Composta dagli Ill.mi Sigg.: SENTENZA
Dott. FERDINANDO ZUCCONI GALLI FONSECA Presid. N. 5

1.Dot. GAETANO LO COCO Consigliere
2. " AE OL "
3. " AS IN IN " REGISTRO GENERALE
4. " RA IE " N. 32645/89
5. " AS JA "
6. " LL LL NN "
7. " MB EL "
8. " GI NZ "
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
CO NT, n. a Taurianova il 31.10.1962;
avverso il decreto 13.10.1989 della Sezione di Corte di Appello di Reggio Calabria;

Sentita la relazione fatta dal Consigliere Dott. LL NN;

Lette le conclusioni del P.M. con le quali chiede il rigetto del ricorso.
IN FATTO E IN DIRITTO

1 - Il Procuratore della Repubblica di Palmi, in data 14.10.1987, avanzava ai sensi dell'art. 2 L. 31.5.1965. n. 575 proposta di applicazione a carico di RI NT della misura della sorveglianza speciale di p.s. che il Tribunale di Reggio Calabria accoglieva con decreto del 6.10.1988 sottoponendo il RI per la durata di. anni due alla suddetta misura di prevenzione secondo le prescrizioni indicate nel provvedimento e con l'ulteriore obbligo di versare la somma di £ 2.000.000 a titolo di cauzione nel termine di dieci giorni dalla data della relativa notifica. Il 13.101989 la Corte di appello di Reggio Calabria confermava l'impugnato provvedimento disattendendo, in particolare, perché destituita di fondamento l'eccezione di improcedibilità della proposta di applicazione della misura di prevenzione dedotta dal difensore in sede di conclusioni per cui la stessa sarebbe stata a suo tempo avanzata da P.M. incompetente perché diverso da quello presso il Tribunale del capoluogo investito, ex lege, della competenza a decidere.
Ricorreva per cassazione il RI ed il difensore a sostegno dell'interposto gravame formulava due motivi, insistendo con il primo nella dedotta eccezione che realizzava una delle ipotesi di nullità previste dall'art. 185, n. 2 C.P.P. dovendosi individuare il P.M. funzionalmente e territorialmente competente ex art. 2 L. n.575/1965 nel Procuratore presso il Tribunale del Capoluogo di
Provincia - quello, appunto di Reggio Calabria e non di Palmi - dove il proposto dimorava e denunciando con il secondo motivo "difetto e contraddittorietà della motivazione in ordine alla ritenuta sussistenza delle ragioni di pericolosità sociale" indicate nel decreto.
Con requisitoria scritta del 5.2.1990 il Procuratore Generale presso questa Suprema Corte di Cassazione chiedeva il rigetto dell'interposto ricorso assegnato con provvedimento presidenziale del 20 marzo 1990 per il rilevato contrasto in punto di determinazione della competenza del P.M proponente a queste Sezioni Unite penali per la decisione, ai sensi dell'art. 610, comma 2 C.P.P.

2 - Sulla questione concernente la competenza funzionale del
P.M. legittimato ad avanzare proposta di applicazione di misure di prevenzione e sulla correlativa eccezione di nullità dedotte dalla difesa del ricorrente riteneva la Corte di Appello, andando in contrario avviso rispetto a quanto più volte affermato da questa Suprema Corte di Cassazione, che la legge 31 maggio 1965, n. 575 con la quale era stato ampliato l'ambito di applicabilità della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 alle persone indiziate di appartenere alle associazioni di tipo mafioso, alla camorra o ad altre analoghe associazioni aveva parimenti esteso il potere di iniziativa in ordine al procedimento di prevenzione al Procuratore della Repubblica del luogo di dimora del proposto fermo restando quello decisionale del Tribunale del capoluogo di Provincia stabilito in forza degli artt. 2 L. n. 575/1965 e 4 L. n. 1423/1956 e, quindi a P.M. diverso da quello presso il Tribunale "provinciale". Come poteva ritenersi "sulla base di un duplice ordine di elementi interpretativi di carattere letterale e logico", in quanto "non a caso, la legge aveva usato il plurale.
menzionando i Procuratori della Repubblica anziché il Procuratore della Repubblica come organo astratto, così come aveva fatto la legge 1956/1423 per il Questore. Che, con riferimento all'ambito territoriale provinciale costituisce il vertice dell'apparato di polizia quale organo proponente mentre possono (e di solito vi sono) più Tribunali presso i quali sono istituite altrettante Procure della Repubblica e, pertanto, tutti i Procuratori della Repubblica presso i Tribunali della Provincia sono ugualmente investiti del potere di proposta ferma restando la competenza a decidere del solo Tribunale che ha sede nel capoluogo della Provincia "Rilevava, al riguardo, la Corte che proprio l'inciso "ferma restando la competenza a decidere" confermava l'interpretazione tratta dall'elemento letterale essendosi evidentemente preoccupato il legislatore" di chiarire che pur affidando il potere di iniziativa e proposta a tutti i Procuratori della Repubblica presso i Tribunali esistenti nella provincia, restava tuttavia ferma la competenza del solo Tribunale avente sede nel capoluogo". Individuava, poi, la Corte di Appello la ratio legis nel fatto "che la polizia ha un ordinamento di tipo gerarchico facente capo in ambito provinciale a ciascun Questore mentre tale rapporto non vi è tra il Procuratore della Repubblica del capoluogo della provincia e quelli operanti presso i Tribunali compresi in ambito provinciale e che nella stessa legge n. 575/1965 si radica la competenza dei pubblici ministeri della provincia in deroga ai principi generali (non codificati in esplicite norme) del pubblico ministero, solitamente collegata, come affermato dalla Cassazione, all'organo giurisdizionale presso cui è istituito l'ufficio del P.M. stesso".
Il P.G. requirente, facendo proprie le argomentazioni della Corte di Appello, che lo inducevano a non condividere l'orientamento della giurisprudenza di legittimità, concludeva, come già precisato, per il rigetto dell'interposto gravame.

3 - Il ricorso è fondato con riferimento al primo motivo di gravame che implicando l'annullamento senza rinvio dell'impugnato decreto ha effetto assorbente rispetto ad ogni altra contestazione formulata dalla difesa. La quale ha correttamente impostato il suo discorso critico, richiamandosi all'orientamento uniforme della consolidata giurisprudenza di questa Suprema Corte (cfr. Sez. 1^, 19.11.1971, Piazza - 16.2.1982, Sibilia - 12.1.1983, Schiavone - 15.5.1989 Stilo - 27.2.1990, Adornato) da cui la Corte di Appello, in ciò seguita dal P.G. requirente, ha inteso dissociarsi senza, però, addurre argomenti diversi da quelli già analiticamente esaminati e motivatamente disattesi dalla giurisprudenza di legittimità in coerenza ai principi regolatori del sistema di rito penale. Nel quale certamente il procedimento di prevenzione si inserisce mutuandone le connotazioni di giurisdizionalità in considerazione dell'immediato collegamento ravvisabile tra le relative misure, che implicano sempre, restrizioni della libertà personale e l'art. 13 della Costituzione, per cui l'applicazione delle stesse è, comunque subordinata all'adozione di atto motivato dell'Autorità Giudiziaria come per ogni altra forma di compressione della libertà individuale. Natura giurisdizionale, quindi, del procedimento di prevenzione .che trova, peraltro, riscontro nella qualità di Giudice penale dell'organo cui è riservato ex lege ogni potere di cognizione e di decisione in materia, nella posizione di "terzietà" dello ,stesso chiamato a giudicare con imparzialità tra la pretesa dello Stato avanzata dal Procuratore della Repubblica o dal Questore ad ottenere l'applicazione della misura di cui si tratta ed il diritto del cittadino alla libertà fatto valere dal proposto ed ancora nella garanzia del diritto di difesa assicurata conformemente al dettato costituzionale nel relativo procedimento, imperniato sulla formale contestazione del fatto e regolato sulla base del principio del contraddittorio dall'art. 4 L. 27.12.1956, n. 1423. Donde la correttezza del richiamo ai fini della individuazione del P.M. competente ad avanzare la proposta di applicazione della misura di prevenzione, in difetto di una esplicita disposizione di legge, alla competenza territoriale - funzionale del Tribunale chiamato a decidere, peculiarmente attribuita ex lege a quello del capoluogo di provincia in cui il proposto dimora ed al principio generale per cui "l'ufficio della Procura della Repubblica ripete la propria competenza funzionale all'esercizio delle funzioni di P.M. dall'organo giudiziario presso il quale svolge la propria attività", desumibile dall'art. 70 dell'ordinamento giudiziario e esplicitamente enunciato nell'art. 51, c. 3 C.P.P./1988. Donde la corretta conclusione che nel procedimento di prevenzione, dovendo trovare applicazione i principi generali del processo penale la competenza funzionale a promuoverlo "spetta esclusivamente al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale del capoluogo di provincia in cui dimora il proposto stante la necessità che esista sempre piena corrispondenza tra il Tribunale decidente e la Procura requirente". Competenza, pertanto, che ha natura non solo territoriale ma anche funzionale concernendo l'attribuzione in via esclusiva di un potere di promovimento del procedimento di prevenzione e che, di conseguenza, è inderogabile.
e "non può formare oggetto, in quanto tale, di potere di sostituzione, né di delegazione", per, cui la eventuale incompetenza dell'organo esclude ogni possibilità di ratifica, convalida, conferma o conversione". Sicché l'incompetenza del P.M. requirente realizza, come nella specie, una ipotesi di nullità assoluta e rilevabile di ufficio in ogni stato e grado del procedimento, riconducibile nella previsione dell'art. 185, c.1 n. 2 del previgente codice di procedura penale e dell'art. 178, c. 1, lett. B di quello attuale.
Né tali principi coerentemente desunti dal sistema di rito penale possono ritenersi derogati dalla legge 31.5.1965, n. 575 che, seppur ha innovato rispetto alla precedente normativa ammettendo la titolarità del potere di iniziativa e di proposta del Procuratore della Repubblica oltre che del Questore, ma in via del tutto autonoma da quest'ultimo ("...anche se non vi sia stata diffida", come precisato nell'art. 2 L. n. 575/1965) non ha, però, introdotto un diverso criterio per la individuazione del P.M. rispetto all'autorità amministrativa che resta, infatti, legato per l'uno come per l'altra, secondo la disciplina della legge n. 1423 del 1956 alla quale occorre far sempre riferimento in difetto di esplicita e diversa regolamentazione della competenza nella successiva legge del 1965, al capoluogo della provincia in cui si trova la dimora del proposto in relazione alla sede propria della autorità amministrativa, coincidente con quella dell'organo giurisdizionale giudicante, ed a quella del Tribunale designato ex lege, di cui il P.M. costituisce il naturale interlocutore. Tanto più ove si consideri che la proposta di applicazione di misure di prevenzione va sistematicamente correlata per quel che concerne il P.M. allo specifico potere di iniziativa e di azione riservato dalla legge allo stesso, secondo quanto. stabilito dall'art. 396 del previgente codice di rito penale e dall'art. 405 di quello attuale a proposito della richiesta di citazione a giudizio che in ordine alle singole procedure non può essere riconosciuto ad altri che al P.M. presso il Giudice investito, a sua volta, del potere di decidere. Sicché ove il legislatore avesse voluto introdurre nel sistema di rito penale l'anomalia di un P.M. "funzionalmente" competente a proporre la misura di prevenzione distinto da quello "funzionalmente" competente a "requirere" nel relativo procedimento in quanto addetto con il proprio ufficio al Tribunale investito per legge della competenza di giudicare, così creando un singolare sdoppiamento della figura e della funzione del P.M. in detto giudizio, non avrebbe potuto non esplicitare tale suo intendimento proprio per la peculiarità e la portata dell'innovazione e per le eventuali conseguenze in caso di inosservanza sul piano delle nullità. Indiretta conferma scaturisce dal rilievo che neppure con la normativa successivamente emessa in materia, di cui più pertinenti risultano le leggi 22.5.1975, n. 152 (disposizioni a tutela dell'ordine pubblico), 13.9.1982, n 646(disposizioni in materia di misure di prevenzione di carattere patrimoniale ed integrazione alle L. n. 1423/1956, n. 57/1962 e n. 575/1965), 3.8.1988, n. 327 (norme in materia di misure di prevenzioni personali) ed, infine 19.3.1990, n. 55 (nuove disposizioni perla prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale) sono state formulate disposizioni derogatrici in ordine alla determinazione della competenza territoriale e funzionale degli organi requirenti e giudicanti.
Per cui la legge n. 1423 del 1956, con la quale dopo la sentenza 3 luglio 1956 della Corte Costituzionale si è innovato il sistema precedentemente regolato dagli artt. da 164 a 176 del testo unico delle leggi di P.S. mediante la introduzione della garanzia giurisdizionale assicurata. dall'attribuzione di ogni potere decisionale al Tribunale del capoluogo di provincia in luogo della commissione prefettizia, resta l'unica normativa che regoli la materia e che, pertanto, nella sua armonizzazione con i principi del sistema di rito penale consente la corretta soluzione del problema della determinazione della competenza del P.M. con riferimento alla legge. n. 575 del 1965.
Né sembra conferente il richiamo insistentemente fatto dal contrastante orientamento della giurisprudenza di merito e del P.G. requirente al plurale usato dal legislatore del 1965 nell'art. 2 della relativa legge laddove ha previsto che le misure di prevenzione indicate negli art. 3 e 4 della legge n. 1423 del 1956 "possono, altresì, venir proposte dai Procuratori della Repubblica", che di per sé implicherebbe deroga ai suindicati principi stante la possibile esistenza di più Tribunali nella medesima provincia e, quindi, di Procuratori della Repubblica diversi da quello operante presso il Tribunale del capoluogo. Per cui la competenza del P.M. andrebbe individuata non in forza del collegamento con il capoluogo della Provincia nella quale il proposto ha la sua dimora e nel quale il Tribunale ha la sua sede ma di volta in volta con la città sede del Tribunale nel cui circondario detta dimora si trovi e presso il quale il P.M. esplica le sue funzioni.
Ma tale interpretazione non sembra conferente andando al di là del significato proprio del plurale, quale "categoria grammaticale del numero", che, nella specie, sta solo ad indicare in mancanza di qualsiasi specificazione e conformemente alle intenzioni del legislatore, rese evidenti dall'ampliamento dell'ambito di operatività dell'istituto, e, quindi, dall'inevitabile moltiplicarsi delle opportunità di iniziativa e dalla riserva formulata con la frase contenuta nello stesso articolo a proposito dei poteri di decisione attribuiti al Tribunale dall'art. 4 della L. n. 1423 del 1956 esplicitamente richiamato ("ferma restando la competenza a decidere stabilita dall'art. 4 della legge precitata"), una ulteriore categoria di organi legittimati ad intervenire ai fini dell'applicazione delle misure di prevenzione con poteri limitati a quelli di iniziativa e di richiesta. Senza, cioè, la pretesa di voler dettare, seppur implicitamente, innovativi criteri in. materia di competenza di cui neppure poteva avvertirsi la necessità determinandosi quella del P.M., in quanto derivata e riflessa dalla competenza dell'organo giudicante, già individuato sia sul piano territoriale che su quello funzionale in forza del citato art.

4. Interpretazione, quindi, da disattendere proprio in base all'elemento letterale inteso nella corretta applicazione dei criteri ermeneutici enunciati nell'art. 12 delle "disposizioni sulla legge in generale", dato che è "il significato proprio delle parole secondo la connessione di esse" a giustificare le suindicate conclusioni circa il valore da attribuire all'uso del plurale e che "l'intenzione del legislatore è resa palese nella sua reale portata quanto agli scopi perseguiti dalla legge 575/1965 dalla intitolazione della stessa ("Disposizioni contro la Mafia"), ben esplicitata nell'art. 1 e, quanto ai criteri in materia di competenza, dall'espresso richiamo dell'art. 4 L. n. 1423/1956 a proposito di quella del Tribunale del capoluogo di provincia, con riferimento al quale è stata strutturata l'intera procedura per l'applicazione delle misure di prevenzione.
Mentre neppure possono trarsi argomenti a favore della interpretazione patrocinata dalla Corte di merito dal contrastante uso del "plurale" a proposito del Procuratore della Repubblica nell'art. 2 della L. n. 575/1965 e del "singolare" rispetto al Questore nell'art. 4 della L. n. 1423/1956 non rivestendo siffatta comparazione alcun significato particolare trattandosi - come correttamente osservato dalla giurisprudenza di legittimità (cfr. sent. Adornato del 27.2.1990)" di leggi succedutesi nel tempo in cui tali espressioni trovano collocazione nello specifico e diverso contesto di due norme differenti cronologicamente e per contenuto "E ciò a prescindere dall'ulteriore, calzante rilievo (formulato nella medesima sentenza) che "peraltro nell'immediatamente successivo art. 2 bis (introdotto dalla legge n. 646 del 1982) viene usato con migliore coordinamento il singolare sia per il P.M. e sia per il Questore" e dalla coerente considerazione che l'uso del singolare risulta sintomaticamente ripetuto nella nuova stesura della succitata norma di cui all'art. 1 L. 19.3.1990, n. 55 laddove l'attività di accertamento ai fini della proposta, esplicabile anche a mezzo della guardia di finanza o della polizia giudiziaria sul tenore di vita, sulle disponibilità finanziarie, sul patrimonio e sulle attività economiche dei proposti risulta attribuita al "Procuratore della Repubblica o al Questore territorialmente competente".
Né il contrastante assunto della giurisprudenza di merito si accredita in forza del rilievo, seppur apprezzabile in astratto, che il P.M. del Tribunale nel cui circondario il proponendo ha la sua dimora avrebbe la possibilità, operando sul posto, di condurre in maniera più approfondita le indagini necessarie ai fini della formulazione della relativa proposta, il che spiegherebbe le ragioni della scelta di quel Procuratore della Repubblica in luogo del P.M. presso il Tribunale del capoluogo di provincia, ove si consideri, proprio con riferimento al già citato art. 2 bis della legge n. 575 del 1965 ed ancor più in forza della riscrittura della disposizione in oggetto effettuata con la legge n. 55 del 1990, che tale stretto rapporto del P.M. operante con il territorio non ha ragion d'essere e, comunque, non riveste importanza determinante ai fini che qui interessano. Dato che gli accertamenti previsti e prescritti devono svilupparsi con una latitudine tale da esorbitare facilmente dal ristretto ambito territoriale determinato dal luogo di dimora dei proposti, dovendo estendersi anche ai più stretti parenti, non necessariamente conviventi e addirittura a coloro "che, nell'ultimo quinquennio hanno convissuto" con i predetti e "nei confronti delle persone fisiche o giuridiche, società, consorzi od associazioni del cui patrimonio i soggetti medesimi risultano poter disporre in tutto o in parte, direttamente o indirettamente", mentre la stessa possibilità riconosciuta al P.M. di avvalersi senza limiti territoriali delle forze di polizia in genere e della guardia di finanza in specie e, quindi, delle rispettive estese organizzazioni per espletare verifiche in qualsiasi settore ed a qualunque livello ulteriormente convince che neppur razionalmente la scelta di quel P.M. può trovare valida giustificazione.
Vale, peraltro, aggiungere che il potere di effettuare indagini per l'acquisizione di elementi utili in ordine alla proposta di applicazione di misure di prevenzione ed ai fini del relativo giudizio neppure costituisce appannaggio esclusivo del P.M. proponente in quanto l'art. 2 ter della L. n. 575 del 1965, aggiunto in forza dell'art. 14 L. 13.9.1982,n. 646, lo riconosce anche al Tribunale competente, che è, appunto, quello del capoluogo di provincia consentendogli, infatti, di procedere ad ulteriori indagini oltre quelle già compiute a norma del succitato art. 2 bis. Donde la scarsa rilevanza dell'argomento e, comunque, la non decisività dello stesso non essendo il potere di indagine evidentemente correlato per l'autorità cui lo stesso è attribuito al luogo nel quale il proposto ha la sua dimora ma alla funzione conferita dalla legge agli organi abilitati ad esercitarlo indipendentemente da quello ove gli stessi hanno sede. Né varrebbe obiettare che l'attribuzione del potere di iniziativa e di proposta al P.M. presso il Tribunale del capoluogo di provincia implicherebbe la menomazione dell'autonomia del P.M. non "provinciale", in quanto la scelta discrezionalmente operata in materia dal legislatore non comporta, comunque, alcuna subordinazione dell'un P.M. verso l'altro ma solo il conferimento di una specifica competenza ad uno dei due, non diversamente da quanto disposto ad esempio per il P.M. presso il Tribunale ed il magistrato di sorveglianza dall'art. 678 C.P.P., ma soprattutto da quanto stabilito riguardo al Tribunale in coerenza agli obbiettivi all'uopo perseguiti di poter operare in sede di prevenzione con un apparato agile ed efficiente concentrando "la conoscenza delle misure di prevenzione per uniformità di disciplina, di criteri di applicazione, di formazione del giudizio di grado e caratteristiche di specializzazione in un unico Tribunale tra quelli aventi sede nella provincia" (Cf. Sez. 1, 12.1.1983, Schiavone cit.) e correlativamente in quell'ufficio del P.M. che del Tribunale costituisce il naturale interlocutore.
Senza, peraltro, contare, anche se la considerazione ha carattere eminentemente pratico, che la comune sede degli organi Proponenti, seppur con le diverse caratteristiche che li connotano e con le differenti funzioni a ciascuno di essi attribuite, non può che favorire attraverso la possibilità di più diretti contatti una azione più penetrante ai fini della prevenzione e della lotta contro la delinquenza mafiosa.
Non può, pertanto, il Collegio, accogliendo l'interposto ricorso, che confermare l'orientamento seguito da questa Suprema Corte non sussistendo argomenti giuridicamente validi che possono giustificare l'inversione di tendenza propugnata dalla Corte di merito e condivisa dal P.G. e far ritenere diversamente radicata la competenza funzionale - territoriale del P.M. proponente nel procedimento per l'applicazione di misura di prevenzione. Segue, come per legge l'annullamento senza rinvio di entrambi i decreti, fatti oggetto di contestazione dal ricorrente, essendo il relativo procedimento viziato fin dall'origine dalla nullità prevista dall'art. 185, n. 2 C.P.P. (reiterato nell'art. 178 lett. B dell'attuale codice di rito penale) e la trasmissione degli atti al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Reggio Calabria.

P.Q.M.

- annulla senza rinvio il decreto impugnato e quello emesso in data 6.10.1988 dal Tribunale di Reggio Calabria nei confronti di RI NT;

- dispone la trasmissione degli atti al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Reggio Calabria.
Roma 20.6.1990.