Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Mario DELLI PRISCOLI - Primo Presidente f.f.-
Dott. Giuseppe IANNIRUBERTO - Presidente di Sezione -
Dott. Vincenzo PROTO - Consigliere -
Dott. Enrico ALTIERI - Consigliere -
Dott. Ugo VITRONE - Consigliere -
Dott. Mario Rosario MORELLI - Rel. Consigliere -
Dott. Giulio GRAZIADEI - Consigliere -
Dott. Guido VIDIRI - Consigliere -
Dott. Giuseppe MARZIALE - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
AUTORITÀ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI, in persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI, 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
TE.SA TV SRL, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI LATINI 4, presso lo studio dell'avvocato GINO TOMEI, che la rappresenta e difende, unitamente all'avvocato MARCO ROSSIGNOLI, giusta procura speciale del Notaio dott. Vincenzo Maria Santoro, depositata in data 28/10/99, in atti;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 4004/98 del Pretore di ROMA, depositata l'11/06/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del dal Consigliere Dott. Mario Rosario MORELLI;

udito l'Avvocato POLIZZI dell'Avvocatura Generale dello Stato;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore generale Dott. Raffaele PALMIERI che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
L'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ha impugnato per cassazione la sentenza del Pretore di Roma n.404/98, che ha accolto l'opposizione proposta ex l. n.689/1981 dalla TE.SA. (poi Digital) T.V. s.r.l. avverso la sanzione amministrativa irrogatale da detta Autorità ai sensi dell'art. 31 l. n. 2243/90 (disciplinante il sistema radio televisivo pubblico e privato) a seguito di trasmissione in contemporanea su due emittenti, in violazione dell'art. 21 di detta ultima legge.
Con ordinanza n. 477/01, la Sezione I di questa Corte - rilevato che, con l'unico motivo del ricorso, l'Autorità garante criticava il Pretore per avere erroneamente ritenuto nella specie necessaria la previa contestazione dell'infrazione ai sensi dell'art. 14 L.689/81 (contestazione, ad avviso della ricorrente, viceversa non dovuta, e perciò non effettuata, per la natura "derogatoria" dello speciale procedimento sub art. 31 L. 223/90 rispetto a quello di cui all'art. 14 cit.); e considerato che la tesi interpretativa del Garante, contestata dalla società con controricorso, faceva riferimento ad una conforme esegesi della normativa in questione operata dalla sentenza della Sez. I n. 12848/98, dalla quale si era poi però consapevolmente discostata la successiva sentenza n. 6244/99 della Sez. III - ha rimesso conseguentemente gli atti al Primo Presidente, che ne ha quindi disposto l'assegnazione alle Sezioni Unite per la composizione del contrasto di giurisprudenza.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. - Il contrasto che queste Sezioni Unite sono chiamate a risolvere, attiene - come detto - alla interpretazione dell'art. 31 L. 1990 n.233 in correlazione agli artt. 12 e 14 L. 1981 n. 689, per il profilo, in particolare, se, ai fini dell'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie conseguenti alla violazione della diffida a cessare dal comportamento illegittimo precedentemente accertato, e contestato, dall'Autorità garante ex art. 31 cit., sia o non necessaria anche la previa contestazione (della protrazione del comportamento ritenuto illegittimo) ai sensi dell'art. 14 della L. 689/81. 2. - Il richiamato art. 31 L. 223/90 (sulla disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato) - dopo avere disposto nei suoi primi tre commi, rispettivamente, che "il Garante, in caso di inosservanza delle disposizioni di cui agli articoli 8, 9, 20, 121 e 26, dispone i necessari accertamenti e contesta gli addebiti agli interessati, assegnando un termine per le giustificazioni"; che, "trascorso tale termine o quando le giustificazioni risultino inadeguate, il Garante diffida gli interessati a cessare dal comportamento illegittimo entro un termine non superiore a 15 giorni"; e che, "ove il comportamento illegittimo persista oltre il termine indicato, il Garante delibera l'irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria" - aggiunge, infatti, al successivo comma quarto, che "per le sanzioni amministrative conseguenti alla violazione delle norme (su) richiamate si applicano, in quanto non diversamente disposto, le norme contenute nel capo I, sezione I e II, della L. 1981 n.689". Ed appunto in riferimento a tale ultima disposizione di coordinamento e di rinvio - parallela e speculare a quella sub art. 12 L. 689/81, per cui "a tutte le violazioni per le quali è prevista la sanzione amministrativa della pena pecuniaria, si applicano le disposizioni di cui al capo I, salvo che non sia diversamente stabilito" e nel quadro del raccordo, per l'effetto operato, tra la disciplina particolare del procedimento sanzionatorio introdotto dalla c.d. Legge Mammì e quella generale degli illeciti depenalizzati, si è posto il quesito se tra la contestazione prevista al comma I dell'art. 31 della legge 223/90 e quella regolata dall'art. 14 L.689/81 sussista, o non, un rapporto di specialità e di conseguente sovrapposizione della prima alla seconda.
A tal quesito la sentenza 12848/98 ha dato risposta affermativa. Mentre a soluzione opposta è pervenuta la successiva sentenza n. 6244/99, ritenendo che la contestazione iniziale del comportamento "non (ancora) costituente illecito e perciò non sanzionabile" (ex comma primo) non possa coprire anche "il novum" rappresentato dalla protrazione - cui propriamente ed esclusivamente si rivolge la sanzione - del comportamento stesso non ostante lo spirare del termine, per interromperlo, all'uopo fissato, ex comma 2° art. cit., nel successivo atto di diffida ("novum" che andrebbe, perciò, a sua volta contestato ai sensi dell'art. 12 l. 689/81); ed osservando che una diversa interpretazione del complessivo dato normativo di riferimento si porrebbe in contrasto con l'esigenza del contraddittorio posta dal citato art. 14 e ribadita dagli artt. 7 e 10 della legge 1990 n.241 sul procedimento amministrativo", e con l'esigenza di effettiva tutela del cittadino nei confronti degli atti della P.A. "riaffermata dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 86 del 1998". Dal che, quindi, il contrasto che si è chiamati a comporre. 3. - Ritiene al riguardo il Collegio che debba preferirsi la prima delle due proposte interpretazioni.
Innegabile è, infatti, la natura speciale, rispetto al modello generale ex L. 689/81, del procedimento disciplinato dalla legge del '90, caratterizzato dalla subordinazione della punibilità dell'illecito (che è già comunque tale, ab initio, per i profili diversi da quello sanzionatorio) alla condizione della sua protrazione in violazione della diffida successiva alla contestazione dell'infrazione.
E tale specialità del procedimento in esame - che risponde alla finalità di esercizio della funzione di indirizzo oltre, e prima ancora, della funzione sanzionatoria attribuita al Garante per le radiodiffusioni (poi Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni) nei confronti delle emittenti - conduce appunto a ritenere derogata ex artt. 31 co. 4 L.223/90 e 12 L. 689/81, la disciplina generale da quella "diversa" in tema di sanzioni irrogate dal Garante, per il profilo delle modalità di contestazione dell'illecito. Nel senso, quindi, che la peculiare e conchiusa struttura della procedura scandita nei primi tre commi dell'art. 31 L. 223/90 (con la previsione, come detto, anche di un subprocedimento di diffida, a sanzione differita, tra la fase di contestazione e quella di applicazione della sanzione) non ne consente l'interpolazione con la (ulteriore) contestazione ai sensi dell'art. 14 L. 689/81. Nè è d'altra parte, in contrario sostenibile che a rendere obbligatoria tale seconda contestazione sia la "novità" e "diversità" della condotta sanzionata rispetto a quella inizialmente accertata, poiché ciò che il Garante sottopone a sanzione è, viceversa, proprio quella medesima iniziale condotta violativa del precetto legale, una volta che l'agente non ne abbia cessato la protrazione oltre il termine indicato nell'atto di diffida. Il rinvio alla disciplina dell'illecito depenalizzato è del resto non a caso dislocato non già all'interno del comma terzo del predetto art. 31, e cioè nella fase che precede l'applicazione della sanzione, bensì nel successivo suo comma quarto, con evidente funzione di richiamo della sola parte, di quella disciplina generale, che attiene alla susseguente fase di opposizione alla sanzione già irrogata.
Il che ancora una volta conferma la deroga apportata dalla legge Mammì alla disciplina generale del procedimento sanzionatorio degli illeciti amministrativi per il profilo della correlativa contestazione.
Senza, infine, che ciò possa andare incontro ad alcun rilievo di violazione od attenuazione della garanzia del contraddittorio e delle esigenze di tutela del cittadino nei confronti di atti della P.A., poiché quella tutela - per quanto già detto - c'è e risulta anzi rafforzata dalla introduzione nella legge 223/90 dei meccanismi della diffida e del differimento della sanzione in aggiunta alla procedura di contestazione dell'addebito e vaglio delle giustificazioni dell'interessato.
4. - Il contrasto va quindi risolto nel senso che la speciale procedura sanzionatoria prevista dall'art. 31 della legge 223/90, per gli illeciti amministrativi indicati nel comma primo della stessa norma, ha portata derogatoria della disciplina generale dell'illecito amministrativo per il profilo della contestazione di cui all'art. 14 legge 689/81. 5. - In accoglimento al ricorso va pertanto cassata la sentenza impugnata che si è discostata dal principio sopra enunciato, con rinvio della causa al Tribunale di Roma per nuovo esame dell'opposizione in relazione ai rilievi diversi dal preteso difetto di contestazione ex art. 141689/81; ed anche per provvedere sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte a Sezioni Unite accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata, e rinvia la causa anche per le spese, al Tribunale di Roma.
Così deciso in Roma, il 22 novembre 2001.
DEPOSITATO IN CANCELLERIA IL 22 FEBBRAIO 2002