Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. ANTONIO ZUMBO - Presidente - del 13/02/2002
Dott. VINCENZO ACCATTATIS - Consigliere - SENTENZA
Dott. PIERLUIGI ONORATO - est. Consigliere - N. 246
Dott. ALFREDO TERESI - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. ALDO FIALE - Consigliere - N. 43563/2001
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto dal Procuratore della Repubblica presso il tribunale di Roma, nel procedimento cautelare reale a carico di ER LB, nato a [...] il [...],
avverso l'ordinanza resa il 13.11.2001 dal tribunale per il riesame di Roma.
Sentita la relazione svolta dal Consigliere Dott. Pierluigi Onorato, Udite le conclusioni del P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Guglielmo Passacantando, che ha chiesto l'annullamento con rinvio dell'ordinanza,
Udito il difensore dell'indagato, avv. Massimo Pineschi, anche in sostituzione dell'avv. Salvatore Bellomia, che ha chiesto il rigetto del ricorso,
Osserva:
Svolgimento del processo

1 - Con ordinanza del 13.11.2001 il tribunale per il riesame di Roma ha annullato il decreto di sequestro preventivo disposto il 15.10.2001 dal g.i.p. del tribunale su un immobile sito a Roma in via della Magliana 38, condotto in locazione dalla società GMP, che stava eseguendo opere edilizie sull'immobile stesso. L'amministratore unico della società, LB SA, era sottoposto a indagini per il reato di cui all'art. 20 lett. b) legge 47/1985. Ha osservato il collegio che il primo giudice, per ritenere il fumus delicti, aveva valorizzato gli accertamenti eseguiti dalla polizia municipale, omettendo però di prendere in considerazione la documentazione amministrativa prodotta dall'indagato, dalla quale si deduceva l'impossibilità di configurare l'intervento realizzato sull'immobile come rispondente al reato ipotizzato.

2 - Contro l'ordinanza ha proposto ricorso il procuratore della Repubblica, lamentando che il tribunale si era limitato a fare proprie, senza adeguata motivazione, le argomentazioni contenute in atti della Pubblica Amministrazione (ai quali aveva fatto rinvio recettizio).
Ha precisato il ricorrente che l'indagato aveva proceduto a una vera e propria ristrutturazione edilizia di un preesistente capannone in lamiera grecata di mq. 590, trasformandolo in un fabbricato in muratura con numerose finestre e porte-finestre, da adibire a ristorante;
che pertanto era necessaria la previa concessione edilizia;
che - infine - non era stata ancora perfezionata la procedura di condono edilizio, richiesta dal precedente titolare sin dall'anno 1986.
Motivi della decisione

3 - Va in primo luogo osservato che l'ordinanza del tribunale per il riesame è sorretta da una motivazione apparente, giacché, per escludere l'astratta configurabilità del reato edilizio ipotizzato, essa opera semplicemente un rinvio ricettizio ad alcuni documenti presentati dalla difesa dell'indagato, senza peraltro curarsi di indicare specificamente quali fra gli elementi in fatto e in diritto esposti in tali documenti dovevano essere assunti a sostegno della tesi della inesistenza del reato.
Si noti che i documenti indicati per relationem sono costituiti a) dalla relazione tecnica del geometra Lancia, allegata alla denuncia di inizio attività, presentata dall'indagato, b) da un'altra perizia tecnica di parte privata, sottoscritta dall'architetto Marco Bassarelli, c) da alcune missive indirizzate dal dirigente dell'Unità Organizzativa Tecnica del Comune ad altri uffici comunali competenti, per indicare il suo punto di vista sull'intervento edilizio di cui trattasi, contrastante con quello degli altri uffici, e per chiedere lumi sulla procedura corretta "alla quale questo Ufficio - diceva la nota del 7.8.2001 - si atterrà scrupolosamente". Inoltre, nessuno di questi documenti argomenta compiutamente sul thema decidendum all'esame del tribunale, ma tutti si limitano a qualche asserzione apodittica ora in linea di fatto ora in linea di diritto.
In tal modo la motivazione dell'ordinanza impugnata sottrae al giudice dell'impugnazione la possibilità di controllare non solo la legittimità, ma addirittura la identità, degli argomenti assunti a sostegno del dispositivo. Nonostante l'apparenza formale, quindi, l'ordinanza è priva di una reale motivazione. Ne deriva una violazione della norma stabilita dall'art. 125 c.p.p., che prescrive la motivazione delle ordinanze a pena di nullità. Poiché configura una mancanza totale di motivazione, e quindi una violazione di norme processuali stabilite a pena di nullità, si ritiene che questo sia un vizio di legittimità del provvedimento impugnato, che può essere dedotto in cassazione ai sensi della lettera c) dell'art. 606 c.p.p.;
mentre la incompletezza, illogicità o insufficienza di motivazione è deducibile solo ai sensi della lettera e) dello stesso articolo (cfr. Cass. Sez. 5^, n. 982 del 22.3.1999, c.c. 24.2.1999, Pacini Battaglia, rv. 212876).
Se si segue questo orientamento, si deve concludere che la mancanza totale (o la mera apparenza) di motivazione delle ordinanze di riesame relative a misure cautelari reali è un vizio che può essere dedotto a sostegno del ricorso per cassazione, senza contrastare con la norma di cui all'art. 325 c.p.p. che - com'è noto - limita detto ricorso alla sola violazione di legge e lo esclude per vizi motivazionali.

4 - Peraltro, se ci si addentra a valutare le scarse e apodittiche affermazioni giuridiche contenute nella documentazione richiamata dal tribunale del riesame, non si può che constatare una palese inosservanza o un'erronea interpretazione della legge penale, o di altre norme di cui si deve tener conto nell'applicazione della legge penale.
Così nella sua perizia giurata l'architetto Marco Bassarelli afferma che il vincolo di cui all'art. 1 lett. c) legge 431/1985, ora art. 146 comma 1 lett. c) del t.u. 490/1999, gravante sull'area de qua, consente interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, ma omette di osservare che anche tali interventi non sono consentiti, ossia devono essere preventivamente autorizzati, se alterano lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli edifici (art. 152 t.u. cit.), come sembra avvenuto per vari aspetti nel caso di cui trattasi. Ancora, lo stesso perito afferma che la destinazione del capannone ad attività di ristorazione non contrasta con la destinazione d'uso commerciale richiesta per l'immobile nella istanza di sanatoria. Ma non considera, da una parte, che il mutamento di destinazione d'uso è incompatibile con l'intervento di manutenzione straordinaria, ed è quindi ostativo all'applicabilità del regime della D.I.A. di cui all'art. 2 comma 60 n 7 legge 662/1996 e succ. mod.; e, dall'altra, che detto mutamento va evidentemente valutato rispetto alla destinazione d'uso legittimamente preesistente, e non rispetto alla destinazione semplicemente richiesta e non ancora autorizzata in sanatoria.
In una simile erronea interpretazione della legge cade anche il geometra che ha redatto la relazione tecnica allegata alla denuncia di inizio attività, laddove afferma che le opere da realizzare non modificano la destinazione d'uso dell'unità immobiliare. Infine, il direttore della predetta U.O.T. incorre in evidente errore giuridico laddove, per sostenere la tesi che l'intervento realizzato doveva qualificarsi di manutenzione straordinaria e quindi doveva ritenersi assoggettabile al regime della D.I.A., precisa che "non ricorrono i presupposti" di cui al n. 8 lett. b) del succitato comma 60. Basta infatti leggere con la dovuta attenzione il n. 8 per comprendere che il regime della D.I.A. è applicabile solo se non esistono i vincoli di cui alla lett. a), e se sussistono i presupposti di cui alla lett. b), vale a dire solo se gli immobili da una parte non siano vincolati, e dall'altra siano oggetto di prescrizioni urbanistiche immediatamente operative e le trasformazioni progettate non contrastino con queste prescrizioni. Se queste fossero le argomentazioni fattuali e giuridiche che il tribunale del riesame intendeva far proprie, (e forse sono queste, perché nei documenti richiamati non se ne rinvengono altre di rilievo;
ma non è dato saperlo) la "ritrovata" o "ipotizzabile" motivazione dell'ordinanza impugnata sarebbe sicuramente affetta dal vizio di cui alla lett. b) dell'art. 606 c.p.p., in quanto transiterebbero nell'ordinanza i vizi di inosservanza o di erronea interpretazione di norme di cui si deve tener conto nell'applicazione della legge penale, testè rilevati nei documenti richiamati per relationem.
In ogni caso, l'ordinanza va annullata, con rinvio allo stesso giudice del riesame perché proceda a nuovo giudizio. Agli effetti di cui all'art. 627 c.p.p. vanno peraltro precisati i principi di diritto a cui il giudice del rinvio dovrà attenersi, in una materia come quella presente, che è complicata anche dalla recente evoluzione legislativa che la contrassegna.

5 - Dall'esame dei provvedimenti dei due giudici cautelari e dai documenti richiamati per relationem si evince che su un capannone abusivo di mq. 590 in lamiera grecata, per il quale era stata presentata domanda di sanatoria sin dal 28.3.1986 (ancora in corso), la s.r.l. GMP ha iniziato un intervento edilizio, trasformando in muratura il capannone esistente, internamente tramezzandolo in più vani, installando servizi tecnici e igienici, aprendo porte e finestre così da trasformarne il prospetto, al fine di adibirlo a ristorante.
Sembra anche pacifico (v. la menzionata perizia dell'arch. Bassarelli, nonché il verbale della riunione in data 15.10.2001 tra il direttore del 15^ Municipio, il direttore dell'Unità Organizzativa Tecnica e il direttore del 9^ Dipartimento) che l'area interessata dai lavori sia gravata da vincolo ambientale, per essere situata entro la fascia di 150 metri dal fiume Tevere (art. 1 legge 431/1985), nonché dal c.d. vincolo ferroviario di cui al DPR 11.7.1980 n. 753 (v. al riguardo gli artt. 49, 50 e 51). Mentre
risulta incerto l'inquadramento dell'area tra le varie zone previste nel PRG vigente, giacché alcuni documenti la qualificano come zona N, cioè destinata a verde privato o attrezzato (polizia municipale, la stessa U.O.T.), mentre l'architetto Bassarelli la qualifica come zona D, di completamento.
È invece pacifico che, per l'anzidetto intervento, LB SA, quale amministratore unico della GPM s.r.l., in data 3 luglio 2001, presentò una denuncia di inizio attività (D.I.A.) ai sensi dell'art. 2, comma 60 n. 7 della legge 662 del 23.12.1996, e succ. mod., facendo riferimento a opere di manutenzione straordinaria. Sembra altrettanto pacifico che il SA non richiese e non ottenne alcun provvedimento di concessione edilizia.
Se questi sono i fatti che saranno accertati dal giudice cautelare di rinvio, nell'esercizio del suo potere cognitivo, egli dovrà tener presente in punto di diritto che il regime della DIA, in virtù dei nn. 7 e 8 del citato comma 60 dell'art. 2 legge 662/1996, è consentito soltanto per le opere di manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo, ma non per le opere di ristrutturazione edilizia, sempre che - peraltro - non si tratti di immobili sottoposti a vincolo ai sensi delle leggi 1089 del 1939, 1497 del 1939 e 431 del 1985.
A tal fine occorre tener presente altresì che ai sensi dell'art. 31 lett. b) della legge 5.8.1978 n. 457 sono opere di manutenzione straordinaria quelle dirette a rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché a realizzare e integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le superfici dell'immobile e non comportino modifiche della destinazione d'uso.
Nel caso di specie, quindi, l'applicabilità del regime della DIA sembrerebbe esclusa quanto meno dall'esistenza del vincolo ambientale di cui alla legge 431/1985, nonché dal mutamento della destinazione d'uso dell'immobile, rispetto all'uso legittimamente preesistente.

6 - Sennonché con D.P.R. 380 del 6.6.2001 è stato emanato il nuovo testo unico delle disposizioni legislative in materia di edilizia, il quale ha lasciato inalterate la nozione di interventi di manutenzione straordinaria e quella di interventi di ristrutturazione edilizia (lett. b) e d dell'art. 3), ma ha parzialmente modificato la disciplina dei titoli abilitativi all'attività edilizia. (L'entrata in vigore del testo unico inizialmente era prevista per il 1.1.2002, ma poi è stata prorogata al 30.6.2002, in virtù dell'art. 5 bis del D.L. 23.11.2001, convertito in legge 31.12.2001 n. 463).
Nel nuovo testo unico, infatti, accanto alla individuazione di un tipo di attività edilizia libera, che può essere esercitata senza specifici titoli abilitativi (art. 6), sono elencati gli interventi soggetti a permesso di costruzione (che in sostanza sostituisce la pregressa concessione edilizia) (art. 10), e viene individuata come categoria residuale quella degli interventi subordinati a denuncia di inizio attività (D.I.A.), fra i quali rientrano sicuramente quelli di manutenzione straordinaria e quelli di restauro e risanamento conservativo (art. 22).
Tuttavia, anche per la nuova disciplina, gli interventi assoggettabili al regime della D.I.A. che riguardino immobili sottoposti a vincoli storico-artistici o paesaggistico-ambientali sono subordinati al preventivo rilascio del nulla-osta dell'autorità preposta alla tutela del vincolo (comma 3 dell'art. 22). Per conseguenza, quando - come sembrerebbe nella presente fattispecie - l'intervento esula dalla manutenzione straordinaria (almeno perché comporta un mutamento di destinazione d'uso) e riguarda inoltre un immobile sottoposto a vincolo ambientale per cui non è stato rilasciato il nulla-osta dall'autorità tutoria, non è sufficiente come titolo abilitativo la denuncia di inizio attività, ma è necessario il rilascio preventivo del permesso di costruire. In mancanza di tale permesso l'attività edilizia è punita come reato dall'art. 44 lett. b) del testo unico;
sicché è ancora legittimo il sequestro preventivo ex art. 321 c.p.p., per evitare che l'uso distorto della D.I.A. consenta la realizzazione, penalmente rilevante, di interventi edilizi per i quali era necessario ottenere il permesso di costruzione.
7. - A complicare la materia è intervenuta anche la legge 21.12.2001 n. 443 (c.d. legge obiettivo, che contiene delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici, nonché altri interventi per il rilancio delle attività produttive), già entrata in vigore dall'11.1.2002.
Questa legge ha ampliato il regime della D.I.A. anche alle ristrutturazioni edilizie (art. 1 comma 6 lett. b) e agli altri interventi prima sottoposti a concessione, se sono specificamente disciplinati da piani attuativi che contengano precise disposizione planovolumetriche, tipologiche, formali e costruttive (lett. c) dello stesso comma 6).
Poiché nella fattispecie concreta non risultano gli anzidetti piani attuativi (la cui esistenza peraltro deve essere esplicitamente certificata dal consiglio comunale), viene in rilievo solo l'intervento di ristrutturazione edilizia. Sotto questo profilo, sembrerebbe che l'intervento realizzato dalla società GPM, anche se qualificato come ristrutturazione edilizia, potesse essere legittimato dalla semplice denuncia di inizio attività. Sennonché, a norma del comma 8 del citato art. 1 della stessa "legge obiettivo", trattandosi di immobile soggetto a vincolo ambientale, detta legittimazione è subordinata al preventivo rilascio del nulla-osta dell'autorità tutoria. E poiché la tutela del vincolo non compete all'amministrazione comunale, questa, una volta ricevuta la denuncia di inizio attività priva del predetto nulla-osta, deve convocare un'apposita conferenza di servizi per acquisire il nulla-osta medesimo. Nel caso che la conferenza di servizi si concluda con esito negativo, la denuncia resta priva di effetti (comma 10 del ripetuto art. 1).
In conclusione, fino a quando manca il benestare dell'autorità preposta alla tutela del vincolo, la denuncia di inizio attività presentata dalla società GPM non ha alcun valore abilitativo con la conseguenza che l'intervento realizzato configura il reato ora punito dall'art. 44 lett, b) del testo unico in materia di edilizia e può essere colpito da sequestro preventivo ex art. 321 c.p.p.. Va però tenuto presente che nelle regioni a statuto ordinario (e pertanto anche nel Lazio) la disciplina del predetto sesto comma, che allarga l'ambito operativo della D.I.A., si applica soltanto a decorrere dal novantesimo giorno dall'entrata in vigore della stessa "legge obiettivo", e quindi dall'11.4.2002 (art. 1, comma 12, della legge 443/2001). Infine, non va dimenticato che, in virtù del comma 14 del ripetuto art. 1 legge 443/2001, il Governo è delegato a emanare entro il 31.12.2002 un decreto legislativo volto a introdurre nel testo unico sull'edilizia emanato con D.P.R. 380/2001 le modifiche strettamente necessarie per adeguarlo alle nuove disposizioni in materia di denuncia di inizio attività.
In conclusione, al di là dei delicati problemi di coordinamento cc sussistono tra la nuova "legge obiettivo" n. 443/2001 e il precedente testo unico sull'edilizia di cui al D.P.R. 380/2001, si deve affermare che sia dopo l'entrata in predetta "legge obiettivo" sia quando entrerà regolarmente in vigore il testo unico sull'edilizia, per l'intervento edilizio su immobili soggetti a vincolo ambientale la denuncia di inizio attività costituisce titolo abilitativo solo se preceduta dal nulla-osta dell'autorità preposta alla tutela del vincolo.

8 - E appena il caso di aggiungere che il giudice cautelare, nel valutare alla luce dei principi sopra esposti l'astratta configurabilità del reato, dovrà limitarsi agli elementi materiali della fattispecie, prescindendo dall'elemento psicologico, che è sottratto alla sua limitata cognizione e devoluto alla pienezza dei poteri cognitivi e decisori del giudice del giudizio principale (cfr. per tutte Cass. Sez. Un. n. 4 del 23.4.1993, c.c. 25.3.1993, Gifuni). E ciò perché in materia di sequestro preventivo a giustificare la misura cautelare è la pericolosità sociale della cosa e non la colpevolezza di colui che ne ha la disponibilità.

P.Q.M.

la corte annulla l'ordinanza impugnata con rinvio al tribunale di Roma.
Così deciso in Roma, il 13 febbraio 2002.
Depositato in Cancelleria il 20 marzo 2002