Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. MICHELE CANTILLO - Primo Presidente f.f. -
Dott. VINCENZO CARBONE - Presidente di sezione -
Dott. GIUSEPPE IANNIRUBERTO - Presidente di sezione -
Dott. GIOVANNI PAOLINI - Consigliere -
Dott. ANTONINO ELEFANTE - Consigliere -
Dott. FRANCESCO SABATINI - Consigliere -
Dott. ENRICO ALTIERI - Consigliere -
Dott. MARIO ROSARIO MORELLI - Consigliere -
Dott. STEFANOMARIA EVANGELISTA - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
REGIONE SICILIA - ASSESSORATO REGIONALE ALLA SANITÀ, in persona del legale rappresentante pro-tempore, domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
TI IT, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA POLONIA 7, presso lo studio dell'avvocato ROBERTO CAUSO, rappresentato e difeso dall'avvocato GIUSEPPE VETERE, giusta delega in calce al controricorso;

- controricorrente -

nonché contro
AZIENDA SANITARIA N.

6 - GESTIONE STRALCIO;

- intimata -
avverso la sentenza n. 1157/98 del Tribunale di PALERMO, depositata il 17/09/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17/01/02 dal Consigliere Dott. Stefanomaria EVANGELISTA;

udito l'Avvocato RAGO, dell'Avvocatura Generale dello Stato;

udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. Alberto CINQUE che ha concluso per il rigetto del ricorso, con la dichiarazione della giurisdizione del giudice ordinario.
Svolgimento del processo
Con ricorso depositato in cancelleria in 28 aprile 1992, il sig. TO AL conveniva in giudizio davanti al Pretore del lavoro di Palermo la locale U.S. n. 61 e l'Assessorato regionale alla sanità, chiedendone la condanna al rimborso delle spese sanitarie sostenute per un intervento di cardiochirurgia cui era stato sottoposto presso la clinica Villa Bianca di Roma, casa di cura non convenzionata col servizio pubblico.
Deduceva, in particolare, di avere chiesto di essere ammesso a fluire dell'assistenza indiretta, in virtù di quanto previsto dalla legge della Regione Sicilia 5 gennaio 1991, n. 3 e avere ottenuto, previo parere favorevole dell'apposita commissione sanitaria, l'autorizzazione al ricovero nella suddetta casa di cura, con impegno della U.S.L. al rimborso della spesa massima di lire 29.500.000. Quest'impegno, però, non era stato onorato, avendo la U.S.L. opposto all'istanza di rimborso l'eccezione di superamento, da parte dell'istante, dei limiti di reddito stabiliti con decreto dell'Assessore regionale alla sanità, sebbene esso, essendo stato emesso in data 20 maggio 1991 e pubblicato nella G.U.R.S. n. 32 del 22 giugno 1991, fosse posteriore all'assunzione dell'impegno stesso, avvenuta con atto del 27 febbraio 1991, prot. n. 97, e perciò inidoneo a rimuoverne retroattivamente gli effetti. Il pretore dichiarava il difetto di giurisdizione dell'A.G.O., sul rilievo che il diniego del rimborso costituiva un annullamento della precedente autorizzazione, posto in essere come atto di autotutela, di fronte al quale non erano configurabili situazioni di diritto soggettivo, ma di solo interesse legittimo, riservate, pertanto, alla cognizione del giudice amministrativo. Di diverso avviso era il locale Tribunale, che, con sentenza depositata in cancelleria il 17 settembre 1998, ritenuta la controversia soggetta alla giurisdizione ordinaria, rimetteva le parti davanti al primo giudice.
In particolare, il Tribunale osservava che il giudice di prime cure, pur correttamente muovendo dal rilievo che, a seguito del rilascio dell'autorizzazione, la posizione giuridica di chi richiede l'assistenza sanitaria indiretta si espande fino ad assumere la connotazione di un vero e proprio diritto soggettivo, aveva errato nel riconoscere al successivo provvedimento di diniego del rimborso - per di più emesso da organo incompetente - il potere di affievolire tale diritto.
Per la cassazione di questa sentenza ha proposto ricorso la Regione Sicilia - Assessorato alla sanità, sulla base di un solo motivo.
La parte privata ha resistito con controricorso.
Motivi della decisione
L'amministrazione ricorrente sostiene che, al di là della questione dell'ipotetica incompetenza dell'autorità emanante - che rileverebbe soltanto in sede di ricorso al giudice amministrativo - e di quella concernente la riconducibilità o meno del contestato diniego alla categoria generale del provvedimento di ritiro, non ponendosi nel caso di specie una questione di tutela urgente del diritto alla salute, non ottenibile presso le strutture sanitarie pubbliche, codesto provvedimento è propriamente attinente al momento organizzativo del servizio sanitario, esprimendo valutazioni discrezionali circa la distribuzione delle risorse, con la conseguenza che, di fronte ad esso, non sono configurabili situazioni giuridiche aventi la consistenza del diritto.
Preliminarmente si rileva che il ricorso non è stato notificato alla "Gestione stralcio" della U.S.L. n. 6, già parte del giudizio a quo, nei cui confronti, tuttavia, non sussiste alcuna necessità di integrazione del contraddittorio.
A seguito della soppressione delle USL, ad opera del D.LGS. n. 502 del 1992, che ha istituito le A.S.L., e per effetto degli artt.
6, primo comma della legge n. 724 del 1994 n. 724 e 2, quattordicesimo comma della legge n. 549 del 1995, che hanno individuato nelle Regioni i soggetti giuridici obbligati ad assumere a proprio carico i debiti degli organismi soppressi mediante apposite gestioni a stralcio (di pertinenza delle Regioni anche dopo la trasformazione in gestioni liquidatorie affidate ai direttori generali delle nuove aziende), si è verificata una successione, a titolo particolare, "ex lege" delle Regioni nei rapporti di debito e credito già facenti capo alle vecchie USL, caratterizzata da una procedura di liquidazione;
ne consegue che la legittimazione sostanziale e processuale concernente i pregressi rapporti creditori e debitori delle soppresse USI, spetta alla relativa gestione o alle Regioni, secondo la disciplina dell'art. 111 cod. proc. civ. (Cass. 7 aprile 2001, n. 5220; Id., 4 aprile 2001, n. 4970; Id., se. Un., 30 novembre 2000, n. 1237; Id. sez. un., 26 febbraio 1999, n. 102). La prevalente giurisprudenza della Corte è improntata al principio per cui, in caso di successione a titolo particolare ne diritto controverso, il successore presente in giudizio ed il dante causa non estromesso sono litisconsorti necessari nella fase di gravame, con la conseguenza che, se la sentenza è impugnata da uno solo soltanto o contro uno soltanto dei medesimi, deve essere ordinata, anche d'ufficio, l'integrazione del contraddittorio nei confronti dell'altro, a norma dell'art. 331 cod. proc. civ. (Cass. 2 ottobre 2000, n. 13021; Id., 2 maggio 1996, n. 4024; Id., 5 giugno 1995, n. 6302; Id., 28 dicembre 1989, n. 5803; Id., 3 febbraio, n. 688).
Quest'orientamento, peraltro, è stato disatteso dalla sentenza 19 maggio 2000. n. 6530 che ha ritenuto valido il giudizio di secondo grado instaurato dal successore a titolo particolare e svoltosi senza integrare il contraddittorio col dante causa, se questi, avuta notizia della sentenza a lui sfavorevole, non la impugni, in tal modo dimostrando di non esser interessato al giudizio e di volerne restar fuori, e la controparte accetti il contraddittorio col solo successore, in tal modo dimostrando di consentire all'estromissione del giudizio del precedente contraddittore, atteso che tutti tali elementi integrano i presupposti per l'estromissione dal giudizio del suddetto alienante, e quindi, pur in assenza di un provvedimento formale, questi cessa di esser litisconsorte necessario. L'esposto contrasto di giurisprudenza non rileva, tuttavia, ai fini della presente controversia, poiché, quand'anche si condividesse la tesi della sussistenza, nelle fasi di gravame, del litisconsorzio necessario fra dante causa e successore a titolo particolare, chiamato o intervenuto nel precorso grado di giudizio, dovrebbe nondimeno escludersi, ad avviso delle Sezioni unito, che il principio - formulato con riguardo all'ordinaria ipotesi di persistente duplicità deì soggetti fra i quali sì è verificato il trasferimento - sia applicabile nel caso di specie, in cui il fenomeno successorio si correla alla fase liquidatoria di enti destinati alla soppressione.
Nel corso di tale fase la legittimazione processuale e sostanziale già propria di questi ultimi enti, relativamente alla loro esposizione debitoria, viene esercitata, come si è detto, da strutture che operano per conto e nell'interesse degli enti successori, ossia delle Regioni, e che sono rimaste in rapporto di compenetrazione organica con i medesimi anche quando sono state trasformate (dalla legge n. 549/1995) in "gestioni liquidatorie" affidate ai direttori generali della Aziende USL. (cfr. la giurisprudenza sopra citata e, in particolare Cass., sez. un. n. 1980 del 1997, cit.). Il cumulo delle legittimazioni che così si verifica in capo all'ente successore toglie rilevanza all'originaria imputazione di esse a soggetti reciprocamente distinti e, quindi, anche alla circostanza di una preesistente pluralità di parti, che è necessario presupposto dell'applicabilità della disciplina del litisconsorzio.
L'attribuzione delle dette legittimazioni a diversi organi del medesimo soggetto risponde, invece, soltanto a criteri amministrativo - contabili, intesi ad assicurare la distinzione delle passività già gravanti sugli enti soppressi rispetto alla corrente gestione economa degli enti successori, con la conseguenza che, introdotta da questi ultimi o nei loro confronti, la fase processuale di gravame, non v'è necessità di chiamarli anche ad integrare il contraddittorio.
Passando, quindi, all'esame del merito delle censure proposte dall'Amministrazione ricorrente, la Corte osserva che, secondo la propria giurisprudenza, la pretesa dell'assistito dal servizio sanitario nazionale al rimborso delle spese sostenute per ricoveri in luoghi di cura non convenzionati, resi necessari in situazione di urgenza, comportanti - in mancanza di idoneo e tempestivo intervento curativo non ottenibile presso le strutture pubbliche o convenzionate - pericolo di vita o di aggravamento della malattia o di non adeguata guarigione, configura una posizione di diritto soggettivo, devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, atteso che in relazione alla situazione predetta - come in relazione all'accesso ad ambulatori e strutture convenzionati, che, ai sensi dell'art. 3, comma quarto, del D.L. 26 novembre 1981 n. 678 (convertito con legge 26 gennaio 1982 n. 12), deve ritenersi autorizzato in caso di mancato immediato soddisfacimento della richiesta presso le strutture pubbliche - non sussiste alcun potere discrezionale autorizzativo della pubblica amministrazione, con la conseguente inconfigurabilità di atti amministrativi (comunque disapplicabili a norma dell'art. 5 della legge 20 marzo 1865 n. 2248, all. e) condizionanti il diritto all'assistenza.
Che, poi, l'amministrazione adita dal privato per il rimborso della spesa sostenuta debba apprezzare la gravità e l'urgenza, eventualmente secondo criteri di discrezionalità tecnica, non basta ad alterare la consistenza del diritto soggettivo, giacché l'inosservanza di criteri tecnici nell'accertamento della concreta sussistenza di una posizione soggettiva non esprime alcun potere di supremazia, tanto da essere consueta anche nei rapporti interprivati, e non comporta, quindi, in quelli pubblici, alcun fenomeno di affievolimento.
In questi sensi si è espressa la fondamentale sentenza 29 dicembre 1990, n. 12218, seguita da numerose decisioni conformi, anche in base al rilievo da riconoscere alla circostanza che, nelle suddette condizioni, il cittadino esercita una pretesa diretta alla tutela del diritto alla salute, garantito dall'art. 32 Cost., che la Corte costituzionale definisce (v. sent. n. 992 del 1988) come diritto primario e fondamentale, rispetto al quale le stesse esigenze di contemperamento con altri interessi, a loro volta costituzionalmente protetti, come le risorse finanziarie disponibili dal Servizio nazionale, se possono giustificare limitazioni derivanti da leggi, regolamenti o atti amministrativi generali (sent. n. 247 del 1992), non possono, invece, accreditare queste fonti di efficacia tale da sottrarre alla situazione giuridica attiva di cui trattasi la consistenza di diritto soggettivo perfetto.
Quest'orientamento è stato poi esteso, sulla base di identici principi, al caso del rimborso delle spese sostenute all'estero (cfr. Cass., sez. un., 19 febbraio 1999, n. 85, Id., 28 ottobre 1998, n. 10737, Id., 26 settembre 1997, n. 9477, Id., 12 giugno 1997, n. 5297), precisandosi altresì (cfr. Cass., sez. un, 29 novembre 1999, n. 837, Id.) che assimilabile all'ipotesi dell'urgenza è quella in cui la prestazione sanitaria sia stata richiesta all'estero, senza previa autorizzazione amministrativa, in considerazione delle migliori opportunità ivi presenti di attenuare o rimuovere le conseguenze dello stato morboso attraverso la fruizione di tecniche terapeutiche non praticate in Italia.
Sotto altro aspetto, deve, poi, porsi in luce che la giurisdizione si determina sulla base della domanda ed il suo riparto tra giudice ordinario e amministrativo avviene non già in base al criterio della cosiddetta prospettazione, bensì alla stregua del "petitum sostanziale", da identificarsi non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della "causa petendi", ossia dell'intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo, in particolare, ai fatti indicati a sostegno della pretesa avanzata nel giudizio, di guisa che, qualora l'attore alleghi a fondamento di quest'ultima specifici fatti costitutivi di un determinato rapporto giuridico, la giurisdizione appartiene al giudice designato dalla legge in relazione a tale rapporto (Cass., sez. un., 10 giugno 1998, n. 5762;
Id. 8 luglio 1998, n. 6626; Id. 10 marzo 1998, n. 2643; Id. 25 settembre 1997, n. 9429).
Orbene, alla stregua di questo criterio di interpretazione della domanda, è agevole rilevare che, nel caso di specie, il petitum sostanziale si identifica con una situazione del tipo sopra descritto.
La disciplina della Regione Sicilia in materia di assistenza sanitaria indiretta, applicabile nella specie ratione temporis, prevede, da un lato, il caso del cittadino che, per sua determinazione, si ricoveri in un istituto di cura non convenzionato con la Regione stessa, stabilendo (art. 14, quarto comma della legge 30 giugno 1975, n. 27, come modificato dall'art. 2 della successiva legge 18 marzo 1977, n. 15) "il rimborso all'utente di una quota pari alla spesa media sostenuta dalla Regione per analoghe prestazioni nelle case di cura private convenzionate nella Regione, o, in mancanza, alla spesa media determinata dalla Regione nel cui territorio è ubicato l'istituto di cura che ha erogato la prestazione"; e dall'altro lato, "casi eccezionali" in cui "per comprovate esigenze diagnostico-terapeutiche che non potrebbero altrimenti essere soddisfatte in modo o tempo adeguati nei luoghi di cura convenzionati ubicati nel territorio nazionale", stabilendo (art. 14 bis della legge 3 giugno 1975 n. 27, come aggiunto dalla successiva legge 23 luglio 1977, n. 66) che, nei medesimi casi, "l'Assessore regionale per la sanità .... può assumere, a carico del Fondo regionale ospedaliero, la spesa necessaria per il ricovero ... presso luoghi di cura non convenzionati, altamente specializzati, in atto esistenti nel territorio nazionale".
L'accertamento delle suddette condizioni legittimanti questa seconda forma di ricovero era rimessa (art. 14 ter della citata legge n. 27 del 1975) ad un'apposita Commissione, sulla base del cui parere favorevole veniva, poi rilasciata all'utente la "lettera contenente l'impegno della Regione di assumere a proprio carico la spesa del ricovero", risultante dal preventivo prodotto dall'utente stesso (art. 14 quater).
La legge regionale, 5 gennaio 1991, n. 3, nel vigore della quale, come non è controverso, è stata presentata dall'interessata l'istanza di autorizzazione al ricovero in istituto di cura non convenzionato ed è stata rilasciata l'autorizzazione stessa, ha parzialmente modificato la disciplina ora illustrata, relativa ai suddetti "casi eccezionali", senza, tuttavia, incidere sulla configurazione dei medesimi e semplicemente disponendo, da una parte, il trasferimento all'unità sanitaria locale di appartenenza dell'assistito delle "competenze inerenti all'istruttoria, alla liquidazione ed al pagamento delle provvidenze relative a prestazioni sanitarie fruite nel territorio nazionale e disciplinate dagli articoli 14 bis, 14 ter, 14 quater e 14 quinquies della legge regionale 3 giugno 1975, n. 27, e successive integrazioni e modifiche" (art. 2, primo comma) e, dall'altra parte (art. 2, comma quarto) che "con decreto dell'assessore regionale per la sanità, sentita la competente commissione legislativa dell'assemblea regionale siciliana, sono fissati i limiti massimi di rimborso, determinati in relazione alle patologie riscontrate, alle terapie praticate ed al reddito dell'assistito".
L'esame dell'atto introduttivo del giudizio rende palese che la pretesa della parte privata si riconduce al rapporto giuridico configurato dalla disciplina dei ricoveri effettuati in istituti di cura non convenzionati in presenza di accertate "esigenze diagnostico terapeutiche che non potrebbero altrimenti essere soddisfatte in modo o tempo adeguati nei luoghi di cura convenzionati".
Tanto è, infatti, chiaramente dimostrato dalle allegazioni in fatto concernenti la procedura seguita al fine di ottenere il successivo rimborso della spesa e, in particolare, l'esistenza del parere della commissione di cui all'art. 14 ter della legge n. 27 del 1975, come successivamente integrata e modificata, nonché il rilascio dell'autorizzazione contenente l'impegno di spesa di cui al successivo art. 14 quater.
Rapporti giuridici siffatti sono appunto quelli nel cui contesto rileva in via primaria e caratterizzante il diritto fondamentale alla salute e, quindi, come si è chiarito dalla richiamata giurisprudenza, un diritto soggettivo perfetto, trattandosi di situazioni che, per espressa indicazione della norma di previsione, richiedono idonei e tempestivi interventi curativi non ottenibili presso le strutture pubbliche o convenzionate, con la conseguenza che, il difetto di intervento anche della struttura privata non convenzionata, si porrebbe come fonte di pericolo di vita o di aggravamento della malattia o di non adeguata guarigione. Deve, pertanto, riconoscersi che la situazione giuridica posta a fondamento della domanda - sulla cui base, ai sensi dell'art. 366 cod. proc. civ., si determina la giurisdizione - si identifica nel diritto soggettivo alla salute, con conseguente radicamento della giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria, giusto l'esposto orientamento giurisprudenziale, che va, ad avviso delle Sezioni Unite, ulteriormente confermato, non emergendo dalla difesa dell'amministrazione resistente elementi che inducano a discostarsene.
Lo stesso orientamento, inoltre, appare di persistente coerenza con la normativa di settore, pur dopo la riforma attuata col d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, come modificato da d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229; e, in particolare, non può essere revocato in dubbio nemmeno alla stregua delle vicende normative che hanno interessato il riparto della giurisdizione in materia di pubblici servizi ivi compreso quello sanitario.
L'art. 33 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, invero, aveva devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie "riguardanti le attività e le prestazioni di ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese nell'espletamento di pubblici servizi, ivi comprese quelle rese nell'ambito del Servizio sanitario nazionale...".
Ma tale l'estensione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai servizi pubblici indicati dal citato art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998 è stata retroattivamente rimossa, per effetto di declaratoria di illegittimità costituzionale in parte qua della norma di previsione, ad opera della sentenza della Corte costituzionale n. 292 del 2000. L'assetto normativo caducato dal giudice delle leggi è stato bensì ripristinato dall'art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205, ma tale jus superveniens, quand'anche fosse idoneo a giustificare, relativamente alla presente controversia, conclusioni difformi rispetto a quelle formulabili alla stregua dell'assetto normativo riferibile al momento della domanda introduttiva del giudizio, non potrebbe, comunque, trovare applicazione, ostandovi il principio della perpetuatio jurisdictionis, come disciplinato dall'art. 5 cod. proc. civ., nel testo sostituito dall'art. 2 della legge 26 novembre 1990, n. 353.
Dichiarata, pertanto, la giurisdizione dell'Autorità giudiziaria ordinaria, il ricorso deve essere rigettato, con condanna dell'Amministrazione ricorrente al rimborso delle spese del giudizio di cassazione, liquidate in E. 25,00 (venticinque), oltre ad E. 1.500,00 (millecinquecento/00) per onorari.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione dell'Autorità giudiziaria ordinaria e rigetta il ricorso. Condanna dell'Amministrazione ricorrente al rimborso delle spese del giudizio di cassazione, liquidate in E. 25,00 (venticinque), oltre ad E. 1.500,00 (millecinquecento/00) per onorari.
Così deciso in Roma, il 17 gennaio 2002.
Depositato in Cancelleria il 2 aprile 2002