesa – poiché il provvedimento, da un lato, non chiarirebbe la ragione per la quale il ricorrente sarebbe stato ritenuto autore della violazione contestata e, dall’altro, sarebbe stato adottato dopo oltre 10 anni dalla commissione dell’abuso.

Si costituiva il Comune di Palma di Montechiaro opponendosi all’accoglimento del ricorso.

Con sentenza n. -OMISSIS- pubblicata il 17 aprile 2023 il T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo, sez. II, rigettava il ricorso, condannando il ricorrente alle spese processuali sostenute dall’Amministrazione comunale resistente nella misura di € 2.000,00 oltre accessori di legge poiché:

1) l’ordinanza di demolizione n. -OMISSIS- sarebbe stata regolarmente notificata al ricorrente in data 28.5.2015;

2) gli illeciti edili avrebbero carattere permanente e, quindi, il potere sanzionatorio-repressivo può essere esercitato senza limiti di tempo;

3) per l’applicazione dell’art. 31, comma 4 bis , D.P.R. n. 380/2001 rileverebbe il momento dell’accertamento dell’abuso e non quello della sua commissione;

4) la predetta norma sarebbe finalizzata a sanzionare non la realizzazione dell’abuso edilizio in sé considerato (nel qual caso rileverebbe la consistenza e l’entità dello stesso), bensì unicamente la mancata spontanea ottemperanza all’ordine di demolizione legittimamente impartito dalla P.A. per le opere abusivamente realizzate in una zona vincolata e, quindi, nessuna violazione del principio di proporzionalità sarebbe configurabile considerato che la condotta omissiva sanzionata sarebbe identica sia nel caso di abusi edilizi macroscopici sia nell’ipotesi di più modesti abusi edilizi;

5) l’Amministrazione comunale era tenuta, ope legis , senza alcun margine di discrezionalità a erogare la sanzione pecuniaria nella misura massima prevista dalla norma, fissata per l’appunto in euro 20.000,00 (ventimila//00), poiché le opere abusivamente realizzate dalla parte ricorrente ricadrebbero in area vincolata (ovvero in zona sismica e sottoposta a vincolo idrogeologico) e la valutazione in ordine alla gravità del fatto sarebbe stata espletata a monte dal legislatore.

Con l’appello notificato il 17 novembre 2023 e depositato in data 11 dicembre 2023 il ricorrente domandava la riforma della predetta sentenza, criticandone le conclusioni e censurandone le motivazioni in ragione dell’asserita fondatezza dei motivi di illegittimità dedotti in primo grado avverso il provvedimento impugnato.

Il Comune di Palma di Montechiaro si costituiva, opponendosi all’accoglimento dell’appello.

All’udienza del 19 novembre 2025 il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, dopo avere udito i difensori delle parti, tratteneva l’appello in decisione.

DIRITTO

I. – Il primo motivo di appello.

I.1. Con il primo motivo di appello si censura la sentenza pronunciata dall’adito T.A.R. nella parte in cui ha ritenuto correttamente notificato l’atto presupposto dell’ingiunzione di pagamento impugnata, ossia l’ordinanza -OMISSIS- poiché le relate sarebbero illeggibili al punto da non consentire di risalire al nome e alla qualifica di colui il quale le avrebbe effettuate.

I.2. Il motivo è inammissibile.

I.2.1. Il Collegio osserva che in primo grado il ricorrente aveva contestato la legittimità della sanzione amministrativa pecuniaria irrogata nei suoi confronti ai sensi dell’art. 31 co. 4 bis D.P.R. n. 380/2001 per omessa notifica dell’atto presupposto, ossia della predetta ordinanza di demolizione.

I.2.2. Il Comune di Palma di Montechiaro, costituendosi in giudizio, ha prodotto l’ordinanza -OMISSIS- e la relativa relata di notifica.

I.2.3. Sennonché, a fronte di siffatta documentazione sopravvenuta in corso di causa costituiva onere per il ricorrente proporre motivi aggiunti per formulare le proprie difese tendenti ad ampliare il thema decidendum , com’è accaduto solo in appello, poiché la dedotta invalidità della notifica costituisce un motivo nuovo e diverso rispetto alla lamentata omessa notifica dell’atto presupposto.

Se, infatti, la dedotta illegittimità per omessa notifica implica per il Comune uno specifico onere probatorio, nell’occasione soddisfatto con la produzione dell’ordinanza di demolizione e della relativa relata di notificazione, la formulazione di nuove censure volte a contestare la validità della documentazione prodotta in giudizio e attestante l’avvenuta notificazione introduce elementi nuovi che dovevano essere formulati mediante il ricorso ai motivi aggiunti.

I.2.4. Ma il ricorrente non ha articolato le proprie difese ai sensi dell’art. 43 c.p.a., non avendo, peraltro, presentato neanche un’apposita memoria dinanzi al T.A.R..

I.2.5. Il che rende inammissibile la proposizione per la prima volta in appello del motivo con il quale si lamenta l’illegittimità della notifica dell’ordinanza di demolizione costituente atto presupposto dell’impugnata sanzione amministrativa pecuniaria.

I.2.6. Secondo quanto, infatti, stabilito dall’articolo 104, comma 1, primo periodo c.p.a., “ nel giudizio di appello non possono essere proposte nuove domande, fermo quanto previsto dall’articolo 34, comma 3, né nuove eccezioni non rilevabili d’ufficio ”.

I.2.7. Al riguardo, deve richiamarsi l’orientamento costante del Consiglio di Stato, secondo cui « In appello, vige il c.d. divieto di ius novorum in base al quale non è possibile in secondo grado procedere ad alcun ampliamento della domanda. La ‘ratio’ di tale divieto affonda le proprie radici nell’essenziale esigenza di rispettare il doppio grado di giurisdizione e, pertanto, postula l’immutabilità della causa petendi introdotta in primo grado. L’effetto devolutivo dell’appello è consacrato dall’art. 104 c.p.a., secondo cui nel giudizio di secondo grado non possono essere proposte domande nuove (fermo restando quanto previsto nell’art. 34, comma 3, c.p.a.) né nuove eccezioni non rilevabili d’ufficio, il quale assicura che l’oggetto del giudizio di secondo grado non risulti più ampio di quello su cui si è pronunciato il primo giudice con la sentenza impugnata. In definitiva, nel processo amministrativo, una questione proposta per la prima volta in grado di appello è inammissibile, quale conseguenza logica che discende dall’onere di specificità delle censure dedotte in primo grado nei confronti degli atti in tale giudizio gravati e, quindi, in applicazione del principio del divieto di ius novorum (ex multis: Cons. Stato, sez. IV, n. 5373 del 2015) » (per tutte, Consiglio di Stato, Sezione V, 16 novembre 2023, n. 9858; Consiglio di Stato sez. III, 04/01/2024, n.141).

I.2.7. Pertanto, il primo motivo è inammissibile per violazione dell’art. 104 c.p.a.

I.3. In ogni caso, il motivo sarebbe pure infondato poiché nella relata prodotta dal Comune di Palma di Montechiaro è chiaramente intellegibile la data di notifica del 28 maggio 2015 e il nome e cognome del ricorrente che ha ricevuto la notifica.

I.3.1. Inoltre, qualora il ricorrente avesse inteso contestare la ricezione dell’ordinanza di demolizione desumibile dalla predetta relata di notifica, ossia l’avvenuta esecuzione della notificazione, avrebbe dovuto proporre querela di falso (in tal senso, Cassazione civile sez. II, 2/12/2025, n. 31395; Cass. sez, 6-2, 3.9.2019, n. 22058, Cass. sez. 6-5, n. 25165 del 2022), che non consta in atti essere stata mai presentata.

II. – Il secondo motivo di appello.

II.1. Con il secondo motivo di appello si lamenta l’erroneità della decisione assunta dal T.A.R. in relazione alla doglianza con la quale si contestava la legittimità dell’impugnata ingiunzione di pagamento per violazione del principio di irretroattività di cui all’art. 1 L. n. 689/1981.

II.1.1. Secondo l’appellante, infatti, la sanzione amministrativa pecuniaria di cui all’art. 31 co. 4 bis D.P.R. n. 380/2001 non poteva essere irrogata nei suoi confronti poiché: a) l’abuso era stato accertato il 9/12/2014; b) l’ordine di demolizione era stato emesso il 25/5/2015; c) e il verbale di accertamento dell’inottemperanza è del 9/10/2015; d) mentre la deliberazione del Comune di Palma di Montechiaro, che avrebbe determinato l’importo delle sanzioni da comminare alla generalità dei concittadini è dell’1/8/2016. Sicché l’appellante non poteva affatto sapere che se non avesse ottemperato all’ordine di demolizione del 25/5/2015 gli sarebbe stata irrogata la sanzione prevista dal Regolamento Comunale n. 51 dell’1/8/2016.

II.1.2. Inoltre, non sarebbe rilevante che l’art. 17 della legge n. 164/2014, norma introduttiva del comma 4 bis nel testo dell’art. 31 del T.U. n. 380/2001, fosse già in vigore al momento dell’ingiunzione a demolire poiché siffatta disposizione necessiterebbe di un espresso recepimento da parte degli Enti locali mediante la previsione di un’apposita norma del Regolamento Comunale che nella fattispecie è stata emanata in da 1/8/2016, ossia quando la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione si era già perfezionata.

II.2. Il motivo è infondato.

II.2.1. La sanzione pecuniaria per la omessa demolizione è stata, infatti, introdotta con il co. 4- bis dell’art. 31 del D.P.R. n. 380 del 2001 a opera dell’art. 17, comma 1, lettera q- bis ), L. n. 164 del 2014 e consegue alla mancata esecuzione dell’ordinanza di demolizione e perciò non è legata al momento di realizzazione dell’abuso, come chiarito dal T.A.R. nella sentenza appellata. Rileva, pertanto, il tempo dell’omessa ottemperanza dell’ingiunzione a demolire e non quello di ultimazione delle opere abusivamente realizzate.

II.2.2. Con l’ingiunzione a demolire -OMISSIS- notificata il 28 maggio 2015 il Comune ha assegnato un termine di 90 giorni quando era già in vigore l’art. 31 co. 4 bis D.P.R. n. 380/2001 e, quindi, la mancata ottemperanza ha avuto luogo dopo l’entrata in auge dell’art. 17, comma 1, lettera q- bis ), L. n. 164 del 2014. Con riguardo al contenuto del regolamento comunale il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ha già chiarito che « La legge regionale siciliana n. 37 del 1985 opera un rinvio dinamico alla disciplina statale in materia di abusivismo edilizio, comportando l’automatica applicazione in Sicilia delle modifiche apportate alla disciplina statale, inclusa l’introduzione della sanzione pecuniaria » (C.G.A.R.S. sez. giur., sentenza 22 settembre 2025 n. 706; in tal senso anche sentenza 25 novembre 2025 n. 934).

II.2.3. La fonte del potere repressivo nell’occasione esercitato deve, dunque, rinvenirsi nella menzionata norma di legge che non richiedeva nessun recepimento per la sua applicazione a opera di alcun regolamento comunale.

II.3. Il motivo è, quindi, destituito di fondamento.

III. – Il terzo motivo di appello.

III.1. Con un ulteriore motivo si lamenta l’illegittimità dell’impugnata ingiunzione di pagamento per violazione del principio di proporzionalità poiché l’abuso sarebbe di modesta entità e non giustificherebbe l’irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria nella misura edittale massima prevista dalla legge.

III.2. Il motivo è infondato.

Infatti, le difese integrative di parte appellante non espongono la ragione per la quale l’aumento di volumetria del sottotetto posto alla quarta elevazione fuori terra con realizzazione all’interno di un servizio igienico e la realizzazione sul terrazzo posto alla terza elevazione fuori terra di un vano cucina non giustifichino l’irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria nella misura massima, dal momento che i predetti abusi sono stati realizzati in una zona vincolata, dove tale misura è stabilita in misura fissa dalla legge.

IV. – Il quarto motivo.

IV.1. L’appellante lamenta l’erroneità della decisione assunta dal T.A.R. poiché l’onere della prova della data di realizzazione dell’abuso sarebbe stato a carico del Comune e, inoltre, l’intero palazzo interessato dalle opere abusive oggetto di causa sarebbe stato sanato il primo aprile 2005 con l’autorizzazione in sanatoria n. -OMISSIS-, al punto da non potersi escludere che le opere di cui all’ordinanza di demolizione non ottemperata siano antecedenti al rilascio della sanatoria e potrebbero, quindi, ritenersi ivi comprese.

IV.2. Il motivo è inammissibile perché non formulato con il ricorso presentato al T.A.R..

IV.2.1. Nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, infatti, non era stata dedotta la predetta doglianza che, quindi, non può essere esaminata in questa sede in ossequio al divieto di cui all’art. 104 c.p.a..

IV.3. Inoltre, la natura abusiva delle opere in questione è stata accertata e affermata nell’ordinanza di demolizione -OMISSIS-regolarmente notificata al ricorrente il 28 maggio 2015 e da quest’ultimo non impugnata.

IV.3.1. Non può, dunque, in questa sede revocarsi in dubbio che le predette opere siano abusive.

V. – Il quinto motivo.

V.1. L’appellante lamenta, inoltre, l’erroneità della decisione appellata nella parte in cui non ascrive rilievo, da un lato, all’affidamento destato dal decorso del significativo intervallo di tempo che ha contraddistinto l’intervento del Comune rispetto alla data di commissione dell’abuso edile e, dall’altro, alla dedotta necessità, a fronte del predetto affidamento, di una motivazione rafforzata del quale era carente il provvedimento impugnato.

V.2. Il motivo è infondato.

V.2.1. Secondo quanto chiarito dal Consiglio di Stato nell’Adunanza Plenaria n. 9 del 17 ottobre 2017, « il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell’abuso. Il principio in questione non ammette deroghe neppure nell’ipotesi in cui l’ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell’abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell’onere di ripristino ».

V.2.2. Il Consiglio di Stato ha, anche di recente, ribadito che « L’ingiunzione di demolizione ha natura di atto dovuto e rigorosamente vincolato e risulta sufficientemente motivato se contiene la descrizione delle opere abusive e le ragioni della loro abusività, non richiedendo alcuna ulteriore motivazione, basata su un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata; il decorso del tempo non implica (infatti) un affidamento legittimo da parte dei proprietari dell’abuso, poiché la tutela del legittimo affidamento si riferisce a provvedimenti amministrativi che generano aspettative stabilite e rapporti giuridici certi, cosa che non si verifica nel caso in cui le opere abusive non abbiano i titoli prescritti” (C.d.S, III, 30.4.2025, n. 3695) » (Consiglio di Stato sez. III, 3/10/2025, n. 7726).

V.2.3. Considerato, quindi, che in presenza di un illecito edilizio il provvedimento demolitorio al pari della sanzione amministrativa pecuniaria assume, per pacifica giurisprudenza, natura vincolata e doverosa anche a distanza di lungo tempo dalla commissione dell’abuso e che la sua adozione non richiede specifica motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse diverse da quelle al mero ripristino della legalità violata ( ex multis , Cons. Stato, sez. VI, 3 novembre 2022, n. 9656; sez. II, 20 luglio 2022, n. 6373; Consiglio di Stato, sez. II, 01/06/2023, n. 5416), il dedotto difetto di motivazione non sussiste, così come la lamentata lesione dell’affidamento in ordine alla permanenza delle opere abusivamente realizzate.

V.3. Il motivo è, pertanto, destituito di fondamento come l’intero appello che, quindi, deve essere respinto.

VI. L’esito della controversia e la peculiarità delle questioni di diritto dedotte in giudizio giustificano la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sezione giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo a identificare l’appellante e tutte le persone fisiche menzionate.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

ER de CO, Presidente

Giuseppe Chinè, Consigliere

IZ NI QU FR, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IZ NI QU FR	ER de CO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.