REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Appello di Palermo - Sezione Prima Civile - riunita in camera di consiglio e composta dai magistrati:
Dott. IO D'NT Presidente
Dott. Angelo Piraino Consigliere
Dott.ssa NA TA Consigliere relatore riunita in camera di consiglio, ha emesso la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. 1970/2022 R.G., di questa Corte di Appello, promossa da
, C.F. Parte_1 C.F._1 in proprio e n.q. di titolare della ditta “AL SOLITO POSTO DI TURANO ROSALIA”, rappresentata e difesa dall'avv. TERRANOVA ANTONELLA,
PEC: Email_1 appellante contro
C.F. Controparte_1 P.IVA_1
rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello stato di Palermo,
PEC: Email_2
appellata
Conclusioni per l'appellante:
“in riforma totale della sentenza appellata, e previa sospensione dell'efficacia esecutiva della stessa, ritenuta la dichiarazione di ammissibilità del presente appello:
Nel merito, Accogliere per i motivi dedotti in narrativa il presente appello e, per l'effetto, in riforma della sentenza n. della sentenza n. 533/2022, pronunciata Tribunale di Agrigento –
Sezione Civile, in data 29.04.2022, e in pari data depositata ma non notificata, resa nel
1 giudizio iscritto al N. 3140/2019 e, per l'effetto annullare l'ordinanza-ingiunzione prot. n.
8324 del 09.08.2019, notificata in data 13.08.2019.
In subordine, disporre la sospensione del presente giudizio con rimessione della causa alla
Corte di Giustizia dell'Unione Europea ex art. 267, penult. comma, TFUE, e proposizione a quest'ultima di questioni pregiudiziali opportunamente formulate sull'interpretazione del diritto dell'Unione, come in narrativa indicate.
Con vittoria di spese e compensi di entrambi i gradi di giudizio oltre IVA e CPA come per legge”.
Conclusioni per l'appellata:
“confermare la sentenza del Tribunale di Agrigento indicata in epigrafe, in accoglimento dei motivi formulati in narrativa e per l'effetto, accertare e dichiarare la legittimità dell'ordinanza ingiunzione emessa dall' per le ragioni Controparte_1
già indicate dall'Amministrazione nel primo grado di giudizio nella comparsa di costituzione
e risposta da intendersi in questa sede integralmente richiamate.
Con vittoria di spese, competenze ed onorari del doppio grado di giudizio, parzialmente devoluti ex lege al fondo per la riduzione della pressione fiscale, a norma dell'art. 9, comma
4, del D.L. 90/2014, convertito dalla legge 114/2014”.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1. Con sentenza n. 533/2022, resa e pubblicata in data 29 aprile 2022, il Tribunale di
Agrigento ha rigettato l'opposizione interposta da – in proprio e nella Parte_1 qualità di titolare dell'esercizio commerciale “Al Solito Posto”, ubicato in Santa Margherita del Belice (AG), Viale Libertà nn. 27-29 - avverso l'ordinanza n. 8324 del 9/8/2019, con la quale l' le aveva Controparte_2 ingiunto il pagamento della sanzione complessiva di € 26.000,00 per la violazione dell'art. 1,
c. 644 lettere b) e f) della L. n. 190/2014, ossia per aver installato n. 6 apparecchi da intrattenimento di cui all'art. 110, co. 6, lett. a) presso il detto esercizio commerciale, CP_3
dove si raccoglievano scommesse in assenza della prescritta licenza di cui all'art. 88 TU, Contr peraltro per eventi non inseriti nel palinsesto reso disponibile nel sito istituzionale dell' . Contr Il Tribunale, infatti, ha ritenuto il comportamento dell' legittimo e conforme alla normativa, atteso che la sanzione è stata irrogata non per il tipo di apparecchi rinvenuto nell'attività commerciale, ma perché all'interno di questa, contestualmente alla raccolta di
2 gioco con vincita in denaro a mezzo dei predetti apparecchi, si effettuava la raccolta di scommesse senza la licenza prescritta dall'art. 88 TU, circostanza, questa, peraltro non contestata dalla . Pt_1
2. Avverso la menzionata sentenza, ha interposto gravame l'appellante in epigrafe con ricorso depositato il 29 novembre 2022, lamentandone l'erroneità per violazione e falsa applicazione degli artt. 49 e 56 TFUE, così come interpretati dalla Corte di Giustizia dell'Unione europea;
per non aver valutato le argomentazioni avanzate in ordine alla carenza di motivazione e al difetto istruttorio dell'ordinanza opposta;
per non avere esaminato le doglianze in merito al mancato ottemperamento da parte dello Stato Italiano dell'obbligo di notifica previsto dall'art. 8 della Direttiva 98/34/CE, e in merito alla violazione del principio di non autoincriminazione ex art. 24, co. 2, Cost.
3. Ritualmente instauratosi il contraddittorio, con memoria reiettiva dell'avverso gravame depositata il 4 maggio 2023, si è costituita l'appellata concludendo come in epigrafe.
4. All'udienza del 19 novembre 2025, udita la discussione delle parti, all'esito della camera di consiglio, la Corte ha deciso come da dispositivo in calce alla presente sentenza.
MOTIVI DELLA DECISIONE


5. L'appello è infondato, pertanto va rigettato secondo le motivazioni che seguono.
6. Con il primo motivo di gravame l'appellante ha lamentato l'illegittimità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha rigettato l'opposizione avverso l'ordinanza ingiunzione in violazione e falsa applicazione degli artt. 49 e 56 TFUE, così come interpretati dalla Corte di Giustizia dell'Unione europea e, dunque, senza considerare le discriminazioni subite dall'operatore LE nell'accesso al sistema concessorio nazionale per la raccolta scommesse.
A dire dell'appellante, tali discriminazioni, già censurate dalla Corte di Giustizia in relazione alle procedure di gara indette per l'assegnazione delle concessioni, avrebbero illegittimamente impedito a LE l'acquisizione del titolo concessorio, con effetti pregiudizievoli a valle sui centri di trasmissione dati ad esso affiliati.
Richiamando la giurisprudenza consolidata della Corte di Giustizia, l'appellante ha, dunque, sostenuto, che il mancato possesso dell'autorizzazione di cui all'art. 88 TU da parte del
CTD, ove esclusivamente conseguente all'assenza del titolo concessorio in capo a LE,
3 non possa costituire valido presupposto per l'irrogazione di sanzioni amministrative nei confronti della ricevitoria affiliata a detto operatore.
7. Il motivo non è fondato.
Occorre premettere che ai sensi dell'art. 1, co. 644, lett. b) e f), della L. n. 190/2014, nei riguardi dei soggetti di cui al comma 643 che non aderiscono al regime di regolarizzazione ivi previsto, ovvero nei riguardi dei soggetti che, pur avendovi aderito, ne sono decaduti, per esigenze di ordine pubblico e sicurezza, nonché di tutela dei minori di età e delle fasce sociali più deboli, è vietata la raccolta per eventi non inseriti nel palinsesto, anche complementare, reso disponibile nel sito internet istituzionale dell (lett. Controparte_1
b), nonché l'installazione di apparecchi di cui all'art. 110, co.6, lett. a) e b) TU (lett. f).
Secondo la giurisprudenza consolidata della S.C., i soggetti che effettuano l'esercizio delle scommesse possono installare gli apparecchi da divertimento e intrattenimento, di cui all'art. 110, co. 6, TU, solo in presenza della licenza di polizia ex art. 88 TU, atteso che la possibilità di installazione sulla base della licenza di cui all'art. 86 riguarda solo i locali aperti al pubblico che non siano già soggetti all'autorizzazione di polizia di cui all'art. 88, come previsto da tale norma per l'esercizio delle scommesse (Cass., Sez. II, 28 marzo 2023, n. 8694;
Cass., Sez. II, 10 marzo 2022, n. 7855).
La ratio della previsione normativa è quella di impedire l'utilizzo di apparecchi da divertimento e intrattenimento in luoghi non sottoposti ai prescritti controlli di polizia, tenuto conto della pericolosità sociale di tali congegni e dell'esigenza che il loro uso avvenga solo in luoghi che abbiano ricevuto tutte le autorizzazioni previste per l'esercizio delle attività in esse effettuate.
Le attività di raccolta e di gestione delle scommesse sul territorio italiano sono, dunque, esercitabili solo da soggetti che abbiano ottenuto, al termine di una pubblica gara, la concessione e che siano dotati dell'autorizzazione di polizia che, ai sensi dell'art. 88 TU,
"può essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di
o altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione delle CP_5 scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione".
4 La CGUE ha ritenuto compatibile la disciplina nazionale con gli art. 49 e 56 TFUE, espressamente affermando che la previsione della concessione e dell'autorizzazione di polizia sono misure che giustificano, in modo proporzionato, la restrizione delle libertà fondamentali in relazione agli obiettivi di lotta contro la criminalità collegata ai giochi d'azzardo (sentenze
Placanica, 6 marzo 2007, C - 338/04, C - 359/04 e C - 360/04; Costa - Cifone, 16 febbraio
2012, cause riunite C - 72/10 e C - 77/10; Biasci, 12 settembre 2013, C - 660/11).
Tuttavia, poiché le autorizzazioni di polizia sono rilasciate unicamente ai titolari di una concessione, non si può addebitare al soggetto il mancato ottenimento dell'autorizzazione quando questo dipenda dalla mancanza di concessione che, a sua volta, dipenda dall'illegittimità delle procedure di gara (si veda in particolare il punto 28 della sentenza
Biasci che richiama il punto 67 della sentenza Placanica).
Nella consapevolezza di plurime criticità connesse all'attribuzione delle concessioni, a causa delle discriminazioni dei bandi di gara, il legislatore nazionale ha inserito nell'art. 1 della L.
190/2014, i commi 643 e 644 prima citati, che hanno consentito alle società estere di ottenere delle licenze temporanee e di regolarizzare le proprie posizioni nonché di esercitare l'attività
a determinate condizioni. D'altra parte, la giurisprudenza nazionale ha disapplicato la legislazione penale nazionale per contrasto delle norme dell'Unione europea, escludendo il reato dell'art. 4, comma 4 - bis, legge n. 401 del 1989, quando vi è stata una illegittima discriminazione (v. amplius, Sez. 3, n. 32459 del 02/05/2023, Rv. 284903 - 01 che cita Per_1
Sez. 3, n. 2262 del 16/11/2016, dep. 2017).
Nella sentenza la III Sez. della S.C. ha ulteriormente ricordato che la procedura prevista Per_1 dall'art. 1, co. 643 della legge di stabilità 2014 non pone restrizioni alle libertà sancite dal
Trattato UE per ragioni fiscali, atteso che proprio la legge n. 190 del 2014, incrementando le concessioni provvisorie, rimuove i limiti all'esercizio del diritto di stabilimento, subordinandone legittimamente il rilascio all'adesione ad una complessa procedura, volta a verificare in capo al concessionario pro tempore la sussistenza delle condizioni per la tutela dell'ordine pubblico (Sez. 3, n. 6709 del 19/01/2016, cit.); che la chiara finalità della normativa transitoria dell'art. 1, commi 643 e 644, legge n. 190 del 2014 (come prorogata dalla legge di stabilità del 2016) è quella, anzitutto, di porre rimedio, seppure in forma
“transitoria” ai presunti effetti discriminatori del cd. bando Monti, ampliando cioè il numero dei soggetti cui è consentito esercitare l'attività di raccolta di scommesse sul territorio
5 nazionale seguendo la procedura indicata dalla legge di stabilità (Sez. 3, n. 54522 del 2016,
Scarci, non massimata); che la ratio dell'art.1, comma 643, della legge n. 190 del 2014, è proprio quella di consentire l'attività ai soggetti che “comunque” offrono scommesse con vincite in denaro in Italia, per conto proprio ovvero di soggetti terzi, anche esteri fissando un preciso procedimento di regolarizzazione dell'attività in questione, finalizzato al rilascio di titolo abilitativo ai sensi dell'art. 88 T.U.L.P.S. (Sez.3, n. 18498 del 25/01/2017); che, con riferimento alla speciale procedura di regolarizzazione prevista dal comma 643 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, la mancata richiesta della licenza da parte del soggetto che esercitava l'attività di raccolta delle scommesse rende irrilevante qualunque questione relativa ad eventuali discriminazioni che il bookmaker straniero al quale egli è legato da un contratto di servizi possa avere subito in conseguenza della disciplina concessoria nazionale, in quanto tali discriminazioni potrebbero rilevare solo qualora la mancanza di concessione in capo a tale soggetto straniero fosse la causa del diniego della licenza al centro raccolta scommesse italiano (Sez.3, n. 39968 del 2019, non massimata). Per_2
8. Dal complesso del quadro normativo e giurisprudenziale sopra delineato emerge, dunque, che la rilevanza delle lamentate discriminazioni subite dal bookmaker estero
LE e la conseguente inapplicabilità di misure sanzionatorie nei confronti dei centri di trasmissione dati operano esclusivamente in presenza di un nesso causale diretto tra tali discriminazioni e il mancato rilascio dell'autorizzazione di cui all'art. 88 T.U.L.P.S., vale a dire allorché risulti che detta autorizzazione sia stata espressamente negata per l'assenza della concessione in capo all'operatore, a sua volta non ottenuta per effetto di procedure di gara illegittime.
Tuttavia, tali presupposti non ricorrono nel caso di specie.
Ed infatti, in data 25/07/2012, l'appellante stipulava con la LE Malta Limited un
“Contratto di Ricevitoria” con il quale si impegnava a svolgere, per conto di quest'ultima, attività di centro trasmissione dati inerenti a prenotazioni di giocate su eventi sportivi.
A seguito della stipula del predetto contratto, in data 21/08/2012, l'odierna appellante domandava alla Questura di Agrigento il rilascio dell'autorizzazione per svolgimento dell'attività di trasmissione dati in favore di LE, tuttavia, dalla documentazione in atti non emerge che l'odierna appellante abbia ricevuto un formale diniego dell'autorizzazione di cui all'art. 88 TU, né tantomeno che un eventuale rifiuto sia stato motivato dalla
6 mancanza del titolo concessorio in capo all'operatore LE. Risulta, piuttosto, che l'istanza presentata sia rimasta priva di riscontro, configurandosi una situazione di mera inerzia dell'Amministrazione.
Di fronte a tale evenienza, l'operatore economico non era legittimato a proseguire l'attività di raccolta delle scommesse in assenza del prescritto titolo autorizzatorio, ma avrebbe dovuto attivare i rimedi previsti dall'ordinamento avverso il silenzio della pubblica amministrazione, non potendo sostituire l'autorizzazione mancante con una propria valutazione di legittimità dell'attività esercitata.
Ne consegue che il principio, elaborato dalla Corte di Giustizia, di non sanzionabilità del
CTD in presenza di un diniego illegittimo dell'autorizzazione ex art. 88 TU, non è applicabile al caso in esame, caratterizzato non già da un rifiuto dell'autorizzazione, bensì da un assoluto mancato riscontro rispetto all'istanza avanzata per ottenerla, come peraltro espressamente riconosciuto dalla stessa appellante nel ricorso in appello (si veda p. 3).
Il motivo deve pertanto essere respinto.
9. Parimenti non può ritenersi fondato il secondo motivo di gravame con cui l'appellante ha lamentato l'erroneità della sentenza per non aver adeguatamente valutato il deficit motivazionale e il difetto istruttorio a fondamento dell'ordinanza opposta.
In particolare, con riferimento alla contestazione della violazione dell'art. 1, co. 644 lett. b) della L. 190/2014, l'ordinanza sarebbe motivata esclusivamente per relationem, attraverso il richiamo al prodromico verbale di accertamento e contestazione dell'ADM del 9/6/2015 che,
a sua volta, sarebbe affetto da vizi motivazionali e istruttori, in quanto sprovvisto di qualsiasi riferimento alla condotta contestata.
10. In primo luogo, giova ricordare che non trova applicazione al caso di specie l'obbligo di motivazione previsto per i provvedimenti amministrativi dall'art. 3 L. n. 241 del 1990, in quanto la L. n. 689 del 1981, che disciplina il procedimento per l'irrogazione delle sanzioni amministrative, è un sistema compiuto, con la conseguenza che a detto procedimento non si applica la L. n. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo (cfr. Cass. 17088/19, Cass.
31239/21).
Secondo il consolidato orientamento della S.C., inoltre, l'ordinanza di ingiunzione irrogativa di una sanzione amministrativa non deve avere una motivazione analitica e dettagliata, ma è sufficiente che sia dotata di una motivazione succinta che dia conto delle ragioni di fatto della
7 decisione, che possono anche essere desunte per relationem dall'atto di contestazione (Cass.
8649/2006, Cass. 16316/2020).
Con il verbale di accertamento del 9 giugno 2015, richiamato nella ordinanza ingiunzione opposta, gli ispettori, come anticipato, hanno rilevato l'installazione, all'interno dell'esercizio commerciale di proprietà dell'appellante, di n. 6 apparecchi AWP, nonché lo svolgimento dell'attività di trasmissione dati inerenti a proposte negoziali di giocate per conto della Società
LE, in assenza di licenza ex art. 88 TU e per eventi non inseriti nel palinsesto reso Contr disponibile sul sito istituzionale dell' , circostanze queste, rispetto alle quali il verbale suddetto fa piena prova fino a querela di falso, atteso che trattasi o di fatti attestati dal pubblico ufficiale come da lui compiuti o avvenuti in sua presenza o di circostanze che lo stesso ha potuto conoscere senza alcun margine di apprezzamento o di percezione sensoriale.
In ogni caso, i vizi di motivazione dell'ordinanza-ingiunzione non comportano la nullità del provvedimento, né, quindi, l'insussistenza del diritto di credito derivante dalla violazione commessa, in quanto il giudizio di opposizione non ha ad oggetto l'atto, ma il rapporto (Cass.
Sez. Un. 1786/2010 e successive conformi) e, pertanto, non rileva la motivazione dell'ordinanza-ingiunzione (e del verbale ispettivo che ne costituisce il presupposto), bensì la verifica in concreto in merito alla correttezza della qualificazione dei fatti, così come ritenuta in sede ispettiva.
11. Deve, altresì, ritenersi infondato il terzo ed ultimo motivo di gravame con cui l'appellante ha lamentato l'erroneità della sentenza nella parte in cui non ha esaminato le doglianze sollevate in merito al mancato ottemperamento da parte dello Stato Italiano dell'obbligo di notifica del progetto di disposizioni tecniche di cui ai commi 643 e 644 dell'art. 1 dell L. n. 190/2014 alla Commissione europea, ex art. 8 della Direttiva 98/34/CE,
e in merito alla violazione del principio di non autoincriminazione derivante dal combinato disposto di cui all'art. 1, commi 643 e 644, lettere b), c), f) e g), della predetta legge.
12. Le norme di cui all'art. 1 commi 643-644 L. n. 190 del 2014 non solo non paiono rientrare nella definizione di “norme tecniche” offerta dall'art. 1 n. 11 della Direttiva, ma neppure possono rappresentare un ostacolo agli scambi, come richiesto dalla Guida predisposta dalla Commissione Europea sul campo di applicazione della direttiva stessa.
I commi di cui sopra, infatti, non riguardano specifiche tecniche, sia pure di carattere finanziario o fiscale, in grado di rappresentare un ostacolo in termini di scambi con soggetti
8 di nazionalità europea e ciò in considerazione del fatto che esse si applicano indistintamente agli imprenditori italiani e stranieri operanti nel settore delle scommesse o del gioco d'azzardo.
Prive di pregio sono poi le argomentazioni addotte in ordine alla presunta violazione del principio di non autoincriminazione sancito dall'art. 24 della Costituzione, nonché dall'art. 6 della CEDU e art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE.
Deve osservarsi sul punto che l'art. 1 comma 643 lett. g) prevede che, tramite l'adesione alla procedura di regolarizzazione, l'esercente consegue un diritto avente contenuto analogo a Contr quello degli operatori titolari di concessione rilasciata dall' , in forza del quale il medesimo è pienamente legittimato a svolgere l'attività di raccolta scommesse sino alla scadenza del titolo.
Ai sensi della lettera a) della medesima norma, la presentazione della dichiarazione di regolarizzazione fiscale si accompagna alla domanda di rilascio della licenza ex art. 88
TU. Di conseguenza, poiché la domanda di regolarizzazione dev'essere inoltrata ad Contr
, sarà quest'ultima a trasmettere il fascicolo a ciascuna Questura competente ai fini del rilascio della suddetta licenza (art. 1, c. 643 lett. d).
Sulla base del dato normativo, risulta evidente, contrariamente a quanto afferma l'appellante, che tale procedura costituisca una vera e propria sanatoria, atteso che la ratio della norma è proprio quella di far emergere e regolarizzare la posizione di chi abbia svolto l'attività di gestione e raccolta delle scommesse, sino a quel momento, senza la necessaria autorizzazione.
Ne segue che per i titolari di un centro di raccolta scommesse che abbiano presentato domanda ai sensi dell'art. 1 comma 643 L. n. 190/2014 viene meno il rischio tanto delle possibili conseguenze penali derivanti da condotte pregresse, quanto, a maggior ragione, di un'eventuale nuova contestazione della fattispecie penale di cui all'art. 4, c. 4 bis, L. n. 401 del 1989 (esercizio abusivo di attività di giuoco o di scommessa).
13. Per ragioni analoghe deve rilevarsi l'infondatezza dell'ulteriore doglianza con cui l'appellante deduce che le norme in esame violerebbero il principio del cd. effetto utile, vista l'impossibilità, per i titolari dei centri di raccolta scommesse, di ottenere la licenza ex art. 88
TU in presenza di procedimenti penali pendenti a loro carico.
9 Come già sopra evidenziato, l'introduzione della procedura di regolarizzazione di cui si discute presuppone necessariamente, per la sua operatività, lo svolgimento di un'attività priva di titolo concessorio/autorizzativo.
Di conseguenza, l'avvenuta contestazione della fattispecie penale di cui all'art. 4, co. 4 bis della L. n. 401 del 1989 di per sé sola non può avere influenza ai fini della procedura in questione, che è rivolta per l'appunto a regolarizzare tutti quei soggetti che, essendo titolari di un esercizio attivo abusivamente alla data del 30 ottobre 2014, sono stati deferiti all'autorità giudiziaria o avrebbero potuto/dovuto esserlo. Diversamente opinando, ove una pregressa denuncia e i suoi eventuali seguiti giudiziari fossero preclusivi del rilascio della licenza ai fini della procedura di regolarizzazione in questione, quest'ultima vedrebbe pregiudicati in radice i propri scopi, per il venir meno della platea stessa dei suoi destinatari.
14. Le considerazioni che precedono in ordine alla legittimità della normativa in esame consentono di ritenere assorbita la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea avanzata dall'appellante.
15. Le spese di lite, visto l'art. 91 c.p.c., sono poste a carico dell'appellante e liquidate come in parte dispositiva, ove si dà atto della sussistenza in capo all'appellante dei presupposti di cui all'art. 13, comma 1 quater D.P.R. n. 115/2002.


P.Q.M.


La Corte di Appello di Palermo, Prima Sezione Civile, definitivamente pronunciando nel contraddittorio tra le parti, rigetta l'appello proposto da nei confronti Parte_1 dell' avverso la sentenza n. 533/2022 resa Controparte_1 dal Tribunale di Agrigento in data 29 aprile 2022.
Condanna l'appellante al pagamento delle spese di lite del presente grado di giudizio, che liquida in € 3.000,00, oltre spese prenotate a debito.
Dà atto della sussistenza in capo all'appellante dei presupposti di cui all'art. 13, c. 1 quater,
DPR n. 115/2002.
Palermo, lì 19 novembre 2025.
Il Consigliere estensore Il Presidente
NA TA IO D'NT
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