Sent. n.507/2025

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE LAZIO

composta dai Sigg.ri Magistrati dott. NI AM Presidente dott. Saverio Galasso Consigliere dott. ES LI Consigliere rel.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio n. 80562, iscritto nel registro di segreteria instaurato su

RICORSO

della Sig.ra TI SU (c.f.

[...]), residente in [...], Via Castelchiodato 10, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Massimo Oddo e Federico Bailo del foro di Roma, con domicilio eletto in Roma, Viale G. Mazzini n. 113, giusta procura in calce al presente atto, pec: federicobailo@legalmail.it e massimooddo@ordineavvocatiroma.org ;

CONTRO

Agenzia Delle Entrate – Direzione Regionale Del Lazio – Direzione Regionale del Lazio – in persona

del Direttore Regionale pro tempore, c.f.

06363391001, con sede in Roma, Via Marcello Boglione n. 73-81, rappresentata e difesa dall’Avvocatura dello Stato (c.f. 80224030587), nella persona dell’avv. Gianluigi Diodato, domiciliata presso gli uffici dell’Avvocatura di Roma, via dei Portoghesi n. 12, PEC: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it ;

PER L’ANNULLAMENTO del provvedimento emesso dalla Agenzia delle Entrate, prot. n. 0092217 del 4.11.2024, notificato in data 8.11.2024, con il quale ai sensi dell’art.

69, R.D. n. 2440/1923 è stato disposto il fermo amministrativo cautelativo sul quinto delle somme spettanti alla ricorrente;

uditi, nella pubblica udienza del 16 settembre 2025, il relatore, cons. ES LI, il Procuratore Regionale nella persona del V.P.G.

dott.ssa Chiara Imposimato; assente la difesa erariale.

FATTO

1. Con ricorso ai sensi dell’art. 172, lett. b)

c.g.c., notificato in uno al pedissequo decreto di fissazione di udienza, la ricorrente si è rivolta a questa Corte per impugnare “il provvedimento emesso dalla Agenzia delle Entrate, prot. n. 0092217 del

4.11.2024, notificato in data 8.11.2024 [...] con il quale ai sensi dell’art. 69, R.D. n. 2440/1923 è stato disposto il fermo amministrativo cautelativo sul quinto delle somme spettanti alla ricorrente” e sentir accogliere le seguenti conclusioni: “ -

disporre l’annullamento del provvedimento impugnato, con ogni conseguente statuizione. Vittoria delle spese di lite”.

2. Il provvedimento oggetto d’impugnazione è stato emesso a valle di una serie di eventi storici e processuali, riportati nella motivazione dell’atto gravato.

2.1. La ricorrente, Sig.ra TI, in qualità di dipendente pubblico assegnata alla Agenzia delle Entrate, Direzione Regionale del Lazio, è stata sottoposta a procedimento penale, per i delitti di cui agli artt. 81 cpv, 110, 319 e 321, c.p.

(corruzione per atti contrati ai doveri di ufficio)

e artt. 81 cpv, 110 e 615-ter, commi 1, 2, n. 1 e 3, 61, n. 2, c.p. (accesso abusivo a un sistema informatico o telematico), per fatti contestati fino al dicembre 2022.

2.2. Nell’ambito dello stesso procedimento penale, la ricorrente veniva sottoposta alla misura cautelare degli arresti domiciliari. L’irrogazione della misura e la narrazione della vicenda processuale aveva ampio risalto sulla stampa nazionale.

2.3. In ragione della gravità dei fatti contestati e del connesso clamor fori, l’Agenzia delle entrate, in qualità di datore di lavoro, emetteva nei confronti della ricorrente:

- un provvedimento di sospensione dal servizio ai sensi dell’art. 64 CCNL Funzioni Centrali 2016-2018 e dell’art. 62 del successivo CCNL relativo al triennio 2019/2021 (atto prot.32678 del 16 aprile 2024);

- l’l’apertura di un procedimento disciplinare ai sensi degli articoli 55-bis e 55-ter del D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (atto n. 40067 del 13 maggio 2024).

2.4. Al termine del procedimento, alla Sig.ra TI veniva irrogata la sanzione del licenziamento disciplinare senza preavviso

(provvedimento RU 0065345 del 31 luglio 2024.

3. Concluso il rapporto di lavoro, venuta meno l’erogazione stipendiale, l’Agenzia delle entrate emanava un provvedimento cautelare ai sensi dell’art. 69 R.D. n. 2440/1923, a valere sul diritto di credito maturato dalla Sig.ra TI a titolo di:

- indennità aggiuntiva di fine rapporto erogata dal Fondo di Previdenza per il Personale del Ministero dell’Economia e delle Finanze

- indennità di buonuscita erogata dalla Gestione Dipendenti Pubblici dell’I.N.P.S. di Roma, l’Agenzia adottava.

3.1. Il provvedimento di fermo si limitava a sospendere il pagamento degli importi limitatamente al quinto, in applicazione analogica delle norme sulla impignorabilità dei redditi da lavoro, ai sensi del terzo e quarto comma dell’art. 545 c.p.c.

3.2. Con l’odierno ricorso il ricorrente chiede l’annullamento del fermo muovendo al provvedimento di sospensione del pagamento un solo complessivo e articolato motivo di censura (“Violazione e falsa applicazione dell’art. 69, R.D. n. 2440/1923.

Carenza nei presupposti, illogicità ed ingiustizia manifesta”) volto a dimostrarne l’assenza dei presupposti normativi al momento della sua emanazione.

3.3. In particolare, si contesta la mancanza:

a) del periculum in mora, in quanto “in ragione della straordinarietà della misura de qua, essa, oltre a dover essere adeguatamente motivata, deve basarsi su esigenze di tutela non differibili, stante anche la già rilevata ed intrinseca natura cautelare che ad essa inerisce”;

b) mancanza del fumus boni iuris, e segnatamente di una quantificata o quantificabile “ragione di credito”. In particolare, la difesa della ricorrente afferma che «se è pur vero che non è richiesta la prova certa del credito per il quale si agisce a tutela, non di meno esso deve quanto meno essere futuro, seppur non liquido, né esigibile». Tale probabilità futura sarebbe mancata del tutto in quanto al momento della emissione del fermo l’amministrazione né si preoccupava di costituirsi parte civile dell’amministrazione in sede penale, né faceva riferimento a qualsiasi azione civile o iniziativa processuale autonoma da parte dell’Agenzia.

4. Successivamente all’emanazione del provvedimento, le parti riferiscono in atti i seguenti risvolti.

4.1. In data 7 marzo 2025, il procedimento penale è esitato nella sentenza di patteggiamento n.

341/2025.

4.2. Successivamente, in data 7 aprile 2025, la ricorrente ha impugnato il licenziamento in sede civile, con ricorso ai sensi dell’art. 414 e 700 c.p.c., innanzi al Tribunale di Roma.

4.3. Infine, per i medesimi fatti contestati nel sopra citato procedimento penale, la Sig.ra TI è stata sottoposta ad indagine dalla Procura erariale (fasc. I00190/2024/BRZ) esitata prima in un invito a dedurre (in cui il danno veniva provvisoriamente quantificato, a vario titolo, in euro 9.779,50) e poi in una citazione in giudizio,

(proc. n. G.80722; con udienza fissata per il prossimo 4 novembre 2025).

5. La Procura regionale per il Lazio, interveniente necessario in questo giudizio, nel presentare le proprie conclusioni ai sensi dell’art. 175 c.g.c.,

ha chiesto inizialmente il rigetto del ricorso.

5.1. Quanto al difetto del periculum, il PM affermava che l’art. 69 R.D. n. 2440/1923 non contempla tale requisito, ma solo quello del fumus boni iuris.

5.2. Quanto a quest’ultimo, la Procura riteneva sufficiente ed adeguata la motivazione fornita, poiché la sussistenza di “interessi erariali”

risarcibili sarebbe confermata dai fatti processuali successivi sopra riportati, i quali confermano la gravità dei fatti contestati in sede penale e la loro capacità di generare crediti erariali, come dimostrerebbe il recente esercizio dell’azione contabile e la quantificazione del danno la cui risarcibilità è oggetto di separato giudizio.

6. In occasione della prima udienza fissata per il 27 maggio 2025, si è proceduto a rinvio presidenziale ai sensi dell’art. 92 c.g.c.

6.1 Nelle more la Procura ha cambiato le proprie conclusioni, chiedendo la “declaratoria di inefficacia del provvedimento impugnato”.

6.2. La Procura ha motivato il mutamento di conclusioni ritenendo applicabile nel caso di specie

– per somiglianza dei fatti – l’orientamento giurisprudenziale affermatosi prima con la sentenza n. 189/2025 e poi confermato con la sentenza n.

335/2025 di questo stesso Giudice.

6.3. In base a tale orientamento, il fumus del provvedimento dovrebbe essere sostenuto non solo da ragionevoli elementi sull’an, ma anche sul quantum debeatur. Di contro, il provvedimento mancava della

«indicazione dell’importo del presunto danno, nonché dei criteri di determinazione, seppure forfettari, dello stesso pregiudizio».

7. L’Avvocatura dello Stato, in difesa della Agenzia dell’entrate, ha invece insistito per il rigetto del ricorso.

7.1. La difesa erariale ha ripetuto argomenti già contenuti nella prime conclusioni della Procura e ha di contro osservato che la giurisprudenza richiamata a giustificazione del successivo mutamento di conclusioni appare in contrasto con il tenore normativo dell’art. 69 R.D. n. 2440/1923 e con la conforme e consolidata giurisprudenza contabile, ordinaria e amministrativa.

7.2. In particolare, dal punto di vista dell’analisi letterale dell’art. 69 R.D. n. 2440/1923, sostiene che: «appare illogico, da un lato, non richiedere, ai fini della legittimità del fermo, il requisito dell’an debeatur (non è necessario il diritto di credito, ma è sufficiente “credito di cui è ragionevole sostenere l’esistenza e la non manifesta infondatezza”) e, dall’altro, imporre, sempre ai fini della legittimità di tale provvedimento, il requisito del quantum debeatur».

8. All’odierna udienza, assente la difesa erariale, il ricorrente e la Procura erariale hanno insistito per l’accoglimento delle rispettive, convergenti, conclusioni. La ricorrente insiste per l’annullamento, tenuto che la “declaratoria d’inefficacia” non inciderebbe sugli effetti del fermo già eseguito.

DIRITTO

1. Il ricorso va rigettato, in quanto il provvedimento di fermo in questione è da ritenersi adeguatamente motivato al momento della sua emissione, attraverso il rinvio all’eventuale azione di responsabilità amministrativa che si è, successivamente, concretizzata con la liquidazione del danno in forza dell’avvenuto esercizio dell’azione di responsabilità erariale. Tale circostanza, infatti, mancava nei precedenti citati dal requirente a sostegno della tesi della caducazione degli effetti dello stesso (sentenze n.

189 e 335 del 2025 di questa sezione)

2. In proposito occorre rammentare che il giudizio ad istanza di parte è stato proposto ai sensi dell’art. 172, lett. b) c.g.c., in quale stabilisce la giurisdizione di questo Giudice “sui ricorsi contro ritenute, a titolo cautelativo, su stipendi e altri emolumenti di funzionari e agenti statali”.

2.1. Il legislatore, dunque, non ha stabilito una cognizione meramente impugnatoria e limitata all’atto generativo di ritenute, ma l’ha esteso al rapporto giuridico sottostante, consentendogli di verificare l’attualità dei presupposti e la legittimità degli effetti, della “ritenuta, a titolo cautelativo”.

2.2. In forza del principio di effettività (art. 2 c.g.c), tale disposizione conferisce a questo Giudice una giurisdizione “piena” che consente di conoscere non solo della legittimità formale dell’atto, ma anche dei fatti che ne riguardano lo svolgimento. La giurisdizione contabile in questa

“materia”, detto in altri termini, investe la complessiva legittimità degli effetti del provvedimento di fermo amministrativo. Quest’ultimo com’è noto, è un istituto risalente, che trova il proprio fondamento normativo nell’art. 69 comma 6, del R.D. n. 2440/1923 (legge di contabilità dello Stato). Tale disposizione deroga alle norme di diritto comune, istituendo una garanzia del credito che l’Amministrazione può attivare in autotutela, senza le forme e le garanzie del processo civile

(sulla eccezionalità dell’istituto, cfr. Cass. n.

7320/14, ma anche Cass. nn. 481/2009, 287/2009, 6728/2002).

2.3. Tale disposizione, quindi, consente allo Stato di proteggere futuri flussi in entrata (artt. 225 e 226 R.d. n. 2440/1923) sospendendo il pagamento di crediti nei confronti di soggetti in cui l’ER afferma di vantare “ragioni di credito, a qualsiasi titolo”, allo scopo di pervenire a compensazione reciproca al momento in cui si verificheranno tutte le condizioni di legge, ai sensi dell’art. 1243 c.c.

(sul legame tra fermo e compensazione, cfr. ex multis Cass. SS.UU. ordd. n. 19335/2016 e n. 7945/2003).

3. Con l’utilizzo dell’istituto di cui all’art. 69, dunque, l’Amministrazione può creare autoritativamente una causa legittima di prelazione sul credito “fermato” (art. 2740 c.c.), allo scopo di evitare il rischio di mora o inadempimento futuro dell’attuale creditore reciproco. In questo modo, il legislatore consente alla pubblica amministrazione di tutelare gli interessi “erariali” attraverso un modo di estinzione dell’obbligazione automatico e sicuramente “satisfattivo”, senza esporsi al rischio del diniego o ritardo nell’adempimento e/o della diminuzione, incapienza, o scarsa liquidità del patrimonio del creditore reciproco.

3.1. Per tale ragione il Legislatore non menziona il periculum nella fattispecie legale del fermo, poiché il rischio consiste, appunto, nel periculum credendi e nel rischio di mora del debitore, mentre prevede solo i seguenti due presupposti: (a) l’oggetto, consistente in un credito certo, liquido, esigibile;

(b) la “causa”, consistente in un credito dello Stato, che peraltro deve essere (b.1) “ragionevole”

e b.2) “a qualsiasi titolo” e, ovviamente, (b.3)

reciproco (verso lo stesso creditore).

3.2. Quando la legge chiede che il credito garantito sia solo “ragionevole”, onera la pubblica amministrazione a riferire su circostanze che fanno ritenere l’esistenza del credito come probabile

(fumus boni iuris). Non è quindi necessario che si tratti di un credito certo, ma è sufficiente che esso si manifesti anche in forma una mera “pretesa” (C.

cost. sent. n. 67/1972) e sia astrattamente probabile (ossia abbia l’“apparenza” di un credito fondato). La misura cautelare può quindi essere attivata anche per crediti erariali incerti nell’an, nonché non liquidi e non esigibili, contrariamente al credito reciproco fermato (ex multis, SS.UU. n.

55/2009 e 19335/2016).

3.2. Il credito può altresì essere vantato a

“qualsiasi titolo”, cioè avere qualsiasi fonte (art.

1173 c.c.) e corrispondere a qualsiasi interesse, patrimoniale o non patrimoniale (art. 1174 c.c.).

4. Cionondimeno, a fronte di uno strumento cautelare così pervasivo – derogatorio delle forme e garanzie di diritto comune e attivato con provvedimento autoritativo – diventa essenziale l’onere di motivazione a carico della pubblica amministrazione, quale strumento che rende possibile un effettivo (e successivo) sindacato giudiziario pieno sulla scelta amministrativa (Cassazione, Sezioni Unite ord. n. 7945/2003).

4.1. La motivazione è quindi un prodromo del sistema di garanzie direttamente ascrivibile all’art. 24 Cost., ragione per la quale essa non può essere apparente o di stile (Corte conti, Sezione I Centrale d’Appello, sent. n. 469/2023) e serve per verificare la sussistenza dei presupposti al momento del fermo.

4.2. Per altro verso, come si è detto, essa non esaurisce l’ambito di cognizione del giudice che può anche conoscere di fatti successivi che possono giustificare, o al contrario privare di giustificazione, la permanenza di efficacia del fermo.

5. Detto in altre parole, allo scopo di assicurare una piena tutela degli interessi dei privati dinanzi alla pubblica amministrazione, ai seni dell’art. 3, 4, 41 e 24 Cost., il giudizio ad istanza di parte, consente alla giurisdizione contabile, da un lato, di vagliare la motivazione del provvedimento cautelare, riscontrando l’effettiva indicazione e sussistenza di circostanze “ragionevolmente” idonee a far sorgere l’obbligazione erariale (Sez. Giur.

Lazio, sentenza n. 13/2021 e Consiglio di Stato, Sez.

II, sentenza n. 7858/2019, a proposito della

“gravità” fatti di matrice penale), ma per altro verso consente altresì di conoscere e vagliare fatti che assumono rilevanza per giustificare il mantenimento di efficacia di provvedimento di sospensione del pagamento adottato sine die.

5.1. La Corte costituzionale, infatti, ha chiarito che il fermo è disposto in via cautelare fino alla pronuncia di un successivo provvedimento con cui lo si revochi ovvero con il quale si disponga che la somma dovuta dallo Stato al creditore venga ritenuta, nei limiti in cui opera la compensazione legale, a soddisfazione del credito erariale (C.

Cost. sent. n. 67/1972, nonché ord. n. 146/2009). Il ricorrente, pertanto, può veicolare con il giudizio ad istanza di parte esigenze di protezione del proprio diritto di credito, quando venga meno l’apparenza della “ragionevole” fondatezza della pretesa per cui è stato disposto.

5.2. In questa seconda prospettiva muovevano le sentenze n. 189 e 335 del 2025 di questo Giudice, che riscontravano la mancata successiva liquidazione del danno (mediante esercizio dell’azione erariale in quei casi mancante) come indice della sopravvenuta mancanza di “ragionevolezza” del fermo.

5.3. A venire in discussione, in tali casi, dunque, non era la fondatezza della pretesa e/o la motivazione originaria, ma la giustificazione sine die del fermo.

5.4. Detto in altri termini, la provvisorietà del fermo impone di verificare la permanenza in corso di esecuzione dei suoi presupposti: l’assenza prolungata di una azione di recupero, nelle varie forme previste dall’ordinamento, o il concludersi dei procedimenti da cui l’originaria pretesa aveva preso le mosse, fa scemare il fumus originario e può rendere necessario dichiarare il sopravvenuto difetto del presupposto e l’inefficacia successiva del provvedimento.

6. Di contro nel caso di specie il provvedimento risulta adeguatamente motivato al momento della sua emissione e, contemporaneamente, “ragionevole”

appare il mantenimento delle ragioni cautelari, in ragione del sopravvenuto esercizio dell’azione erariale.

6.1. Quanto alla motivazione originaria, infatti, l’Amministrazione evidenziava che il credito garantito riguarda il futuro e probabile risarcimento di «interessi erariali dell'Agenzia delle Entrate [che saranno] perseguit[i] sia nell'ambito del procedimento penale pendente [sia]

dinanzi alla Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per il Lazio a cui compete il definitivo accertamento dei danni patrimoniali e non patrimoniali cagionati alla Agenzia delle Entrate, anche in considerazione della diffusione sulla stampa nazionale della notizia della misura degli arresti domiciliari».

6.2. La motivazione del fermo risulta quindi sufficiente, in quanto indica l’interesse creditorio

(prevalentemente non patrimoniale, leso a causa di fatti di reato) ed il suo titolo (il danno connesso al collegato clamor fori), nonché le “ragioni” di apparenza dell’an debatur. Di contro, non era necessario soffermarsi sul quantum, essendo sufficiente la ragionevole fondatezza di una

“pretesa”.

6.3. Ex litera legis, infatti, come si è detto, l’art. 69 R.D. n. 2440/1923 non presuppone a monte la certezza del credito. Di conseguenza (e a maggior ragione) l’apparenza del “ragionevole” fondamento di un credito non deve necessariamente essere corroborata dalla indicazione del suo probabile ammontare, essendo la liquidità, un requisito che, come si è visto, la legge non richiede per il fermo, in quanto logicamente subordinato a quello della certezza, a sua volta non necessaria.

7. Di contro, se è vero che la mancata quantificazione del danno può diventare rilevante per dimostrare il carattere ingiustificato del mantenimento di una misura provvisoria (in questo senso, Corte dei conti, Sez. Giur. Lazio, sentenze nn. 189/2025 e 335/2025), in questo caso tale circostanza non si è verificata.

7.1. Sebbene il credito resti incerto (poiché ancora sub iudice), con l’invito a dedurre e poi con l’esercizio dell’azione erariale – la cui fondatezza dovrà essere vagliate nel corso di un altro giudizio

– le ragioni originarie sono state confermate e corroborate da una quantificazione successiva e provvisoria delle “pretese”.

7.2. Di conseguenza, non è possibile annullare il provvedimento né dichiararne la sopravvenuta

“inefficacia” dello stesso e pertanto, il ricorso va rigettato.

7.3. Comunque, dal momento che, come rappresentato, la legittimità del permanere degli effetti del fermo è corroborata dalla successiva emissione dell’atto di citazione che ha quantificato il danno, non potendo questo giudice emettere pronunce costitutive che modulano d’ufficio gli effetti dell’atto amministrativo, spetta alla amministrazione modificarne l’efficacia, in ragione dei fatti sopravvenuti.

7.4. La necessità di verificare ed eventualmente ottemperare all’obbligo di proporzionalità della misura, che discende dal requisito della

“reciprocità” dei crediti (quello “fermato” e quelli erariale), presupposto dall’art. 69, può essere oggetto di separata domanda di accertamento giudiziario, domanda che qui, peraltro, non è stata posta.

8. Sulla base di quanto precede, nonostante la soccombenza, vista la complessità delle questioni, si ritiene che sussistano ragioni sufficienti per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, definitivamente pronunciando, rigetta il ricorso.

Spese di giudizio compensate.

Manda alla Segreteria per gli adempimenti di competenza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 16 settembre 2025.

Il Magistrato estensore Il Presidente

ES LI NI AM

f.to digitalmente f.to digitalmente Depositata in Segreteria il 2 dicembre 2025 Il Dirigente

EB VI OT

F.to digitalmente