Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. NARDI Domenico - Presidente - del 12/02/2009
Dott. BEVERE NI - Consigliere - SENTENZA
Dott. ROTELLA RI - Consigliere - N. 149
Dott. OLDI Paolo - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. SANRELLI Gian Giacomo - Consigliere - N. 003464/2008
ha pronunciato la seguente: 10680/2008

SENTENZA/ORDINANZA
sul ricorso proposto da:
1) DI AS.NE + RN (P.C.);
2) CC MA N. IL 11/09/1939;
3) FE ZO N. IL 18/10/1930;
4) ES NA AR N. IL 16/03/1943;
5) NO ZO N. IL 19/04/1943;
6) VE TO N. IL 10/11/1946;
7) CA IT N. IL 28/04/1941;
avverso ORDINANZA del 05/11/2007 GIUDICE UDIENZA PRELIMINARE di ROMA;

sentita la relazione fatta dal Consigliere Dott. SANDRELLI GIAN GIACOMO.
IN FATTO
p. 1) Il GUP presso il Tribunale di Roma, con sentenza resa il 5.11.2007, ha esaminato la denuncia avanzata dal rappresentante di un sindacato dei Dirigenti e Quadri direttivi (DIRER/DI) in merito ad una vicenda amministrativa coinvolgente dipendenti della Regione Lazio. La questione atteneva alla possibilità di perequazione delle attribuzioni della qualifica dirigenziale connessa alla valutazione dell'anzianità pregressa di n. 480 dipendenti che venivano, in tal modo, inquadrati nel livello funzionale 8^ (la normativa di settore tendeva ad eliminare irragionevoli disparità nel trattamento previsto per il personale dipendente dalla Regione Lazio rispetto a quello pervenuto da altre amministrazioni). Operazione che era conseguita agli accertamenti (esame delle domande degli aspiranti dirigenti, verifica del possesso dei titoli, attribuzione di punteggio per ciascun dipendente) di una Commissione ("Gruppo di lavoro") composta da membri esterni all'amministrazione, nominata dal Presidente della Giunta Regionale con Decreto n. 3790 del 2001, di cui facevano parte RI CC, CE FE, ES NN RI, nonché del defunto (nelle more del processo) NO CE - di poi sostituito a far data dal 15.10.2002 da CA OR - e di NI VE, responsabile del procedimento amministrativo.
Il sindacato ebbe a riscontrare violazioni di legge nella procedura di perequazione a cui conseguì inquadramento amministrativo nella carriera dirigenziale di n. 483 dipendenti, hi particolare era censurata l'(asserita) illegittima equiparazione dei diplomi di scuola media al diploma di laurea, ritenuto requisito indefettibile secondo la normativa vigente e, dunque, l'indebito inquadramento al livello 8^ della gerarchia amministrativa di costoro. La Procura della Repubblica seguì questa impostazione: ai commissari fu ascritta la responsabilità (in concorso) del reato di cui all'art. 323 c.p., per la violazione della L.R. 25 marzo 1988, n. 15, art. 3 e della L. n. 25 del 1996, art. 22, comma 8; la stessa violazione, ma concernente tre soli dipendenti, per il CA ed il VE;
era formulata anche accusa di violazione dell'art. 479 c.p. per la falsa attestazione della permanenza in servizio della dipendente TR alla data del 19.5.2001, quando essa era già in pensione sin dal 1997; al solo CA l'addebito di violazione continuata dell'art. 328 c.p., per avere messo di dar tempestivo riscontro all'istanza di accedere agli atti amministrativi proveniente dal sindacato DIRER/DI.
Al termine dell'udienza preliminare il GUP prosciolse NO, per morte dello stesso;
VE per tutti i reati ascrittigli;
CO, FE, ES in ordine al reato di abuso di ufficio relativamente alle posizioni DE IS e PI;
i medesimi CC, FE, ES in relazione al delitto di abuso di ufficio, limitatamente alla fattispecie dedotta dall'art. 22 c.p., comma 8, dell'abuso di ufficio contestato al capo b), del reato di abuso di ufficio dedotto al capo c) in relazione alle posizioni TR e OM, al falso ideologico di cui al capo d). Prosciolse anche CA, riformulato l'addebito del capo e) in seno all'art. 328 c.p., comma 2, e dell'abuso di ufficio di cui al capo f) seconda parte (violazione della L. n. 25 del 1996, art. 22, comma 8). Avverso la decisione ricorre alla Corte la difesa di DI lamentando l'erronea applicazione della legge penale, quanto alla lettura fornita alla L.R. n. 25 del 1996, art. 22, comma 8 e al D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 28, quanto alla posizione dei funzionari BONVETRE,
OM, di VE, di CA.
Anche il P.M. presso il Tribunale di Roma presenta appello avverso la decisione: poiché la sentenza non è appellabile e poiché gran parte delle considerazioni, coincidenti con quelli della Parte Civile, attengono a motivi compresi in seno all'art. 606 c.p.p. questa impugnazione viene qualificata ricorso.
Il relativo procedimento (n. 10680/08) attenendo al medesimo oggetto viene oggi riunito al precedente.
Perveniva alla Corte Memoria difensiva di VE e del CA. All'odierna udienza sono presenti per la Parte Civile l'avv. Cinzia Gauttieri del Foro di Roma, in sostituzione dell'avv. Gildo Ursini, come da delega che deposita. È altresì presente l'avv. Gaetano NI Scalise per RA RI che deposita copia della sentenza della Corte dei Conti del 6.3.2008 che riguarda i fatti in oggetto del presente ricorso;
per CE AU ed ES NN RI è presente l'avv. Enzo Musco di Roma che deposita copia del dispositivo i sentenza del Tribunale di Roma del 26.11.2008 che ha deciso sulle due restanti imputazioni ed Ordinanza del Tribunale di Roma con cui la parte Civile oggi ricorrente è stata esclusa dal procedimento;
è presente l'avv. Tullio Galliani di Roma. Il PG. (nella persona del Cons. Dott. NI Mura) e la Parte Civile hanno concluso per l'annullamento con rinvio.
L'avv. Gauttieri per la Parte civile si riporta ai motivi di ricorso ed insiste per l'accoglimento.
L'avv. Scalise, richiamandosi alla sentenza della Corte dei Conti ogge prodotta, chiede la conferma dell'Ordinanza oggi impugnata e chiede il rigetto dei motivi di ricorso del PM. e della parte Civile. L'avv. Galliani, nel riportarsi alle memorie depositate in atti, chiede il rigetto del ricorso. L'avv. Musco nel riportarsi integralmente alle considerazioni dell'avv. Scalise nonché al verbale della Regione Lazio Assessorato al Personale, che deposita, chiede il rigetto del ricorso.
L'avv. Scalise, infine, deposita plico contenente Sentenze e determinazioni varie del TAR Lazio.
p. 2) Il primo motivo del ricorso promosso dal Sindacato DI, comune anche al primo motivo dell'impugnazione del PM., riveste importanza assorbente, nell'economia della presente vicenda. Esso affronta il quesito se il possesso del titolo di studio universitario sia requisito indispensabile per ottenere la qualifica dirigenziale (8^ livello), come ritenuto dal sindacato denunciante. L'assegnazione di questo livello funzionale ai numerosi dipendenti della Regione Lazio muniti di diploma di studio inferiore, riconosciuto dagli imputati, avrebbe concretato il delitto in discorso, ove la risposta alla premessa escludesse legittimazione nel caso di possesso del mero diploma di scuola media.
Il GUP di Roma ha espresso parere positivo: anche un titolo di minore livello poteva legittimare la qualifica dirigenziale. Egli ha opinato nel senso che la L.R. n. 25 del 1996, art. 22, comma 8 (che regolamenta il superamento delle possibili sperequazioni createsi nel trattamento di carriera dei dipendenti della Regione Lazio), pur evocando i principi generali dettati dal D.Lgs. n. 29 del 1993, art.1, comma 3 e dall'art. 8, lett. b, non richiama esplicitamente l'art. 28 di quest'ultimo testo normativo che, asseritamene prescrive siffatto titolo di studio.
Lettura che i ricorrenti non condividono poiché, per costoro, in primo luogo, la L.R. n. 25 del 1996, art. 19, prescrive il diploma di laurea quale condizione per l'ammissione al concorso per l'accesso alla carriera dirigenziale, inoltre, il medesimo art. 22, comma 8 richiama i principi dettati (per il tramite del D.Lgs. n. 29 del 1993) dall'art. 117 Cost. che vieta al legislatore l'emanazione di discipline contrastanti con leggi statali: il D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 28 è norma, pertanto, prevalente sulla disciplina regionale.
Nè a tanto si oppone la possibile applicazione della L.R. n. 6 del 2002, art. 43 che fa salvi i diritti quesiti sulla base della L.R. n. 25 del 1996, poiché l'accertamento delegato al "Gruppo di Lavoro" ebbe formale conclusione in epoca precedente alla vigenza del testo normativo regionale, sicché si poteva accennare soltanto ad una aspettativa, non già a diritto quesito.
Ulteriori e specifici argomenti sono stati avanzati dalla decisione qui impugnata per aderire alla legittimità della condotta del "Gruppo di Lavoro": la sentenza a pag. 5 e ss., 9 ha motivatamente confutato la tesi sindacale: forte di autorevole parere tecnico, ha stabilito che il regolamento 2/01, adottato dalla Giunta Regionale, prevedeva la salvezza dei diritti dei dipendenti alla data del 31.1.1981 e che dalla data 15.1.1983 dovevano essere valutati i titoli da essi posseduti. La L. n. 25 del 1996, art. 22, comma 8, invocato dai denunciami, non richiama espressamente l'art. 28, medesima legge eppertanto non è dato ravvisare la segnalata violazione di legge. Difficile risulta l'adozione di una interpretazione analogica, comprensiva anche dell'art. 22, comma 8 (desunta dal generico rinvio alle "disposizioni del presente decreto" dettato dalla L. n. 29 del 1993, art. 1, comma 3) venendo ad imporre un ulteriore decisivo requisito in materia già compiutamente disciplinata dalle disposizioni della L. n. 25 del 1996. Nè il requisito della laurea è richiesto - in relazione all'8^ livello - dalla L. n. 15 del 1988, art.

7. E la Legge abrogatrice n. 6 del 2002 (che prevede detto requisito) fa salvi (art. 43) i diritti già maturati secondo i criteri della L. n. 25 del 1996. L'art. 22, comma 8 non richiede il titolo di studio in discorso, bensì rinvia ai criteri generali dettati dal D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 1, comma 3 nonché art. 8, lett. b) che stabiliscono identità di parametri per uguali qualifiche e professionalità di quanti pervengano anche da enti diversi.
Anche all'odierna udienza sia il PG. sia la Parte Civile hanno disquisito sulla inaccettabilità della prospettiva assunta dal GUP nella lettura delle norme amministrative.
p. 3) La Corte ritiene che in gran parte la difficile e complessa questione afferente al corretto inquadramento burocratico dei funzionari regionali, esuli dall'attuale decisione focalizzata sulla responsabilità penale del Gruppo di Lavoro". Infatti, la violazione di legge o regolamento non è che uno dei requisiti della fattispecie incriminatrice. Esso assume, tuttavia, rilievo soltanto se accompagnato dalla specifica modalità psicologica prevista dal precetto, cioè dalla consapevole intenzionalità di recare un ingiusto vantaggio ad altri. Tanto determina un'area applicativa della norma penale più ristretta di quella amministrativa che si assume violata, spazio che non riguarda la correttezza amministrativa della soluzione adottata, ne' nella non condivisa lettura interpretativa delle norme amministrative operata dagli imputati (in ogni caso la censura sull'operazione ermeneutica deve parametrarsi all'epoca della condotta incriminata, quando sul punto si riscontrano oscillazioni in materia). La norma incriminatrice, nella pluralità di eventi giuridici che presenta, è protesa alla tutela del buon andamento e della imparzialità della Pubblica Amministrazione (beni fissati dall'art. 97 Cost.), non già a tutela dell'attività ermeneutica del dato normativo.
Pertanto, in tema di abuso di ufficio, l'errore nella lettura della disciplina amministrativa - cioè su norma extra-penale (che assume funzione di presupposto di fatto della fattispecie che la incorpora) - non può integrare la figura del reato, se non in assai ristretti ambiti rispettosi della marcata connotazione dolosa - sia nel profilo rappresentativo sia in quello volitivo - voluta dal legislatore proprio per emarginare dal fuoco della protezione condotte in cui sia assente il tratto abusivo. Perché possa ravvisarsi la violazione del precetto penale occorre dar prova della consapevole violazione di legge (o di regolamento) che giunga intenzionalmente ad un iniquo esito di altrui vantaggio. Diversamente il processo penale si configurerebbe quale ulteriore grado di giurisdizione per la vicenda che, al contrario, conosce rimedi propri della giustizia contabile ed amministrativa. Potrà affacciarsi la penale responsabilità del pubblico ufficiale soltanto nel caso di lettura normativa discosta in termini del tutto irragionevoli dal senso giuridico comune, così da apparire sicuramente arbitraria, trasparendo in tal caso l'effettiva illecita volontà vietata dalla norma penale.
Così inquadrato il quesito dedotto dai ricorrenti l'indagine deve rivolgersi esclusivamente al vaglio della connotazione eventualmente arbitraria dell'interpretazione resa dal "Gruppo di lavoro" al tessuto precettivo sotteso alla decisione incriminata. Non vi è dubbio che - da questa ottica - non soltanto la disciplina dettata dalle norme risulta obiettivamente controversa, ma che, anzi, la scelta operata dagli imputati risulta quella maggiormente condivisa dalla giurisprudenza, costituzionale ed amministrativa (venendo, da ultimo, accolta anche dal giudice penale redattore della decisione impugnata).
Di rilievo in tal senso la Sentenza 6.3.2008 della Corte dei Conti, prodotta dalla difesa (che prende le mosse anche da ulteriori fonti della giurisdizione), la quale - escludendo profili di obiettivo scostamento da orientamenti ermeneutica giustificabili ("..l'operato di tutti i soggetti convenuti in giudizio (componenti del Gruppo di Lavoro ...) è stato conforme ad una delle possibili interpretazioni ... l'esistenza ... di orientamenti giurisprudenziali in materia che confortavano la scelta in concreto operata da tale Gruppo, giusta autorevolmente sottolineato dalla Corte Costituzionale (avallata da alcune decisioni del tribunale amministrativo) e, dall'altro, la circostanza che l'orientamento più restrittivo assunto dal TAR Lazio sarebbe seguito soltanto dopo la conclusione dei lavori del Gruppo, esclude in capo ai convenuti la responsabilità per carenza dell'elemento soggettivo rilevante nel nostro ordine giurisdizionale ..." (pag. 115/117). Da tanto discende l'assenza di un momento decisivo del reato e l'assenza di rilievo penale nel comportamento oggetto dei ricorsi che, quindi, sono rigettati (con condanna del ricorrente al pagamento delle sperse per quelli avviati dalla Parte Civile). p. 4) Le medesime ragioni dianzi esposte a riguardo del primo mezzo di impugnazione portano, anche per il presente motivo a rigettare il ricorso. La censura (comune anche all'impugnazione del PM) riguarda l'inquadramento di OS OM che fu ritenuta legittimata al livello dirigenziale, nonostante che avesse lasciato l'amministrazione regionale nel maggio 1998, per poi rientrarvi prima del 19.5.2001, decisione che - secondo il ricorrente - non è in linea con la previsione della L.R. n. 25 del 1996, art. 22, comma 8. La circostanza che dovesse computarsi, come ha opinato il "Gruppo di Lavoro", nell'anzianità di servizio anche il periodo di tempo antecedentemente maturato presso l'Amministrazione regionale è ritenuta dal GUP non irragionevole.
Ancorché non condivisa dal PM. ricorrente, al riguardo sono richiamate dalla memoria del VE, anche due decisioni del TAR favorevoli ad una analoga interpretazione del sistema normativo sul punto, in linea con ulteriori produzioni rese all'odierna udienza. Dunque, pure per questa situazione l'azione dei pubblici ufficiali non configura un espediente volto a celare scelte arbitrarie ed incompatibili con il senso della norma che sanziona il consapevole abuso amministrativo. La giustificazione resa dal primo giudice è argomentata con tratto plausibile ed ogni ulteriore valutazione - non già sulla ricorrenza dell'errore bensì sul grado di arbitrarietà dello stesso - attiene ad un vaglio discrezionale ancorato al dato di fatto e, come tale, insuscettibile di censura nel giudizio di legittimità.
p. 5) Il secondo motivo dei ricorsi è inammissibile perché versato in fatto.
La sentenza del GUP romano (pag. 11) non ritiene regolare - come vorrebbero le ricorrenti parti civili - la legittimazione dell'impiegata TR che, al momento della pubblicazione del regolamento regionale, già si trovava (da tempo) in stato di quiescenza. Bensì prospetta il serio dubbio che tanto non sia avvenuto a ragion veduta, argomentazione che si diparte dalle osservazioni:
- relativa al gran numero di domande ed alla possibilità che sia colposamente sfuggita al vaglio la peculiare situazione lavorativa della predetta;

- relativo alla prospettazione della istante, che autocertificava la propria dichiarazione, così inducendo in errore i pubblici funzionari mediante un atto che assumeva, peraltro, significativo attestato di verità.
Si tratta di argomentazioni coerenti con il dato processuale e del tutto ragionevoli in relazione allo scrutinio di colpevolezza a cui il giudice era chiamato, dovendosi escludere la responsabilità penale nel caso di errore.
Nel resto la doglianza è, inammissibile sia perché richiede un'indagine in fatto, a fronte della logica indicazione, espressamente ricordata dalla pronuncia, che gli uffici regionali competenti avallarono il medesimo errore, così plausibilmente ritenendo asseverata l'ipotesi di incolpevole svista, ma anche perché si diparte da un rilievo manifestamente infondato, dal momento che il GUP non escluse la ricorrenza della fattispecie, ritenendo che il reato non giunse al compimento dell'atto richiesto. Non vi è al riguardo indicazione motivazionale (che, invece, evoca l'assoluta carenza di prova sul deliberato proposito di favorire la pensionata).
p. 6) È infondata la censura (Motivo 4 di entrambe le impugnazioni) mossa relativamente alla posizione del VE.
La decisione (pag. 8) non accoglie l'ipotesi della consapevole violazione di legge attuata dall'imputato circa il contenuto degli atti, desumendo la stessa dal paradigma normativo a cui egli avrebbe dovuto attenersi, bensì dalla verifica che, in concreto, egli non ebbe contezza per due ragioni.
In primo luogo perché gli atti del Gruppo di lavoro furono prelevati dal funzionario DE LEONARDIS, di talché la documentazione non venne mai trasmessa al VE. Inoltre, perché la competenza allo scrutinio (quanto a veridicità circa la ricorrenza dei requisiti) della documentazione fu, nei fatti, assunta proprio dal citato superiore, DE LEONARDIS.
Prassi che rinviene spiegazione dal dettato dalla L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 5, secondo cui "il dirigente di ciascuna unità
organizzativa provvede ad assegnare a sè o ad altro dipendente addetto all'unità la responsabilità dell'istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, l'adozione del provvedimento finale"). Al riguardo appaiono pertinenti le osservazioni della Memoria difensiva del VE.
Il GUP di Roma, che raccolse l'esito di siffatta prassi nella sua prospettazione oggettiva, rettamente pervenne alla decisione liberatoria con un percorso immune da vizio e da violazione di legge. p. 7) Del pari infondata è la doglianza circa la disconosciuta applicazione al CA della fattispecie di cui all'art. 328 c.p. (5 Motivo). Infatti non vi è stato malgoverno del precetto penale. L'iniziale obiezione sulla possibile sensibilità dei dati personali dei dipendenti, ad avviso del GUP (Sent. p. 14 e ss.), ha escluso - quanto all'art. 328 c.p., comma 1 - il connotato illecito della condotta che - come rettamente osservato - impone l'assenza di ragionevoli motivi ("indebitamente") nell'omissione del compimento dell'atto di ufficio o nella ritardata sua esecuzione. Dalla sentenza impugnata si evince che il CA giustificò la sua esitazione mediante una lettera motivata (datata 8.11.2002) - resa neanche un mese dopo il suo subentro al NO (15.10.2002, cfr. Sent. pag. 13), eppertanto nei ragionevoli tempi di risposta, senza apprezzabile ritardo rispetto alla domanda (datata 20.9.2002, ma - in realtà - sembrerebbe rinnovata il 14.10.2002, attesa la asserita incompletezza di quanto già inviato dal NO in precedenza, cfr. Memoria CA): tanto sembra escludere la proponibilità dell'art. 328 c.p., comma 2. Anche perché, a prescindere dalla complessità delle vicende amministrative e dall'obiettivo numero delle pratiche, la giustificazione resa non risultò del tutto irragionevole.
L'opinione circa la natura sensibile del dato richiesto (e, secondo la Memoria CA, questa posizione venne segnalata dall'Ufficio dell'Avvocatura presso la Regione) non apparve considerazione pretestuosa, tanto che il Consiglio di Stato (Sent. Cons. St.30.12.2003) si preoccupò che le schede fossero depurate da ogni dato sensibile nonché da ogni dato personale (Sent. pag. 15), preoccupazione che segnò anche la fase esecutiva dell'Ordine della Giustizia amministrativa.
La motivazione rammenta, ancora, la mole del corredo documentale richiesto e le biettive difficoltà, anche per il Commissario, successivamente nominato ad acta (sembra per istanza dello stesso CA, cfr. Memoria difensiva), ad esaudire l'istanza sindacale. La circostanza è stata del tutto pretermessa dalle parti impugnanti, ma appare sostegno ragionevole per escludere anche la manifesta illogicità della sentenza.
Dal rigetto dei ricorsi discende la condanna della parte civile al pagamento delle spese processuali.

P.Q.M.

Rigetta entrambi i ricorsi e condanna la ricorrente pare civile al pagamento delle spese del procedimento.
Così deciso in Roma, il 12 febbraio 2009.
Depositato in Cancelleria il 10 marzo 2009