REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI SEZIONE LAVORO E DI PREVIDENZA ED ASSISTENZA
composta dai magistrati:

1.dr.ssa Anna Carla Catalano Presidente

2.dr.ssa Laura Scarlatelli Consigliere

3.dott.ssa Laura Laureti Consigliere rel.
riunita in camera di consiglio alla udienza del 27/11/2025, celebrata mediante il deposito di note di trattazione scritta ex art. 127 ter c.p.c., ha pronunciato in grado di appello la seguente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al n. 4457/2024
T R A
nata a [...], il [...] e residente a [...]di Stabia, al Parte_1
Piazzale Albio Tibullo, n. 2 – Int. 9°, in proprio e quale rappresentante della
[...]
, nonché in pers. del Controparte_1 Controparte_1 soc. acc. p.t., avente sede legale in Castellammare di Stabia, 80053, provincia di Napoli, al viale Europa n. 192, rappresentati e difesi dall'avv. Antonio Ventrone, presso il cui studio in Mondragone (CE) alla via Elena n. 149 domicilia;
Appellante
E
Controparte_2
in persona del legale rappresentante pro tempore,
[...] rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso cui ope legis domicilia, in via Armando Diaz n. 11; Appellato
FATTO E DIRITTO
Con ricorso depositato presso questa Corte territoriale in data 14.10.2024 le appellanti hanno proposto opposizione per la riforma della sentenza n. 2864/2024 pubblicata il 13.3.2024 con cui il Tribunale di Nola, X Sez. Civ., aveva respinto il loro ricorso ex artt.

5-6 del D.Lgs. n. 150/2011 e art. 22 L. 689/1981 in opposizione avverso l'ordinanza ingiunzione prot. n. 12187 del 16.2.2022 Contr (in atti), con la quale l' (di seguito anche ) CP_2 Controparte_2 aveva loro ingiunto, in solido, il pagamento della somma di euro 20.000,00 a titolo di sanzione amministrativa per la contestata violazione dell'art. 7 comma 3-quater del D.L. 158/2012 conv. con modificazioni dalla L. n. 189/2012.
1 Detta ordinanza era stata notificata sulla scorta del processo verbale di accertamento, contestazione e notificazione elevato da verbalizzanti della Legione Carabinieri Campania– Compagnia di Castellammare di Stabia (NA), coadiuvati da funzionari dell' Controparte_2
a seguito dell'ispezione effettuata nell'ambito dei controlli sull'esatto adempimento
[...] delle disposizioni in materia di giochi pubblici in data 12.05.2017 presso l'esercizio pubblico recante insegna “Play room Sala Slot Video Lottery – Scommesse Sportive – Ricariche Telefoniche”, sito in Castellammare di Stabia (NA), al Viale Europa n. 192. Dopo un controllo dei locali e degli apparecchi era stata accertata nel corso della verifica “la messa a disposizione del pubblico, la funzionalità e l'utilizzo di tre postazioni telematiche per collegamenti a piattaforme di gioco a distanza per la raccolta del gioco con vincita in denaro in violazione del divieto di cui all'art. 7, co 3-quater, del D.L. n. 158/2012, convertito con modificazioni dalla Legge n. 189/2012”.
Gli istanti a fondamento della opposizione avevano dedotto il difetto di legittimazione passiva di e nel merito l'insussistenza dell'illecito atteso che per le postazioni oggetto della CP_1 contestazione era stato rilasciato regolare titolo autorizzatorio ex art. 88 TULPS e che le stesse non erano destinate al gioco bensì ad attività connesse e non vietate. Avevano altresì censurato la Contr prescrizione e decadenza dell'azione e del diritto azionato dall' , la sottoscrizione della ordinanza da parte di un funzionario delegato e non dal legale rappresentante dell'Ente, la violazione dell'art. 18 della L. 689/81, dell'art. 1 della medesima L. n. 689 e delle disposizioni in materia, essendo la ricorrente in possesso delle necessarie autorizzazioni amministrative di cui ne aveva sempre rispettato i contenuti, mai consentendo attività per gioco illecito, la buona fede della istante e l'esclusione della sua responsabilità ex art. 3 L. 689/1981.
Si era costituita l' Controparte_2 Controparte_4 [...]
- Sede di Napoli, che aveva contestato tutto quanto ex adverso dedotto Controparte_2 dagli odierni ricorrenti.
Il Giudice di prime cure, respinta l'eccezione di difetto di legittimazione passiva, aveva ritenuto smentito dalle risultanze del verbale di accertamento l'assunto attoreo secondo cui il provvedimento sanzionatorio era stato comminato non sulla base di una chiara contestazione per l'attività di scommesse ma sulla scorta della mera presenza di tre postazioni telematiche, comunque non adoperate per tale attività; che l avesse documentalmente Controparte_2 dimostrato l'attività illecita di raccolta scommesse da parte dei ricorrenti non muniti di regolare concessione in violazione dell'art. 7 comma 3-quater, del D.L. n. 158/2012, convertito con modificazioni dalla Legge n. 189/2012 che vieta “la messa a disposizione, presso qualsiasi pubblico esercizio, di apparecchiature che, attraverso la connessione telematica, consentano ai clienti di giocare sulle piattaforme di gioco messe a disposizione dai concessionari on-line, da soggetti autorizzati all'esercizio dei giochi a distanza, ovvero da soggetti privi di qualsiasi titolo concessorio o autorizzatorio rilasciato dalle competenti autorità”; che la licenza di polizia ex art. 88 TULPS esibita dalla all'atto dell'ispezione, richiamata dai ricorrenti a conferma CP_1 della dichiarata regolarità dell'attività, afferiva esclusivamente alla raccolta di gioco mediante gli apparecchi videoterminale denominati VLT (apparecchi da intrattenimento e svago).
Le odierne appellanti hanno impugnato la sentenza lamentando, con il primo motivo, l'erronea interpretazione ed applicazione della L. 689/81, dell'art. 110 TULPS e art. 86 TULPS;
con il secondo motivo la violazione del principio della domanda e della “corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato”, non avendo il giudice adeguatamente valutato le questioni ed eccezioni svolte 2 dalle ricorrenti, il difetto e contraddittorietà della motivazione e la motivazione apparente;
con il terzo motivo, l'assenza di prova e la motivazione carente e contraddittoria anche sul punto.
Hanno quindi chiesto: “1) annullare l'impugnata sentenza perché illegittima ed erronea in fatto e in diritto, e per l'effetto, accogliere il ricorso di primo grado e nel merito le domande proposte dall'attore in primo grado;
2) in via gradata voglia l'adito Corte Giudicante dichiarare viziata sia in fatto che in diritto la sentenza procedendo a dichiarane i sollevati difetti di cui ai motivi del presente atto e, annullando la stessa, rimettere l'odierno appellante innanzi al Giudice di primo grado ovvero derubricando il comma contestato in quello più favorevole per il ricorrente, in proprio e nella qualità, procedendo alla riduzione della sanzione applicata;
3) vittoria di spese, anche generali, e competenze di procedura oltre I.V.A e C.P.A come per legge con attribuzione al sottoscritto procuratore anticipatario”.
Contr Ricostituito il contraddittorio, l' con plurime argomentazioni ha resistito al gravame e ne ha chiesto il rigetto.
A seguito del decreto n. 20/2025 del Presidente della Corte di Appello, la causa è stata trasmessa alla sezione lavoro di questa Corte ed assegnata a questo Collegio.
Disposta la trattazione cartolare del procedimento, acquisite le note scritte della parte appellante, alla odierna udienza come sostituita ex art. 127-ter c.p.c., la causa è stata riservata in decisione.
L'appello è fondato.
Va premesso che la normativa posta a fondamento dell'ordinanza ingiunzione opposta è stata oggetto di questione di legittimità costituzionale, definita di recente dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 104/2025 del 7.5.2025, dep. il 10.7.2025, che ha dichiarato costituzionalmente illegittima la disposizione di divieto contenuta nell'art. 7, comma 3-quater, del D.L. 13 settembre 2012, n. 158 (“Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della salute”), convertito, con modificazioni, nella legge 8 novembre 2012, n. 189, nonché la disposizione sanzionatoria di cui all'art. 1, comma 923, primo periodo, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)”, nella parte in cui prevede la sanzione amministrativa di euro 20.000,00 per la violazione dell'art. 7, comma 3-quater, del D.L. 158/2012.
Nella sentenza viene ricostruito sinteticamente il quadro normativo e giurisprudenziale in cui si collocano le due disposizioni censurate, precisando che esse si inseriscono nell'ambito della disciplina del gioco con vincita di denaro. Si tratta di un apparato normativo complesso e stratificato in cui vengono in rilievo plurimi beni costituzionali, quali la sicurezza, l'ordine pubblico, la libertà di iniziativa economica e la salute, individuale e collettiva.
L'avvento di internet e il rapido aumento delle possibilità di gioco online hanno straordinariamente ampliato l'offerta di tali servizi, cui si è accompagnata la progressiva diffusione del fenomeno del gioco di azzardo patologico. Al fine di fronteggiare l'invasiva penetrazione di questo disturbo e di promuovere “un più alto livello di tutela della salute” (così il titolo del D.L. n. 158 del 2012, come convertito), il legislatore è intervenuto adottando strategie diversificate.
3 Queste ultime sono consistite nell'introduzione di misure di prevenzione logistica, che stabiliscono distanze minime delle sale da gioco rispetto a luoghi cosiddetti “sensibili” (art. 7, comma 10, del D.L. n. 158 del 2012, come convertito), nella previsione di interventi a tutela dei minori, come il divieto di ammettere i minorenni a partecipare a giochi con vincita di denaro (art. 1, comma 70, della legge 13 dicembre 2010, n. 220, recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato-Legge di stabilità 2011” e art. 24, comma 20, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, recante “Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria”, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111), nonché nell'apposizione di divieti o limitazioni della pubblicità di giochi e scommesse (art. 7, commi 4 e 6, del d.l. n. 158 del 2012, come convertito, e art. 9 del decreto-legge 12 luglio 2018, n. 87, recante “Disposizioni urgenti per la dignità dei lavoratori e delle imprese”, convertito, con modificazioni, nella legge 9 agosto 2018, n. 96).
Viene segnalato, inoltre, che la dipendenza da gioco d'azzardo è stata inserita, insieme alle altre dipendenze patologiche, nel d.P.C.m. 12 gennaio 2017 (Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di cui all'articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502), che ha ridefinito i nuovi livelli essenziali di assistenza alle persone con dipendenze patologiche (artt. 28 e 35).
Invero, la Corte Cost. ha osservato che la “dipendenza da gioco d'azzardo” (cosiddetto gioco d'azzardo patologico o ludopatia) costituisce un “fenomeno da tempo riconosciuto come vero e proprio disturbo del comportamento, assimilabile, per certi versi, alla tossicodipendenza e all'alcoolismo” (sentenza n. 108 del 2017), con riflessi, talvolta gravi, sulle capacità intellettive, di lavoro e di relazione di chi ne è affetto, e con ricadute negative altrettanto rilevanti sulle economie personali e familiari» (sentenza n. 54 del 2024; nello stesso senso, sentenza n. 185 del 2021). D'altra parte, la Corte di giustizia UE ha sottolineato che, in considerazione dell'assenza di contatto diretto tra consumatore e operatore, i giochi d'azzardo accessibili online comportano rischi differenti e più gravi rispetto a quelli connessi all'offerta tradizionale di tali giochi, anche per eventuali frodi commesse dagli operatori a danno dei consumatori (CGUE, sesta sezione, sentenza 28 febbraio 2018, causa C-3/17, Sporting Odds Ltd.; grande sezione, sentenza 8 settembre 2009, causa C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e altri)” (sent. 104/2025, para. 4).
Ciò premesso, l'art. 7, comma 3-quater, del D.L. n. 158 del 2012 – censurato in riferimento agli artt. 3, 41, 42, 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU e agli artt. 16 e 17 CDFUE - è stato inserito, in sede di conversione del D.L. n. 158 del 2012, nell'ambito dell'art. 7, dedicato alle “misure di prevenzione per contrastare la ludopatia”. Dopo avere fatto salve le sanzioni previste per l'offerta illecita di giochi con vincita in denaro, esso vieta “la messa a disposizione, presso qualsiasi pubblico esercizio, di apparecchiature che, attraverso la connessione telematica, consentano ai clienti di giocare sulle piattaforme di gioco messe a disposizione dai concessionari on-line, da soggetti autorizzati all'esercizio dei giochi a distanza, ovvero da soggetti privi di qualsiasi titolo concessorio o autorizzatorio rilasciato dalle competenti autorità”.

I Giudici costituzionali hanno esaminato l'ambito applicativo del divieto, ritenendo che:
-quanto ai “pubblici esercizi”, ricadono nell'ambito applicativo del divieto “sia gli esercizi abilitati all'installazione degli apparecchi da gioco (come sale bingo, agenzie per l'esercizio delle scommesse su eventi sportivi, negozi di gioco, sale pubbliche da gioco ed esercizi dediti esclusivamente al gioco, sale da biliardo, circoli privati), sia qualunque altro esercizio 4 commerciale, compresi gli internet point, che renda le proprie prestazioni in favore di una pluralità indifferenziata di soggetti”;
-quanto alle “apparecchiature”, il divieto riguarda “non solo i cosiddetti totem (ossia dispositivi destinati in via esclusiva al gioco online, attraverso sistemi di pre-impostazione o di restrizioni di navigazione), ma anche gli strumenti a navigazione libera, ossia qualsiasi dispositivo idoneo al collegamento a siti di gioco online, compresi personal computer, tablet o apparecchi analoghi, che consentano di navigare in rete” (sent. 104/2025, para.

6.2 e 6.3).
Come osservato dalla Corte, la disposizione fa generico riferimento ad “apparecchiature che, attraverso la connessione telematica, consentano ai clienti di giocare sulle piattaforme di gioco”. Il divieto di messa a disposizione riguarda, pertanto, tutte le apparecchiature con cui sia possibile effettuare il gioco online.

Il divieto in esame prescinde, dunque, dalla possibilità di configurare tali dispositivi come congegni da gioco, poiché rileva soltanto la circostanza che la messa a disposizione degli stessi avvenga all'interno di un pubblico esercizio. Deve ritenersi vietata, di conseguenza, la mera messa a disposizione di qualsiasi apparecchiatura che offra la possibilità di navigare in rete e, quindi, di accedere sia a piattaforme di gioco legale, poiché gestite “da soggetti autorizzati all'esercizio dei giochi a distanza”, sia a piattaforme di gioco illegale, in quanto gestite “da soggetti privi di qualsiasi titolo concessorio o autorizzatorio”.

Nello scrutinare la legittimità costituzionale della disposizione, i giudici costituzionali ne hanno individuato la ratio, che è di “limitare le occasioni di gioco in funzione di prevenzione della ludopatia e, più in generale, di tutela della salute. Essa si colloca, infatti, tra le misure di contrasto del gioco d'azzardo patologico introdotte dal d.l. n. 158 del 2012, come convertito, che, fin dal preambolo, dichiara di volere procedere al «riassetto dell'organizzazione sanitaria
… allo scopo di garantire e promuovere in tale ottica un più alto livello di tutela della salute, adottando misure finalizzate … alla garanzia dei livelli essenziali di assistenza per le persone affette da malattie croniche e rare e da dipendenza da gioco con vincita di denaro. In particolare, l'art. 7 di tale decreto-legge detta «misure di prevenzione per contrastare la ludopatia»” (sent. 104/2025 para. 6.4).

Come si è visto, tuttavia, la disposizione censurata vieta la mera messa a disposizione di qualsiasi apparecchiatura che consenta di collegarsi a siti di gioco online. Essa accomuna, nella medesima valutazione di illiceità, condotte ampiamente diversificate sul piano dell'offesa all'interesse giuridico protetto.
Il divieto attiene, infatti, “alla messa a disposizione di apparecchiature che consentono l'accesso al gioco sia legale che illegale, cioè praticato al di fuori della rete dei concessionari o dei soggetti autorizzati. La disposizione censurata, inoltre, colpisce allo stesso modo sia la destinazione occasionale delle apparecchiature al gioco, sia quella esclusiva e permanente. Il precetto risulta, dunque, eccessivamente inclusivo, in quanto riferito a una gamma assai estesa di comportamenti, connotati da un diverso grado di offensività degli interessi protetti e da rilevanti differenze di disvalore. L'estensione dell'area dell'illecito risulta effettivamente sproporzionata rispetto al fine legittimamente perseguito, in violazione del principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. Per un diverso profilo, la disposizione censurata introduce una misura di tutela del diritto alla salute consistente in un divieto volto a fronteggiare la diffusione della ludopatia tramite la delimitazione dell'offerta di gioco online che comunque rimane capillare e vastissima, anche 5 attraverso canali di accesso diversi da quelli contemplati dalla disposizione in esame. Ciò rivela la modesta efficacia della misura rispetto alla sua finalità, a fronte di una significativa e immediata compressione degli interessi contrapposti, fra i quali, in primo luogo, la libertà di impresa. Anche sotto questo profilo, l'estensione del divieto in esame risulta sproporzionata rispetto agli obiettivi che esso si prefigge. 6.6.– L'illegittimità costituzionale della disposizione censurata va apprezzata anche alla luce della giurisprudenza della Corte di Lussemburgo, che è costante nel ritenere che, pur essendo gli Stati membri liberi di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di giochi d'azzardo ed, eventualmente, di definire con precisione il livello di protezione ricercato, le restrizioni da essi imposte alla libera prestazione dei servizi devono nondimeno soddisfare le condizioni risultanti dalla giurisprudenza della stessa Corte per quanto riguarda la loro proporzionalità (Corte di giustizia UE, nona sezione, sentenza 16 marzo 2023, causa C-517/20, OL, punto 52; sesta sezione, sentenza 28 febbraio 2018, causa C-3/17, Sporting Odds Ltd., punto 62; quarta sezione, sentenza 13 settembre 2007, causa C-260/04, Commissione delle Comunità europee, punto 28; grande sezione, sentenza 6 marzo 2007, cause riunite C-338/04, C-359/04 e C-360/04, , Per_1 punto 48). In particolare, occorre verificare, tenendo conto delle concrete modalità di applicazione della normativa restrittiva di cui si tratta, che quest'ultima risponda veramente all'intento di ridurre le occasioni di gioco, di limitare le attività in tale settore e di combattere la criminalità connessa a tali giochi in maniera coerente e sistematica (Corte di giustizia UE, seconda sezione, sentenza 14 giugno 2017, causa C-685/15, Online Games Handels GmbH e altri, punti 49 e 50; terza sezione, sentenza 30 aprile 2014, causa C-390/12, Pfleger e altri, punti 49 e 50). In definitiva, nel caso in esame, il divieto, nella sua indiscriminata estensione, sacrifica in modo irragionevole e sproporzionato altri interessi contrapposti, fra i quali la libertà di impresa”.
Per le motivazioni descritte, l'art. 7, comma 3-quater, del D.L. n. 158 del 2012, è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo per violazione della normativa costituzionale ed europea summenzionata.
Detta dichiarazione di illegittimità costituzionale ha poi travolto “anche la disposizione contenuta nell'art. 1, comma 923, primo periodo, della legge n. 208 del 2015, nella parte in cui stabilisce la sanzione amministrativa di ventimila euro per la violazione dell'art. 7, comma 3-quater, del d.l. n. 158 del 2012, come convertito”, restando invece salve “le sanzioni previste nei confronti di chiunque eserciti illecitamente attività di offerta di giochi con vincita in denaro” (sent. 104/2025, para. 7).
Occorre a questo punto valutare gli effetti della declaratoria in discorso nel presente giudizio.
L'art. 136 Cost. dispone: “Quando la Corte dichiara la illegittimità costituzionale di una norma di legge o di un atto avente forza di legge, la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione”.
Questa disposizione è stata interpretata nel senso che “le pronunce di accoglimento del giudice delle leggi, dichiarative di illegittimità costituzionale eliminano la norma con effetto "ex tunc", con la conseguenza che essa non è più applicabile, indipendentemente dalla circostanza che la fattispecie sia sorta in epoca anteriore alla pubblicazione della decisione, perché l'illegittimità costituzionale ha per presupposto l'invalidità originaria della legge - sia essa di natura sostanziale, procedimentale o processuale - per contrasto con un precetto costituzionale”. Inoltre
“gli effetti dell'incostituzionalità valgono erga omnes, non si estendono esclusivamente ai 6 rapporti ormai esauriti in modo definitivo per avvenuta formazione del giudicato o per essersi verificato altro evento cui l'ordinamento collega il consolidamento del rapporto medesimo, ovvero per essersi verificate preclusioni processuali o decadenze e prescrizioni non direttamente investite, nei loro presupposti normativi, dalla pronuncia d'incostituzionalità” (così Cass. n. 4842 del 23.2.2024, che richiama Cass. 20 novembre 2021 n. 20381; in senso conforme, Cass. 8405/2016; Cass. 24848/2016; Cass. 20381/2012; Cass. 2998/2012).
Le sentenze di accoglimento della Corte Cost. hanno, quindi, efficacia retroattiva, comportando l'eliminazione dall'ordinamento giuridico, con efficacia ex tunc, delle norme dichiarate illegittime. Ne consegue che dalla data di pubblicazione della pronuncia della Corte costituzionale dette norme non sono più idonee a produrre, né tanto meno a conservare, alcun effetto giuridico, neppure per il passato (fatta eccezione per i c.d. rapporti esauriti).
Nella fattispecie, la sentenza della Corte Cost. n. 104/2025 ha dichiarato l'illegittimità costituzionale sia della norma di divieto (art. 7 comma 3-quater del D.L. n. 158/2012) che della norma di sanzione (art. 1 comma 923, L. 208/2015, conv. in L. 189/2012) alla base dell'ordinanza-ingiunzione impugnata, comportandone la caducazione ab origine e la perdita di qualsiasi efficacia, anche rispetto a fatti e rapporti pregressi (purché non esauriti).
Va dunque affermata l'illegittimità del provvedimento sanzionatorio oggetto di causa, fondato su disposizioni annullate e non più in vigore nell'ordinamento giuridico a seguito della declaratoria di incostituzionalità summenzionata.
Alla luce delle osservazioni svolte, che assorbono ogni altra questione proposta, l'appello va accolto e, in riforma della sentenza impugnata, va accertata l'illegittimità della ordinanza- ingiunzione opposta n. 12187 del 16 febbraio 2022, con conseguente annullamento del medesimo provvedimento.
Si ritiene che sussistano sufficienti ragioni per compensare tra le parti le spese del doppio grado di giudizio, in considerazione dei contrasti giurisprudenziali, delle difficoltà interpretative della normativa e dei connessi profili di illegittimità costituzionale, risolti solo di recente (maggio/luglio 2025) dalla Corte Cost.

P. Q. M.


La Corte così provvede:
-accoglie l'appello e, in riforma della gravata sentenza, accerta l'illegittimità della ordinanza ingiunzione opposta n. 12187 emessa il 16.2.2022 e, per l'effetto, annulla l'ordinanza stessa;

-compensa le spese del doppio grado.
Napoli, 27/11/2025
Il Consigliere estensore Il Presidente Dr.ssa Laura Laureti Dr.ssa Anna Carla Catalano
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