Numero registro generale 27216/2021 Numero sezionale 2363/2025

Numero di raccolta generale 18353/2025

Data pubblicazione 05/07/2025

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

PRIMA SEZIONE CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

BE GI

Presidente

IU ID

Consigliere

AL AL OR

Consigliere

BE ZI

Consigliere

RI LV A. RU

Consigliere Rel.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Oggetto: IMMIGRAZIONE Ud. 10/06/2025 PU

sul ricorso iscritto al n. 27216/2021 R.G. proposto da: PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO, in persona del suo Presidente, elettivamente domiciliato in ROMA VIA F. CONFALONIERI 5, presso lo studio dell'avvocato MANZI ANDREA ([...]) che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati BERNARDI

GIACOMO

([...]),

([...])

MANICA

MONICA

-ricorrente-

contro

LA AN BEKELE, SG ASSOCIAZIONE STUDI GIURIDICI IMMIGRAZIONE, in persona del legale rappresentante rappresentati e difesi dagli avv. ti GUARINI

(GRNGNN79A23G9160)

([...])

e

GUARISO

NI

BE

-controricorrenti-

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nonchè contro

COMUNE TRENTO, in persona del Sindaco

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-intimato-

avverso la SENTENZA della CORTE D'APPELLO di TRENTO n. 56/2021 depositata il 23/06/2021. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 10/06/2025 dal Consigliere RI LV ANNA RU.

FATTI DI CAUSA

La Provincia Autonoma di Trento, con delibera della Giunta n. 1299 del 30 agosto 2019, in forza della legge provinciale di Trento n. 15 del 7 novembre 2005 e del suo regolamento di esecuzione approvato con decreto del Presidente della provincia (D.P.P.) di Trento 12 dicembre 2011, n. 17-75/Leg. ha aperto il periodo di presentazione dinanzi ai rispettivi Comuni della Provincia Autonoma delle domande di alloggio a canone sostenibile e delle domande del contributo integrativo in favore di nuclei familiari in locazione sul libero mercato dal 16 settembre 2019 al 13 dicembre 2019. I requisiti richiesti a tal fine erano la cittadinanza italiana o comunitaria (se emigrati trentini, era necessaria iscrizione all'AIRE da almeno 3 anni); oppure, in caso di cittadino extracomunitario, il possesso di un regolare permesso o diritto di soggiorno per familiari di cittadino UE e, in caso di permesso di breve periodo, in costanza di lavoro o iscrizione nelle liste di collocamento, la residenza in Italia da almeno dieci anni. L'odierno controricorrente, cittadino etiope, nato il [...], iscritto all'anagrafe comunale di Trento dal 19 agosto 2016 e titolare dal 22 maggio 2018 di un permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, rilasciato previo accertamento non

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solo dei requisiti economici di cui all'art. 9 TU immigrazione (reddito pari all'assegno sociale e titolarità di alloggio idoneo), ma anche del requisito del pregresso regolare soggiorno sul territorio nazionale da almeno cinque anni, anch'esso previsto dal citato art. 9, ha chiesto l'ammissione nella graduatoria per l'assegnazione di alloggio pubblico, vantando tutti i requisiti richiesti dalla legge, ad eccezione di quello relativo alla iscrizione anagrafica da almeno dieci anni, previsto dalla legge provinciale n. 15/2005. Il Comune di Trento, con provvedimento finale del 29 ottobre 2019, notificato al ricorrente il 6 novembre 2019, ha dichiarato inammissibile la domanda per la mancanza del requisito di cui all'art. 5, comma 2-bis, della legge provinciale n.15/2005, come modificato dall'art. 38 della legge provinciale n. 5 del 6 agosto 2019. A seguito di ciò, LA ha agito in giudizio unitamente ad SG (Associazione studi giuridici sull'immigrazione), con ricorso ex art. 28 del D.lgs. n. 150/2011, contestando: il primo, la illegittimità della sua singola esclusione dai due benefici in questione;
la seconda, la "discriminazione collettiva" consistente nella esclusione dai medesimi due benefici di tutti gli stranieri (e per conseguenza anche di tutti gli italiani) privi del requisito di residenza decennale in Italia, anche se titolari del permesso di lungo periodo. La Provincia Autonoma di Trento ha resistito. Con ordinanza n.138 in data 29 settembre 2020, il Tribunale di Trento, in contraddittorio anche con il Comune di Trento, disattese le eccezioni preliminari dei convenuti di difetto di giurisdizione, di incompetenza e di difetto di legittimazione attiva di SG, in accoglimento della domanda ha disapplicato gli artt. 5, comma 2-bis, e 3, comma 2-bis, della legge provinciale n. 15/2005, in quanto adottati in violazione del principio della parità di trattamento tra soggiornanti di lungo periodo e cittadini nazionali ex art. 11 comma 1, lett. f) e lett. d) della direttiva 2003/109/CE,

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nella parte in cui subordina l'ammissibilità della domanda di assegnazione di alloggio a canone sostenibile al requisito della residenza decennale nel territorio nazionale, e ha ordinato: 1) al Comune di Trento, di inserire LA e i richiedenti in possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, ex art. 9, comma 1, del D.lgs. 286/1998, nella graduatoria per l'accesso a un alloggio a canone sostenibile per l'anno 2019 e, alla Provincia Autonoma, di riaprire in favore dei titolari del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, ex art. 9, comma 1, del D.lgs. 286/1998 i termini di presentazione delle domande relative agli alloggi pubblici a canone sostenibile non ancora assegnati, relativamente all'anno 2019; 2) ad entrambi, di dare adeguata informazione della intervenuta modifica dei requisiti di partecipazione al bando 2019, mediante dell'ordinanza nei siti istituzionali per tre mesi, con richiamo nelle rispettive home page, e di adottare, ai sensi dell'art. 28 D.lgs. 150/2011, un piano di rimozione idoneo ad evitare il reiterarsi della discriminazione, comprensivo della modifica delle disposizioni di legge provinciale e dei provvedimenti attuativi con i quali è stato previsto il requisito ritenuto illegittimo, condannando al pagamento, il Comune di Trento a favore di TO ed entrambi a favore di SG, della somma di Euro 50,00 per ogni giorno di ritardo nell'esecuzione del provvedimento,

pubblicazione

con decorrenza

sessantunesimo giorno successivo alla data della sua pronuncia.

dal

Con sentenza pubblicata il 23.06.2021, la Corte di appello di Trento ha respinto il gravame principale proposto dalla Provincia Autonoma di Trento per conseguire l'integrale riforma della decisione di primo grado e ha accolto il gravame incidentale proposto da LA e da SG, al fine di far rilevare una omissione materiale contenuta nel dispositivo di primo grado e ha disposto, ai sensi dell'art. 287 c.p.c., l'integrazione della anzidetta ordinanza

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nella parte in cui ai punti 10-13 non menzionava il bando per il contributo integrativo all'affitto di cui alla legge provinciale n.15/2005, nonostante l'accoglimento della domanda, ampiamente motivato sul punto. In tal modo, la Corte di appello ha confermato la prima decisione e ha chiarito che la soppressione del requisito decennale deve riferirsi anche al contributo affitti e deve riferirsi anche ai cittadini italiani per effetto "automatico" del divieto di assicurare trattamenti più favorevoli ai cittadini stranieri rispetto agli italiani. La Provincia Autonoma di Trento ha proposto ricorso per cassazione affidandosi a tre motivi, lamentando in particolare, con il primo motivo l'errore dei giudici di merito nel disapplicare una norma di legge in base ad una direttiva che era già stata recepita nell'ordinamento italiano con norma primaria, a sua volta recepita dalla legislazione della provincia autonoma. LA e SG hanno replicato con controricorso, depositando altresì memoria. Il Comune di Trento è rimasto intimato. Alla udienza camerale del 23 gennaio 2024 il Collegio giudicante ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 2-bis, della legge della Provincia Autonoma di Trento novembre 2005, n. 15, e dell'art. 3, comma 2-bis, della legge della Provincia Autonoma di Trento 7 novembre 2005, n. 15, in riferimento agli artt. 3 e117, primo e quinto comma, Cost. La Corte Costituzionale, con sentenza n.1 del 3 gennaio 2025, ha dichiarato la illegittimità costituzionale delle norme in esame nella parte in cui richiedono, per l'assegnazione dell'alloggio a canone sostenibile e per il contributo integrativo del canone di locazione, la residenza in Italia per almeno dieci anni, di cui gli ultimi due, considerati al momento della presentazione della domanda e per tutta la durata dell'erogazione del beneficio, in modo continuativo.

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Il giudizio è stato riassunto con istanza di sollecita fissazione e rimesso a pubblica udienza. Il Procuratore generale ha depositato requisitoria scritta, concludendo per il rigetto del ricorso e osservando che la decisione della Consulta ha riflessi diretti sul presente caso, andando ad intercettare tutti i motivi di ricorso i quali hanno per presupposto la validità delle norme colpite da declaratoria di illegittimità costituzionale, ancorché disapplicate dalla Corte territoriale. Alla pubblica udienza del 10 giugno 2025 la causa è stata discussa come da verbale in atti.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.- Con il primo motivo del ricorso si deduce la violazione o falsa applicazione art. 111 Cost. c. 6, art. 132 cpc e art. 118 disp. att. c.p.c. per omessa motivazione;
l'erroneo ricorso alla procedura di disapplicazione, la motivazione contraddittoria e illogica, la motivazione apparente in relazione all'art. 117 comma 1 e comma 5 Cost. nell'ambito delle materie di competenza riconosciute alla Provincia autonoma di Trento dall'art. 8 n. 10) e n. 25) dello Statuto di autonomia (D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e relative norme di attuazione (D.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; D.P.R. 28 marzo 1975, n. 469). Si lamenta altresì l'omessa valutazione della giurisprudenza e dei principi di diritto in materia di recepimento delle direttive comunitarie. La parte deduce che la controversia concerne gli artt. 3, comma 2-bis, e 5, comma 2-bis, della legge provinciale n.15/2005 che il giudice di primo grado ha disapplicato sull'asserito contrasto con l'art.11, comma 1, lett. d) e f) della direttiva 25/11/2003, n. 2003/109/CE "Direttiva del Consiglio relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo", con statuizione confermata dalla Corte di appello. Deduce che la direttiva n. 2003/109/CE in questione era stata già recepita in Italia con il D.lgs. 8 gennaio 2007, n. 3, e che,

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quindi, l'applicabilità diretta dell'art. 11, comma 2, della Direttiva non era possibile perché la norma non era sufficientemente precisa e "incondizionata" come aveva ritenuto il Tribunale perché "lo Stato membro interessato aveva il potere di limitare la parità di trattamento ai casi in cui il soggiornante di lungo periodo... ha eletto dimora e risiede abitualmente nel suo territorio", lasciando dunque libertà allo Stato membro di disciplinare in senso limitativo il requisito in questione. Sulla scorta di ciò assume che, ove sia ravvisato il contrasto tra la norma interna (nel caso di specie le disposizioni anzidette della legge provinciale) e la direttiva già recepita nell'ordinamento interno, la prima non può essere sic et simpliciter disapplicata, ma sarebbe necessario adire la Corte Costituzionale e/o disporre un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea. Si duole che la Corte di appello abbia respinto la censura in maniera apparente e contraddittoria. 2.- Con il secondo motivo si deduce la violazione di legge per motivazione illogica, incongrua, contraddittoria (art. 111, sesto comma, Cost., art. 132 c.p.c. e art. 118 disp. att. c.p.c.), in ordine all'asserito esercizio da parte della Provincia, in ragione della competenza per materia attribuitale, della facoltà di cui all'art. 11, comma 2, della Direttiva, in via legislativa e sostitutiva rispetto allo Stato italiano. La Provincia deduce di non avere mai inteso, né dichiarato di avere introdotte le norme contestate "in via legislativa e sostitutiva allo Stato italiano" per esercitare la deroga consentita dall'art.11, par.2, della Direttiva, ma di avere chiarito che l'introduzione in norma provinciale per tutti i richiedenti (cittadini UE e stranieri) del requisito di residenza decennale sul territorio nazionale, per accedere alla locazione a canone sociale di alloggi pubblici e al contributo integrativo del canone di locazione, si è resa necessaria al fine di coordinare tali istituti con l'introduzione del reddito di cittadinanza previsto dal decreto legge 28 gennaio 2019,

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n. 4 convertito con modificazioni dalla legge 28 marzo 2019, n. 26. Ne deduce la ricorrente che, se la previsione normativa provinciale non costituisce una deroga, non può dirsi che sia espressione del potere di deroga, come affermato dalla Corte territoriale e censura la sentenza per motivazione contraddittoria e illogica. 2.1.- Con il terzo motivo si denuncia la violazione dell'art. 117, commi primo e quinto, Cost.; l'omesso esame della censurata violazione dell'art. 101, comma secondo, Costituzione, del principio di separazione dei poteri, violazione art. 113 c.p.c., dell'art. 288 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione europea, della legge n. 234/2012. A parere della ricorrente, la decisione - con cui la Corte di appello ha confermato la disapplicazione disposta dal Tribunale delle norme interne provinciali per contrasto con l'art. 11 della Direttiva è viziata perché qualora si ravvisi il contrasto tra una disposizione nazionale ed una norma europea sprovvista di efficacia diretta, il giudice adito nazionale, in mancanza del potere di disapplicazione, può adire incidentalmente la Corte costituzionale, sollevando una questione di costituzionalità per violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.; rimarca che la Direttiva in questione è stata recepita dalla Stato italiano con il D.lgs. 8 gennaio 2007, n. 3, e che la circostanza che lo Stato italiano non abbia esercitato la deroga consentita al par. 2 dell'art. 11 della Direttiva non rileva, mentre ciò che rileva e che la Direttiva sia stata recepita, divenendo tale fonte norma interposta dal parametro costituzionale dell'art. 117, primo comma, Cost., nella parte in cui impone la conformazione della legislazione interna ai vincoli derivanti dagli obblighi internazionali.

3. I motivi possono esaminarsi congiuntamente e sono infondati.

3.1. Questa Corte ha sollevato la questione di legittimità non corretta la procedura di

costituzionale

ritenendo

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disapplicazione, ma rilevando che una rilevantissima percentuale, se non la maggioranza, dei richiedenti un alloggio popolare è formata da soggetti recentemente immigrati, privi (di o con scarsi) contatti e mezzi economici, insufficienti a sostenere il costo di un affitto sul mercato libero e che, a causa della loro situazione precaria, si spostano frequentemente all'interno della zona UE. Pertanto, il requisito della residenza decennale crea una <<discriminazione indiretta in quanto introduce un ingiustificato squilibrio tra le chances degli stranieri che intendono stabilirsi sul territorio nazionale e quelle dei cittadini italiani, che ivi già risiedono. Inoltre l'imposizione di un requisito così gravoso, quale la residenza decennale, risulta privo di ragionevolezza anche ove riferito ai cittadini italiani, perché rischia di porre in posizione discriminata quei soggetti che, in giovane età o per problemi di accesso al lavoro insorti nel corso degli anni, siano stati indotti a modificare il proprio luogo di lavoro all'interno della zona UE proprio per poter accedere a nuove occasioni lavorative e, per tale ragione, siano destinati ad affrontare maggiori oneri per acquisire la disponibilità dell'alloggio, ove rientrati in Italia, tanto più ove sia assente in loco una rete familiare di sostegno. 3.2.- La Corte Costituzionale ha ritenuto la questione ammissibile e fondata osservando che la interlocuzione con la Corte si dimostra particolarmente proficua, in ragione delle divergenze sull'efficacia diretta della normativa europea, che sono emerse nei diversi gradi di giudizio e che una pronuncia di incostituzionalità, nel caducare un requisito che ha valenza generale, consente di porre rimedio alle incongruenze di una disciplina che per tutti, cittadini e stranieri, prescrive il requisito della residenza decennale. Si scongiura così il rischio delle "discriminazioni a rovescio", che una disapplicazione, circoscritta ai soggiornanti di lungo periodo tutelati dalla direttiva 2003/109/CE,

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non mancherebbe di generare a danno degli altri beneficiari delle provvidenze. 3.3.- Ciò premesso la Consulta ha osservato che il diritto all'abitazione è un tratto saliente della socialità cui si conforma lo stato democratico voluto dalla Costituzione ed è un diritto fondamentale di natura sociale;
il rango primario di questo diritto impone una tutela effettiva che si estrinseca tra l'altro nell'assegnazione degli alloggi alle famiglie meno abbienti e nei sussidi per il canone di locazione. Di conseguenza i criteri selettivi individuati dal legislatore per i sussidi che sovvengono al bisogno abitativo devono essere sorretti da una causa normativa adeguata. Il requisito della residenza protratta viene considerato un presupposto distorsivo poiché smarrisce ogni legame con le situazioni di bisogno e di disagio riferibili alla persona in quanto tale. Di conseguenza per le scelte legislative che condizionano alla residenza protratta l'erogazione di prestazioni e servizi destinati a soddisfare bisogni vitali come quello abitativo si impone uno stretto scrutinio di costituzionalità e in questo caso il requisito delineato dalla norma in esame non supera tale scrutinio sotto molteplici profili, e in particolare non vi è alcuna ragione persuasiva nell'esigenza di coordinamento con la disciplina del reddito di cittadinanza né il criterio della residenza pregressa rispecchia un effettivo significativo radicamento nel territorio dell'ente e non corrobora alcuna prognosi di sostanzialità; di conseguenza è una disciplina irragionevole perché disconosce ogni rilievo allo stato di bisogno assurgendo a parametro esclusivo quello della lunga residenza. 4.- La Corte Costituzionale ha ritenuto quindi violato il principio di parità di trattamento e dichiarato la illegittimità costituzionale degli artt. 5, comma 2-bis, e 3, comma 2-bis, della legge della Provincia autonoma di Trento 7 novembre 2005, n. 15,

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recante <<Disposizioni in materia di politica provinciale della casa e modificazioni della legge provinciale 13 novembre 1992, n. 21 (Disciplina degli interventi provinciali in materia di edilizia abitativa)»>, come introdotti, rispettivamente, dai commi 6 e 2 dell'art. 38 della legge della Provincia autonoma di Trento 6 agosto 2019, n. 5 (Assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per gli esercizi finanziari 2019-2021), nella parte in cui richiedono, per l'assegnazione dell'alloggio a canone sostenibile e per il contributo integrativo del canone di locazione, la residenza in Italia per almeno dieci anni, di cui gli ultimi due, considerati al momento della presentazione della domanda e per tutta la durata dell'erogazione del beneficio, in modo continuativo;
ha ritenuto assorbite le censure sulla violazione dell'articolo 117 Cost, quale paramento interposto. 5.- A seguito della dichiarazione di incostituzionalità della normativa che viene in rilievo essa non può più legittimamente applicarsi né al caso di specie né ad alcun altro caso simile, salvo il giudicato. Da ciò consegue che il ricorso della Provincia, incentrato sulla vigenza, effettività (e non disapplicabilità) della norma in esame non può accogliersi. Le ragioni dell'originario ricorrente risultano infatti infondate in virtù di una ragione ben più forte della disapplicazione per ritenuta incompatibilità con la Direttiva europea, e cioè perché la norma, sulla quale è stato fondato il provvedimento amministrativo di rigetto, è stata espunta dall'ordinamento in ragione di una pronuncia di incostituzionalità che ha valore erga omnes. Pertanto, in applicazione dell'art. 384 IV comma c.p.c. va corretta la motivazione (v. Cass. n. 15075/2025), dando atto che le divergenze sull'efficacia diretta della normativa europea che sono emerse nei diversi gradi di giudizio si compongono e si superano in ragione del "tono costituzionale" delle questioni sollevate, posto

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che la parità di trattamento tra soggiornanti di lungo periodo e cittadini nazionali, sancita dall'art. 11, paragrafo 1, della direttiva 2003/109/CE per «<le prestazioni sociali, l'assistenza sociale e la protezione sociale ai sensi della legislazione nazionale» (lettera d) e per l'accesso a beni e servizi a disposizione del pubblico e all'erogazione degli stessi, nonché alla procedura per l'ottenimento di un alloggio>> (lettera f), non può che raccordarsi al principio costituzionale di eguaglianza, valore fondante;
e di conseguenza la circostanza che la Direttiva sia stata recepita da una norma interna non rappresenta un aspetto dirimente. Il dispositivo è comunque conforme all'attuale quadro normativo, così come delineatosi dopo la sentenza della Corte Costituzionale e ne consegue, pertanto, il rigetto del ricorso. Poiché la decisione è fondata sulla sopravvenuta dichiarazione di incostituzionalità le spese del giudizio si compensano interamente tra le parti.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso. Compensa interamente tra le parti le spese del giudizio di legittimità. Ai sensi dell'art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall'art. 1, comma 17 della I. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto. Così deciso in Roma, il 10/06/2025.

Il Consigliere est. RI LV A. RU

Il Presidente

BE GI

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