Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ANDREA VELA - Primo Presidente -
Dott. FRANCESCO AMIRANTE - Presidente di sezione -
Dott. FRANCESCO CRISTARELLA ORESTANO - Consigliere -
Dott. PAOLO VITTORIA - Consigliere -
Dott. ALESSANDRO CRISCUOLO - rel. Consigliere -
Dott. ERNESTO LUPO - Consigliere -
Dott. ROBERTO PREDEN - Consigliere -
Dott. UGO VITRONE - Consigliere -
Dott. ROBERTO M. TRIOLA - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
IU IR, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA G. PIERLUIGI DA PALESTRINA, presso lo studio dell'avvocato FABIO FRANCESCO FRANCO, rappresentata e difesa dall'avvocato ARNALDO STEFANELLI, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
CONSORZIO PER LO SVILUPPO INDUSTRIALE E DI SERVIZI REALI ALLE IMPRESE DI BRINDISI, SUCCEDUTO AL CONSORZIO DEL PORTO E DELL'AREA DI SVILUPPO INDUSTRIALE DI BRINDISI, in persona del legale rappresentante pro- tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA LUIGI ARBIB PASCUCCI 66, presso lo studio dell'avvocato VINCENZO DEL POZZO, che lo rappresenta e difende, giusta delega in calce al controricorso;

- controricorrente -

nonché contro
PREFETTO DELLA PROVINCIA DI BRINDISI, MINISTERO DELL'INTERNO;

- intimati -

avverso la decisione n. 491/98 del Consiglio di Stato di ROMA, depositata il 24/03/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 01/12/00 dal Consigliere Dott. Alessandro CRISCUOLO;

udito l'Avvocato Vincenzo DEL POZZO;

udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. Paolo DETTORI che ha concluso per l'accoglimento del ricorso, giurisdizione dell'A.G.A..
Svolgimento del processo
Con decreto n. 5978 in data 29 dicembre 1975 il Prefetto della provincia di RI, ai sensi dell'art. 147 del D.P.R. 30 giugno 1967, n. 1523, pronunciò l'espropriazione, a favore del Consorzio
del porto e dell'area di sviluppo industriale di RI, di suoli per complessivi mq. 77.724, appartenenti alla signora RA CA, determinando (con i criteri stabiliti dalle leggi n. 865 del 1971 e 247 del 1974) una indennità da depositare pari a lire 25.337.200. La CA impugnò il provvedimento con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, denunciando: 1) violazione e falsa applicazione dell'art. 147 T.U. n. 1523 del 1967, falsa applicazione della legge n. 865 del 1971 e della legge n. 247 del 1974, illegittimità del procedimento ablativo e della procedura per la determinazione dell'indennità, eccesso di potere;
2) omessa ed errata applicazione delle disposizioni contenute nel titolo II^ della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e ancora eccesso di potere;
3)
illegittimità costituzionale dell'art. 16 della legge n. 865 del 1971 per violazione degli artt. 3 e 42, terzo comma, della
Costituzione.
Gli intimati (Consorzio e Prefetto della provincia di RI) si costituirono per resistere al ricorso, del quale chiesero il rigetto. Il Tribunale amministrativo adito (sezione distaccata di Lecce), con sentenza del 14 dicembre 1991 n. 834, in parte dichiarò inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione, sul presupposto che questa appartenesse al giudice ordinario, e in parte lo respinse.
La CA propose appello al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, censurando, con il primo motivo, il ritenuto difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e sostenendo, con il secondo, che il Consorzio avrebbe determinato in modo unilaterale l'indennità di espropriazione, utilizzando il criterio previsto dalla legge n. 865 del 1971 ed avrebbe offerto la relativa somma senza eseguirne il preventivo deposito, chiedendo ed ottenendo il decreto di esproprio senza poi curarsi di mettere in moto la procedura per la determinazione dell'indennità definitiva. Il Prefetto della provincia di RI e il Consorzio contestarono il fondamento dell'impugnazione, chiedendo la conferma della sentenza appellata.
Con decisione n. 491/98, depositata il 24 marzo 1998, il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale respinse l'appello, considerando:
che la questione era pressoché identica a quella definita con la pronuncia 25 marzo 1996, n. 372, avente per oggetto il decreto 29 dicembre 1975 n. 5981 del Prefetto della provincia di RI, con contenuto analogo a quello del provvedimento impugnato dalla CA, onde andavano richiamate le considerazioni svolte nella detta pronunzia per affermare anche nel caso in esame l'infondatezza dell'appello;
che l'appellante, con il primo motivo di gravame, deduceva l'erroneità della sentenza del T.A.R. nella parte in cui aveva individuato la materia del contendere, pervenendo a dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo;

che la CA in primo grado aveva dedotto l'errore in cui sarebbe incorsa l'Amministrazione nell'utilizzare, per determinare l'indennità di esproprio, il criterio stabilito dall'art. 16 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, in luogo di quello stabilito dall'art. 39 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, in quanto, ad avviso della medesima CA, il predetto art. 16 non sarebbe norma generale sostitutiva del citato art. 39 bensì norma speciale con ambito applicativo limitato alle sole espropriazioni finalizzate alla realizzazione di determinate opere pubbliche;

che alla stregua della doglianza così formulata la pronuncia di difetto di giurisdizione si rivelava corretta;

che, invero, quando due norme coesistenti attribuiscono alla P.A. poteri distinti, ma legano la titolarità dell'uno o dell'altro alla sussistenza di presupposti diversi, la contestazione in ordine alla sussistenza dei presupposti giustificativi di uno dei poteri concretamente esercitato si traduce nella contestazione dell'esistenza del potere e non del modo in cui esso è stato esercitato;

che, pertanto, la doglianza relativa all'assenza dei presupposti per adottare il criterio di quantificazione dell'indennità previsto dal citato art. 16, perché l'intervento edificatorio programmato sull'area della ricorrente non sarebbe stato finalizzato alla realizzazione di opere pubbliche bensì di opera di pubblica utilità, equivaleva ad affermare che l'Amministrazione non era legittimata ad incidere in senso negativo sul diritto di proprietà della stessa ricorrente, utilizzando un potere riconosciuto soltanto in ambito diverso, in quanto il potere di cui disponeva nella specie era quello fissato in via generale dal citato art. 39;
che, in conseguenza, siccome l'atto compiuto senza potere dall'Amministrazione non era in grado di degradare il diritto soggettivo del destinatario dell'atto stesso, la conclusione da trarre non poteva essere diversa da quella cui era pervenuto il T.A.R., cioè che la controversia coinvolgeva diritti soggettivi e andava quindi sottoposta alla cognizione del giudice ordinario;

che tale conclusione era avvalorata dal rilievo che, nel giudizio di primo grado, la CA aveva dedotto l'illegittimità costituzionale dell'art. 16 della legge n. 865 del 1971, affermando, ad ulteriore supporto della contestazione sulla misura dell'indennità di espropriazione, che il criterio del valore agricolo medio era puramente simbolico e non rappresentava un serio ristoro del pregiudizio economico derivante dall'espropriazione;
che era evidente, perciò, che la ricorrente prima aveva individuato un vizio del provvedimento nel fatto che esso era espressione di un potere accordato all'Amministrazione per fini diversi da quelli in concreto esercitati e, in via subordinata, cioè per l'ipotesi in cui il giudicante avesse ritenuto corretto il modo di procedere della stessa Amministrazione, aveva rivolto le censure contro la norma applicata, in quanto i criteri di quantificazione adottati erano tali da vincolare l'azione della P.A. e da precluderle la possibilità di versare al privato, inciso dal provvedimento ablatorio, un serio ed effettivo ristoro;

che la contestazione condotta sul piano della legittimità ordinaria e di quella costituzionale coinvolgeva sempre, in via diretta ed immediata, il quantum dell'indennizzo;
che il secondo motivo di appello, quasi identico alla seconda censura formulata nel ricorso al T.A.R., deduceva vizi del procedimento svolto ed era ammissibile ma infondato, perché nella procedura stabilita nell'art. 147, quarto comma, del D.P.R. 30 giugno 1967, n. 1523, la determinazione dell'indennità di esproprio era affidata all'ente espropriante (al quale spettava fissare i valori medi da assumere per il calcolo), in deroga all'art. 15 della legge n. 865 del 1971, mentre il citato art. 147 non prevedeva il previo pagamento dell'indennità ma soltanto la contestualità tra espropriazione e ordine di pagamento.
Contro la suddetta sentenza la signora RA CA ha proposto ricorso alle Sezioni unite civili di questa Corte, deducendo un articolato motivo di annullamento, illustrato con memoria. Il Consorzio per lo sviluppo industriale e di servizi reali alle imprese di RI (già Consorzio del porto e dell'area di sviluppo industriale di RI) ha resistito con controricorso. Gli altri intimati (Prefetto della provincia di RI e Ministero dell'interno) non hanno svolto attività difensiva. Motivi della decisione
Con l'unico mezzo di cassazione la ricorrente denunzia "erronea declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario - omessa declinazione della giurisdizione del giudice amministrativo - violazione e falsa applicazione degli artt. 4 e 5 L. 20.3.1865 n. 2248 - violazione e falsa applicazione della L. n. 865/1971 e della
L. n. 247/1974, nonché del D.P.R. n. 1523/1967 - difetto e contraddittorietà di motivazione (in relazione all'art. 360 n. 1 c.p.c.)". Richiamato il contenuto del primo motivo del ricorso proposto al T.A.R. per la Puglia, la CA sostiene che quel giudice avrebbe ritenuto tale motivo (in parte qua) inammissibile perché attinente a posizioni di diritto soggettivo, non rientranti nell'area della giurisdizione del giudice amministrativo, pur ribadendo che la ricorrente aveva censurato l'applicabilità della speciale normativa di cui alla legge n. 865 del 1971 e il contestuale ricorso, per la fase di determinazione dell'indennità, alle speciali norme recate dalle leggi sugli interventi nel Mezzogiorno.
Il Consiglio di Stato avrebbe intravisto nella censura l'addebito all'Amministrazione di avere errato nell'utilizzare, ai fini della determinazione dell'indennità di esproprio, il criterio (valore agricolo medio del terreno) fissato dall'art. 16 della legge n. 865 del 1971, in luogo di quello (valore venale o di mercato) stabilito dall'art. 39 della legge n. 2359 del 1865. In realtà l'espropriata mai avrebbe prospettato tale doglianza, essendo consapevole che essa sarebbe rientrata nella giurisdizione del giudice ordinario. Avrebbe invece dedotto vizi di legittimità dell'intero procedimento ablativo sotto un triplice profilo: a) mancanza delle condizioni per applicare la normativa speciale introdotta dalla legge n. 865 del 1971; b) invece, applicabilità alle espropriazioni disposte ai sensi del T.U. degli interventi nel Mezzogiorno (D.P.R. n. 1523 del 1967) delle norme di cui all'art. 12 della legge 18 aprile 1962, n. 167, modificato dall'art. 1 della legge 21 luglio 1965, n. 904; c) comunque, impossibilità di applicare contemporaneamente la disciplina dettata dalle leggi sugli interventi nel Mezzogiorno e quella sull'edilizia pubblica, non essendo scindibili le norme riguardanti il procedimento e quelle concernenti la determinazione delle indennità, previste nelle due diverse leggi.
Tale essendo il contenuto della doglianza, la pronunzia di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sarebbe errata, perché ancorata all'inesatto principio secondo cui nella specie sarebbe stata contestata l'esistenza del potere della P.A, e non il modo del suo esercizio.
La sentenza impugnata non avrebbe considerato che la carenza di potere si configura come assoluta quando nessuna norma attribuisca alla P.A. la potestà di emanare il provvedimento di cui si tratta;

come relativa, quando un'Amministrazione utilizzi una potestà ad essa attribuita dalla legge, ma in una situazione non riferibile alla fattispecie astrattamente contemplata dalla norma di attribuzione, qualora questa ne subordini l'utilizzazione all'esistenza di determinati presupposti oppure la circoscriva entro limiti precisi. Per costante giurisprudenza, la difformità del procedimento di espropriazione prescelto e dei relativi criteri di stima rispetto alla disciplina legale della fattispecie sottoposta all'esame potrebbe essere dedotta soltanto davanti al giudice amministrativo, comportando esclusivamente una difettosa o insufficiente considerazione dell'interesse legittimo del privato all'applicazione di altra legge che, in ipotesi, avrebbe dovuto regolare l'espropriazione.
Nel caso in esame, dovendosi cogliere nella domanda della ricorrente ciò che ne costituiva il petitum sostanziale, non sarebbe contestabile che, siccome l'espropriata non aveva posto in discussione il potere spettante alla P.A. di disporre l'esproprio dei suoli ma aveva censurato (in via esclusiva) la legittimità dell'esercizio del potere di scelta circa lo strumento espropriativo in concreto adottato, l'indagine sul punto sarebbe demandata al giudice amministrativo.
Del resto, la prova del fatto che la ricorrente intendesse contestare l'uso scorretto del potere da parte della P.A., e non certo una situazione di carenza di potere, sarebbe desumibile dalla formulazione del secondo motivo del ricorso al T.A.R., col quale l'espropriata avrebbe dedotto vizi e carenze del procedimento. Il ricorso è fondato.
Come esposto in narrativa, la CA con il ricorso al T.A.R. aveva dedotto tre ordini di doglianze. Con il primo motivo (che qui viene in rilievo, avendo formato oggetto della pronunzia declinatoria della giurisdizione) la ricorrente - denunziando violazione e falsa applicazione dell'art. 147 del D.P.R. 30 giugno 1967, n. 1523, falsa applicazione delle leggi n. 865 del 1971 e n. 247 del 1974, nonché illegittimità del procedimento ablativo e della procedura per la determinazione dell'indennità, ed eccesso di potere - aveva sostenuto che non ricorrevano le condizioni per applicare la citata legge n. 865 del 1971 e, comunque, che non potevano applicarsi contemporaneamente le disposizioni relative al procedimento espropriativo in genere e al subprocedimento (inserito nel primo) per la determinazione dell'indennità. Aveva altresì affermato che l'art. 16 della legge n. 865 del 1971 aveva carattere speciale e non era applicabile oltre i casi previsti;
che il sistema di cui alla detta legge era ristretto alle espropriazioni preordinate alla realizzazione di alcune categorie di opere pubbliche dello Stato e degli altri enti pubblici;
che nell'ambito della normativa speciale non possono essere comprese le espropriazioni occorrenti per l'acquisizione di aree da destinare alla localizzazione d'industrie private;
che per tali espropriazioni valevano le disposizioni dell'art. 12 della legge 18 aprile 1962, n. 167, modificato dall'art. 1 della legge 21 luglio 1965, n. 904, le quali andavano applicate nei casi previsti dall'art. 147 del T.U. 30 giugno 1967, n. 1523 e dall'art. 15, comma terzo, della legge 6 ottobre 1971, n. 853; che per la determinazione delle indennità di espropriazione di aree destinate ad iniziative industriali il legislatore non aveva inteso adottare il sistema dei piani di zona per l'edilizia economica e popolare, ma aveva mantenuto in vigore la disciplina dettata dalle leggi sugli interventi nel Mezzogiorno;
che qualora, "in ipotesi esclusa", si fossero considerate applicabili a tutte le espropriazioni comunque preordinate le disposizioni contenute nel titolo II^ della legge n. 865 del 1971, esse si sarebbero dovute applicare per intero.
La sentenza impugnata ha ritenuto di ravvisare in tali doglianze una "contestazione in ordine alla sussistenza dei presupposti giustificativi di uno dei poteri concretamente esercitati", giungendo alla conclusione che ciò si traducesse nella contestazione dell'esistenza del potere e non del modo in cui esso era stato esercitato. Ma questa tesi non può essere condivisa. Come emerge dall'esposizione sopra compiuta, la ricorrente aveva chiesto in via principale l'annullamento del decreto prefettizio non già contestando la sussistenza dei presupposti giustificativi del potere concretamente esercitato (che era il potere espropriativo), e men che mai l'esistenza di tale potere in sè. Aveva invece dedotto la violazione dell'interesse al giusto procedimento ablatorio, di cui la determinazione dell'indennità è parte, collegandola al fatto che la P.A. aveva erroneamente individuato le norme relative alla procedura di esproprio finalizzata alla realizzazione di opere promosse da un Consorzio per lo sviluppo industriale. In questa prospettiva, e quindi soltanto in via indiretta e mediata (non per chiedere la nuova determinazione dell'indennità), la CA aveva denunziato l'erronea applicazione, tra le altre, della legge n. 865 del 1971 e, segnatamente, dell'art. 16 di questa.
Orbene la competenza giurisdizionale a conoscere della domanda che investa la legittimità del procedimento di espropriazione in generale, e del sub-procedimento per la determinazione dell'indennità in particolare, appartiene al giudice amministrativo, ossia al giudice deputato a verificare la lesione dell'interesse legittimo della parte alla regolarità dell'azione amministrativa. Del resto, il giudice ordinario mai potrebbe conoscere di una domanda con la quale fosse espressamente chiesta la disapplicazione di un atto di determinazione dell'indennità per l'adozione di un tipo di procedimento espropriativo diverso da quello previsto per l'esproprio concretamente realizzato. Il detto giudice potrebbe dare ingresso alla domanda soltanto qualora la P.A avesse esercitato un'attività senza averne assolutamente il potere, mentre nel caso in esame - ferma restando la sussistenza del potere espropriativo - sarebbe ipotizzabile soltanto un cattivo esercizio del potere stesso, consistente nell'avere erroneamente individuato ed applicato alla fattispecie concreta un procedimento espropriativo diverso da quello legale.
Invero, come questa Corte ha più volte affermato, la scelta operata dalla P.A. tra i procedimenti ablatori apprestati dall'ordinamento in relazione alle diverse finalità da perseguire con l'esproprio non è sindacabile dal giudice ordinario, neanche ai soli effetti della determinazione dell'indennità, data la stretta connessione e inscindibilità tra le norme sul procedimento e quelle sulla quantificazione dell'indennità medesima (cfr. Cass., sez. un., 27 maggio 1999, n. 308, che ha cassato la sentenza del Consiglio di Stato, n. 372 del 25 marzo 1996, richiamata nella decisione impugnata;
6 maggio 1995, n. 4986; 1^ agosto 1994, n. 7154; 6 maggio 1993, n. 5240; 9 agosto 1983, n. 5312). Nè a diversa conclusione potrebbe giungersi sulla base dell'argomento, valorizzato dal Giudice a quo secondo cui la questione di legittimità costituzionale dell'art. 16 L. n .865 del 1971 conforterebbe l'esistenza di una contestazione circa la misura dell'indennità di espropriazione, coinvolgendo in via diretta ed immediata il quantum dell'indennizzo.
A parte il rilievo che quella questione era sollevata "gradatamente" (v. le conclusioni del ricorso introduttivo), e quindi presupponeva una pronuncia di merito sulle censure dedotte in via principale, si deve ribadire che la pretesa azionata dalla CA col primo motivo del menzionato ricorso introduttivo non riguardava la determinazione dell'indennità bensì la legittimità del procedimento (di cui la norma sulla determinazione dell'indennità faceva parte) e la conseguente istanza di annullamento del decreto di espropriazione. Pertanto, in accoglimento del ricorso, deve affermarsi che in ordine alla pretesa indicata sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo. Ne deriva che la sentenza impugnata deve essere cassata.
Si ravvisano giusti motivi per dichiarare compensate tra le parti le spese dell'intero giudizio.

P.Q.M.

La Corte, pronunziando a sezioni unite, accoglie il ricorso, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo, cassa la sentenza impugnata e dichiara compensate tra le parti le spese dell'intero giudizio.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio della Sezioni unite civili della Corte suprema di cassazione, il 1 dicembre 2000. Depositato in Cancelleria il 12 marzo 2001