Pubblicato il 05/01/2026

N. 00002/2026REG.PROV.COLL.

N. 00991/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 991 del 2023, proposto dalle signore -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Lorenzo Caruso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di -OMISSIS-, Ufficio Tecnico Comune di -OMISSIS-, PE IA Casa di Riposo -OMISSIS- Op. Ass. Educ. -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima) n. -OMISSIS-/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2025 il Cons. AR CE CC, nessuno è presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Le appellanti ricorrono per l’annullamento della sentenza 10 marzo 2023, n. -OMISSIS-, con la quale il T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, sez. int. I, respingeva il ricorso avverso l’ordinanza n. -OMISSIS-del 10 dicembre 2013, notificata il 13 gennaio 2014, con la quale il Comune di -OMISSIS- ha ingiunto alle ricorrenti, nella qualità di attuali conduttrici, e alla controinteressata “ PE IA Casa di Riposo “-OMISSIS-” e Opere Assistenziali ed Educative “-OMISSIS-” ”, la demolizione del fabbricato censito in catasto al foglio n. -OMISSIS-, realizzato abusivamente in assenza di concessione edilizia sul fondo di proprietà dell’PE IA -OMISSIS-, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ivi incluso, ove occorra, il verbale di sopralluogo redatto in data 12 settembre 2013, richiamato nella premessa dell’ordinanza su indicata, non conosciuto, con ogni conseguente statuizione anche in ordine alle spese di giudizio.

Le odierne appellanti intervenivano volontariamente in successione della propria madre, Sig.ra -OMISSIS-, nelle more deceduta.

Il Comune di -OMISSIS- non si costituiva in giudizio.

Si costituiva in giudizio invece l’PE IA “-OMISSIS-” chiedendo il rigetto del quarto motivo di ricorso (concernente, tra l’altro, l’ affermazione di asserita conoscenza da parte dell’PE IA dell’esistenza degli immobili abusivi e l’implicita autorizzazione di quest’ultima alla loro successiva regolarizzazione che si vorrebbe trarre dalla documentazione relativa alla procedura di mediazione).

Con sentenza 10 marzo 2023, n. -OMISSIS-, il T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ha respinto il ricorso.

2. Le appellanti domandano la riforma della predetta sentenza, articolando i seguenti motivi:

A) “ mancato riconoscimento della violazione degli artt. 7 l.s. 241/90 e 8 l.r. 10/91, eccesso di potere per difetto di istruttoria. Violazione del procedimento amministrativo. Violazione diritto di difesa ”.

Le ricorrenti lamentano, in sintesi, la violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, preordinato a consentire la partecipazione degli interessati al procedimento medesimo;

B) “ mancato riconoscimento della violazione dell’art. 3 l.s. 241/90 e dell’art. 3 l.r. 10/91 - eccesso di potere per insufficienza e genericità della motivazione ”.

L’ordinanza impugnata risulta, a loro avviso, deficitaria sotto il profilo della motivazione. Ribadiscono l’importanza di una congrua motivazione, in particolare qualora si sia ingenerata una posizione di affidamento del privato, anche al fine di consentire allo stesso la ricostruzione delle ragioni logiche e giuridiche sulle quali si fonda la decisione dell’amministrazione, nonché al fine di assicurare la trasparenza dell’azione amministrativa e il sindacato sulla legittimità e sulla correttezza dell’esercizio dei pubblici poteri. L’Amministrazione comunale non avrebbe esplicitato le ragioni di pubblico interesse che giustificavano l’adozione del provvedimento repressivo a distanza di anni dalla realizzazione dell’opera, distinte dal mero richiamo al principio della legalità violata.

C) “ mancato riconoscimento della violazione e falsa applicazione dell’art. 35 della l. n. 47/1985 – violazione dei principi che regolano l’esercizio del potere di autotutela – eccesso di potere per insufficienza e genericità della motivazione in ordine all’interesse pubblico – eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica sotto altro aspetto ”;

La sentenza impugnata non avrebbe tenuto conto che – avendo il de cuius delle odierne appellanti adempiuto agli oneri fiscali e avendo ottenuto il parere dell’ispettorato dipartimentale delle Foreste del Comune di Enna – sulla domanda di sanatoria si sarebbe formato il silenzio assenso di cui all’art. 39, comma 4, della legge n. 724 del 1994, nonché all’art. 35 della legge n. 47 del 1985.

Quanto all’ammissibilità della presentazione di una domanda di condono da parte del titolare di un diritto personale di godimento, ad avviso delle appellanti, è sufficiente che il consenso del legittimo proprietario del bene sia stato reso anche in forma implicita. Invocano inoltre il lungo lasso di tempo trascorso tra la formazione del titolo concessorio e il provvedimento gravato, nonché il fatto che la res abusiva è interamente ultimata e di modesta entità: elementi che, a loro avviso, avrebbero imposto una specifica motivazione dell’interesse pubblico alla demolizione delle opere, richiamando al riguardo la sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 8 del 2017. Ciò, in particolare, nel caso di specie dove il decorso del tempo e il rilascio della concessione edilizia poi revocata hanno costituito elementi idonei a ingenerare un legittimo affidamento nelle appellanti.

D) “ nullità della sentenza. Mancata motivazione nella sentenza impugnata. Omessa motivazione circa i punti decisivi della controversia .”

La sentenza di primo grado avrebbe omesso di motivare sulle doglianze sollevate degli odierni appellanti. Lamentano quindi la nullità della sentenza di primo grado, la quale avrebbe trascurato di esaminare fatti rilevanti ai fini della decisione, che, se debitamente valutati, avrebbero condotto a un esito diverso del giudizio, nulla motivando al riguardo. Deduce a tal riguardo il vizio di omesso esame di un fatto storico, principale o secondario, la cui esistenza risulti dagli atti processuali, richiamandosi all’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., nonché la carenza di motivazione della sentenza impugnata.

3. Alla udienza pubblica dell’8 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

4. È opportuno, in via preliminare, chiarire che le odierne appellanti non riproducono integralmente, nella presente sede di appello, i motivi proposti nel primo grado di giudizio. Il Collegio, pertanto, precisa che – ai sensi dell’art. 101 c.p.a., che attua nel processo amministrativo il principio tantum devolutum quantum appellatum – il gravame in esame risulta limitato ai motivi espressamente riproposti (giacché, ai sensi di detto art. 101, “ si intendono rinunciate le domande … non esaminate nella sentenza di primo grado, che non siano state espressamente riproposte ”). Né, tanto meno, può ritenersi che a ciò possa sopperire l’ultimo motivo di appello, in quanto la tecnica argomentativa adottata per mero richiamo a fatti non valutati, senza la esplicazione del loro contenuto e l’indicazione di quali di essi si sia inteso riproporre e per quali profili, non soddisfa i requisiti di specificità postulati dalla norma citata, essendo preciso onere dell’appellante quello di indicare, in modo puntuale, gli atti processuali e i documenti sui quali il ricorso si fonda, nonché le circostanze di fatto rilevanti, dovendo il ricorso medesimo contenere, in sé, tutti gli elementi che diano al giudice la possibilità di provvedere al diretto controllo della legittimità degli atti impugnati e della correttezza della sentenza gravata.

5. Ciò premesso, con il primo motivo di gravame l’appellante lamenta, in sintesi, la violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento.

La censura è infondata.

In primo luogo, per quanto concerne l’ordine di demolizione, trattandosi di attività vincolata risulta applicabile l’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, per il quale il provvedimento non è annullabile quando, “ per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe dovuto essere diverso da quello adottato ” (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 4513 del 2019; sez. VII, sent. n. 7910/2025; cfr. Cons. Stato, sez. VII, 6 dicembre 2024, n. 9786; Id., sez. II, 25 novembre 2024, n. 9443) .

Quanto invece, al diniego di condono, venendo in rilievo un procedimento avviato su istanza di parte nel perseguimento di un interesse pretensivo, non occorreva, secondo il prevalente orientamento giurisprudenziale, una comunicazione di avvio del procedimento (bensì, semmai, il preavviso di cui all’art. 10-bis legge cit., senza però che il pertinente motivo di ricorso, dedotto in prime cure, sia stato reiterato nella presente sede d’appello).

Peraltro, come ribadito dalla giurisprudenza, « la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo non può ridursi a mero rituale formalistico con la conseguenza, nella prospettiva del buon andamento dell’azione amministrativa, che il privato non può limitarsi a denunciare la mancata o incompleta comunicazione e la conseguente lesione della propria pretesa partecipativa, ma è anche tenuto a indicare o allegare gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento » (Cons. Stato, sez. III, n. 8765 del 2024). Nel caso di specie, la censura non è accompagnata dall’indicazione di tali circostanze, né sono state avanzate contestazioni specifiche relativamente ai rapporti tra la impugnata ordinanza di demolizione e la precedente istanza di sanatoria conclusasi con l’adozione della concessione n. 17 del 2009, successivamente annullata dal Comune, né risultano avanzate contestazioni in relazione a quest’ultimo provvedimento.

5.1. Quanto al secondo motivo, l’appellante non indica le ragioni, né gli specifici profili, per i quali l’operato dell’amministrazione sarebbe nel caso specifico affetto dai denunziati vizi, limitandosi a riportare massime giurisprudenziali in tema di motivazione degli atti.

Comunque, per costante giurisprudenza, il provvedimento con cui viene ingiunta la demolizione di un immobile abusivo, in ragione della sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede nient'altro che le sottese ragioni di ripristino della legittimità violata, che impongono la rimozione dell’abuso.

Tale principio, secondo la giurisprudenza tuttora prevalente, non è derogato neppure nell’ipotesi in cui l’ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di molto tempo dalla realizzazione dell’abuso (Cons. Stato, Ad. pl., 17 ottobre 2017, n. 9; sez. II, 3 aprile 2024, n. 3052; id., 2 ottobre 2023, n. 8617 e 16 agosto 2023, n. 7785; sez. VII, 23 luglio 2025, n. 6523). Secondo consolidata giurisprudenza amministrativa, che ha trovato avallo nella richiamata pronuncia dell’Adunanza plenaria n. 9 del 17 ottobre 2017, infatti, «[ l ] ’ordine di demolizione è atto vincolato e non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di questo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione; né vi è un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il mero decorso del tempo non sana …» ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 20 luglio 2022, n. 6373; Cons. Stato, sez VI, 17 ottobre 2023, n. 9024). Nella specie, del resto, il provvedimento impugnato invero reca tutti gli elementi essenziali richiesti dalla legge: l’individuazione del manufatto abusivo, le ragioni per cui è stato denegato il condono, l’indicazione della normativa violata.

Priva di fondamento risulta parimenti la tesi del legittimo affidamento invocato dalle ricorrenti, nella specie basata, oltre che sul tempo trascorso, anche sulla concessione in sanatoria rilasciata dal Comune e successivamente revocata, in quanto tale atto di revoca, come già evidenziato, non è oggetto di specifica censura (né immediata, né in questo giudizio).

5.2. Quanto al terzo motivo di appello, la sentenza impugnata – che pure, in effetti, non esamina puntualmente le censure formulate dalle odierne appellanti (con il secondo motivo di ricorso proposto nel primo grado di giudizio): relative alla formazione del silenzio assenso sulla domanda di sanatoria (ai sensi dell’art. 39, comma 4, della l.n. 724 del 1994 e dell’art. 35 della l. n. 47 del 1985), essendo il fabbricato realizzato da oltre venti anni; come, analogamente, le argomentazioni delle ricorrenti volte a confutare il diniego per la “ mancata autorizzazione ad edificare da parte dell’ente proprietario del fondo, nonché di qualsiasi titolo di proprietà ” – non può essere per tal ragione riformata, ma solo integrata nella sua parte motiva, giacché le predette deduzioni sono comunque infondate nel merito. Peraltro, il giudice di prime cure, esaminandole congiuntamente, ha ritenuto complessivamente prive di fondamento « le censure relative alla procedura di “condono” ex l. n. 47 del 1985, poiché - come risulta dal provvedimento impugnato e non è oggetto di specifica censura da parte dei ricorrenti - il procedimento di sanatoria è stato concluso dalla P.a. con l’emissione della concessione n. 17 del 2009, la quale, però, è stata successivamente annullata dal Comune, sì che, per quanto consta - e, si ripete, non è contestato - l’istanza di condono è stata sostanzialmente respinta, precedentemente all’adozione del provvedimento in questa sede impugnato »; né tale assunto risulta oggetto in questa sede di specifica censura da parte delle appellanti.

In ogni caso, quanto alla invocata formazione del silenzio assenso, lo stesso non può considerarsi perfezionato proprio in ragione del fatto che, come si legge nel provvedimento impugnato, sulla istanza di sanatoria era stato adottato dal Comune il provvedimento di concessione n. 17 del 2009, annullato successivamente dallo stesso Comune in autotutela nel 2012 (con atto che non consta impugnato e avverso cui neanche in questa sede sono proposte censure). Nel difetto di gravame avverso detto provvedimento – né allora né, ove non conosciuto anteriormente, in questa sede – e di censure avverso l’incompletezza della documentazione, in cui si è sostanziata una delle motivazioni del reiterato diniego del condono, anche il motivo in esame dev’essere disatteso.

Per quanto attiene, poi, alla qualità soggettiva – nella specie essenziale – del richiedente il condono, è ben vero che secondo il consolidato orientamento del Consiglio di Stato alla richiesta di sanatoria e agli adempimenti relativi può provvedere ogni soggetto interessato al conseguimento della sanatoria medesima, ma a condizione che sia acquisito in modo univoco il consenso del proprietario, che nel caso di specie non è dato invece riscontrare, gli appellanti facendo riferimento a un (insussistente) consenso implicito.

L’art. 31 della l. n. 47/1985 – in tema di condono – prevede che la richiesta di concessione in sanatoria possa essere proposta anche da coloro che hanno titolo, ai sensi della l. 28 gennaio 1977, n. 101, a richiedere la concessione edilizia, nonché, salvo rivalsa nei confronti del proprietario, da ogni altro soggetto interessato al conseguimento della sanatoria medesima. Secondo la giurisprudenza «[ r ] isulta quindi pacifico che il condono edilizio, al pari del permesso in sanatoria, possa essere richiesto da una sfera di soggetti che, seppur non titolari di un diritto reale sul bene, sono legittimati a richiedere la sanatoria, o il condono, in quanto responsabili dell’abuso, o comunque perché si trovano in un determinato rapporto con il bene stesso. Pur dovendosi confermare tali principi, la prospettazione dell’appellante non considera come debba comunque escludersi la possibilità di ottenere, per tali soggetti diversi dal proprietario, la sanatoria, senza il consenso del legittimo proprietario del bene interessato dalle opere edilizie. In altri termini, conformemente all’orientamento espresso dalla giurisprudenza (Cfr. Cons. St., Sez. VI, n. 3049/2018) l’effetto finale conseguente all’instaurazione di un procedimento amministrativo diretto al rilascio del titolo in sanatoria non può legittimamente prodursi a prescindere dalla posizione che assume il legittimo proprietario rispetto all’istanza stessa. Deve evidenziarsi che, in quest’ultima evenienza, il richiedente il condono vanta un interesse qualificato alla rimozione degli effetti negativi derivanti dall’esecuzione dei lavori illegittimi. In particolare, tale interesse si connette agli effetti positivi della sanatoria rispetto alle conseguenze sanzionatorie legate all’abuso. In tale ipotesi la giurisprudenza alla quale il Collegio intende aderire ha precisato che, come nel caso di altri soggetti legittimati diversi dal proprietario, anche il responsabile dell’abuso è legittimato ad ottenere la sanatoria a condizione che sia acquisito il consenso del proprietario legittimo (cfr. Cons. St. n. 316/2015; Cons. St., n. 4818/2015). Anche sotto tale profilo le finalità della richiesta in sanatoria vengono parificate a quelle del permesso di costruire: “unico elemento distintivo delle due fattispecie – entrambe finalizzate al rilascio di una concessione o autorizzazione edilizia – sarebbe da rilevarsi nel fatto che nel secondo caso la domanda sarebbe [finalità di] finalizzata ad assentire un progetto edilizio già realizzato, invece che da realizzare (Cons. St., Sez. V, n. 6529/2003) » (Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 9751 del 2024, che richiama Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 7061 del 2020).

Priva di fondamento deve ritenersi anche la tesi del ricorrente secondo cui, nel caso di specie, tale consenso sarebbe implicitamente desumibile dal verbale di mediazione – e, comunque, per la ratifica di esso sarebbe stato necessario il consenso degli organi preposti – in quanto tale consenso non è presente in atti.

5.3. Quanto all’ultima censura si rileva, in via preliminare, che non è dato cogliere la pertinenza del richiamo all’art. 360 c.p.c., in quanto trattasi di norma che non riguarda il processo amministrativo.

Osserva, in ogni caso, il Collegio che tale motivo si limita a contestare la sentenza di primo grado per non aver esaminato le doglianze sollevate con il ricorso introduttivo; tuttavia, non riportando il contenuto di tali doglianze, il motivo – come si è già detto – non è idoneo a devolvere al giudice d’appello le censure all’azione amministrativa, già dedotte in primo grado e che si ritengono non essere state esaminate da quel giudice, ulteriori rispetto a quelle evidenziate nei precedenti motivi di appello, su cui si vorrebbe fondare la nullità della sentenza. Ciò, in particolare, in relazione alla censura di nullità per omessa valutazione di fatti rilevanti, in ordine ai quali neppure viene indicato quale sia il fatto decisivo introdotto nel giudizio e asseritamente non esaminato dal giudice di prime cure.

Il vizio del requisito motivazionale, nel suo contenuto “minimo costituzionale” imposto dall'art. 111, 6° co., Cost., secondo la Cassazione si verifica solo quando la motivazione della sentenza sia totalmente mancante, meramente apparente, si fondi su un contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili o risulti perplessa e obiettivamente incomprensibile ( e.g. : Cass., n. 26665/2025).

Analogamente, è stato affermato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n. 16 del 2024, che richiama le sentenze nn. 10 e 11 del 2018) che « la ‘nullità della sentenza’ è ravvisabile non solo nel caso di motivazione “radicalmente assente”, ma anche nel caso di motivazione “meramente apparente”, che si ha quando essa è “palesemente non pertinente rispetto alla domanda proposta”, o “tautologica o assertiva, espressa attraverso mere formule di stile” o “richiama un generico orientamento giurisprudenziale senza illustrarne il contenuto”. “Più in generale, la motivazione è apparente quando sussistono anomalie argomentative di gravità tale da porre la motivazione al di sotto del minimo costituzionale che si ricava dall’art. 111, comma 5 Cost. (…) tale anomalia si identifica, oltre che nella mancanza assoluta di motivi sotto l’aspetto materiale e grafico, nel contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili, nella motivazione meramente assertiva, tautologica, apodittica, oppure obiettivamente incomprensibile (…) ».

Tutte ipotesi che, tuttavia, certamente non ricorrono nella sentenza in esame, la cui motivazione consente di individuare con chiarezza la ratio decidendi e le ragioni poste a fondamento della pronuncia.

L’appello va dunque integralmente respinto, siccome infondato.

6. Per la mancata costituzione delle controparti, non si fa luogo a regolamento delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti e i terzi interessati.

Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025, con l'intervento dei magistrati:

RM de IS, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

AR CE CC, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR CE CC	RM de IS

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.