Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. PASQUALE REALE - Presidente -
Dott. MARIO ADAMO - Consigliere -
Dott. FRANCESCO MARIA FIORETTI - Consigliere -
Dott. GIUSEPPE SALMÈ - Consigliere -
Dott. LUIGI MACIOCE - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA
sul ricorso proposto da:
Ministero della Sanità in persona del Ministro in carica, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi 12, presso gli uffici dell'Avvocatura Generale dello Stato, che lo rappresenta e difende per legge

- ricorrente -

contro
I.P.SE.MA - Istituto di Previdenza per il Settore Marittimo - successore ex lege della Cassa Marittima Tirrena, elettivamente domiciliato in Roma, via Giuseppe Palumbo 3, presso l'avv. Ugo Pansolli, che lo rappresenta e difende giusta delega in atti unitamente agli avv.ti Gianfausto Lucifredi, Lorenzo De Gregori, Piero Sardos Albertini.

- controricorrente -

avverso la sentenza della Corte d'appello di Genova n. 446 del 15.5.95. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 22.01.01 dal Relatore Cons. Dott. Luigi Macioce.
Udito l'avvocato dello Stato Sabelli per la ricorrente Amministrazione.
Uditi gli avv.ti Lucifredi e Pansolli per il controricorrente IPSEMA. Udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Marco Pivetti che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. RILEVA
Con citazione del 19.7.84 la Cassa Marittima Tirrena per gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali conveniva innanzi al Tribunale di Genova il Ministero della Sanità ed esponeva: che per legge aveva gestito l'assicurazione obbligatoria per gli infortuni sul lavoro del personale navigante;
che aveva chiuso la gestione il 31.12.1982 essendo stata l'assistenza sanitaria trasferita alla competenza del Ministero dall'1.1.1983 e per effetto del DPR 620/80;
che l'art. 12 di tale Decreto aveva disposto che gli immobili delle soppresse gestioni sanitarie delle Casse venissero trasferiti da 1.1.1981 al patrimonio dello Stato, con vincolo di destinazione agli uffici di porto ed aeroporto, nel mentre l'art. 1 comma 4^ del d.l. 632/81 conv. in L. 767/81 aveva statuito che gli immobili appartenenti alla gestione previdenziale delle Casse, e destinati in prevalenza alle soppresse gestioni sanitarie, pur rimanendo in proprietà delle Casse fossero vincolati all'uso esclusivo dell'assistenza sanitaria del personale navigante;
che per tal uso, e nonostante numerose richieste, il Ministero non aveva versato alcun corrispettivo ne' rimborsato la quota di oneri accessori. Su tali premesse la Cassa chiedeva la condanna del Ministero al rilascio dei suoi numerosi immobili utilizzati, al pagamento delle indennità ragguagliate al canone UTE, al rimborso degli oneri. Il Ministero si costituiva deducendo l'infondatezza delle domande, posto che la Cassa aveva pur sempre conservato la proprietà degli immobili in base a previsione di destinazione coerente con le linee della riforma del 1978. L'adito Tribunale con ord.

3.11.1986 rimetteva alla Corte Costituzionale la questione di legittimità dell'art. 1 comma 4^ L. 767/81 con riguardo alla assenza di indennizzo e per la violazione dell'art. 42 Cost.. La Corte, con ordinanza 515/87, dichiarava la questione manifestamente inammissibile perché involvente profili di interpretazione della norma (che spettava al Giudice valutare in termini - non esclusi - di onerosità del rapporto e quindi con effetti di compatibilità costituzionale).
Il Tribunale, pertanto, con sentenza non definitiva 23.10.89 condannava il Ministero a corrispondere da 1.1.83 l'indennità di occupazione degli immobili della Cassa ed a versare gli oneri di manutenzione e gestione.
La pronunzia era, infine, confermata dalla Corte di Genova con sentenza 15.5.95 che riteneva ineludibile l'affermazione della onerosità del rapporto, essendo l'unica interpretazione costituzionalmente corretta.
Per la cassazione di tale sentenza l'Amministrazione della Sanità ha proposto ricorso con atto dell'1.4.96 denunziante la violazione dell'art. 1 comma 4^ del D.L. 632/81 conv. in L. 776/81. Ha resistito con controricorso l'IPSEMA succeduto alla Cassa ex art. 2 D.Leg. 479/94. Le parti hanno richiesto ripetuti rinvii della fissata udienza di discussione per la dichiarata prossimità di un accordo a definizione dell'intera questione.
Fissata altra udienza, e constatata l'inesistenza di tale intesa, acquisite memorie finali, i difensori hanno discusso oralmente e, sulle trascritte richieste del P.G., il Collegio ha riservato di decidere.
OSSERVA

1. La ricorrente Amministrazione della Sanità imputa alla sentenza della Corte di Genova, che ha ritenuto spettare alla Cassa Marittima Tirrena un indennizzo per l'uso perpetuo ed irrevocabile che tale Amministrazione effettua degli immobili della Cassa, la violazione dell'art. 1 comma 4^ del D.L. 632/81 conv. in L. 767/81, essendo l'utilizzazione perpetua e gratuita l'ineluttabile portato della lettera e della ratio legis ed in piena coerenza con le linee della riforma sanitaria. L'IPSEMA - succeduto alle Casse Marittime nella titolarità dei relativi patrimoni (D.Leg. 30.6.94 n. 479) - non formula alcuna censura avverso la statuizione della sentenza che ha respinto il suo appello principale avverso la decisione di prime cure(reiettiva della domanda di rilascio - restituzione degli immobili) ma contesta l'interpretazione proposta dalla ricorrente e ribadisce che la lettura delle norme, nel senso della onerosità della destinazione d'uso, sia, come avrebbe indicato Corte Cost. ord. 515/87, l'unica possibile per l'interprete. Ristretto, dunque, il tema della decisione, per effetto della progressiva formazione del giudicato interno, alla sola questione della interpretazione della norma di cui al ridetto art. 1 comma 4^ D.L. 632/81, nel senso della onerosità o gratuita della utilizzazione, pare al Collegio che la sola lettura possibile della disposizione conduca alla affermazione della gratuità e che, contestualmente, siffatta lettura non sia immune da gravi e concordanti sospetti di incostituzionalità sì da obbligare questa Corte - astretta ad applicare detta norma per decidere del motivo di ricorso - alla remissione della questione alla Corte delle leggi.

2. La corretta interpretazione del dato normativo - che questa Corte può condurre in assenza di alcuna opzione ermeneutica privilegiata, stante il tenore dell'ord. 515/87 e la sua dichiarata natura di ordinanza di manifesta inammissibilità della questione sottoposta dal rimettente - conduce, infatti, a negare che il legislatore intendesse prevedere alcuna forma di corrispettivo. Il dato letterale è invero assai chiaro, là dove statuisce un vincolo perpetuo degli immobili delle gestioni previdenziali delle Casse, e già dalle stesse utilizzati per le soppresse gestioni sanitarie, alla utilizzazione sanitaria da parte dell'Amministrazione, senza alcuna previsione di corrispettivo a favore delle Casse che di tali immobili conservano solo la nuda proprietà. Il testo è poi inserito in un quadro di disposizioni di riforma che fa ritenere l'inequivoca assenza di previsioni di corrispettivo voluta per assimilazione alle scelte di sistema. Da un canto, infatti, è significativa la analogia di formulazione della disposizione di cui all'art. 12 L. 620/80 (richiamata, a fini di conservazione, dall'art. 1 comma 4^ in esame), là dove l'espressione del vincolo di destinazione qualifica il rapporto tra nuova titolarità proprietaria degli immobili delle Casse-gestioni sanitarie (il patrimonio dello Stato) ed uffici utilizzatori (gli uffici sanitari di porto ed aeroporto). E dall'altro canto è ancor più significativo che la norma in esame contenga espressione assolutamente omogenea a quella (vincolo di destinazione) portata dalle disposizioni generali di riforma sanitaria (artt. 65 e 66 della L. 833/78) nel cui alveo anche le norme in esame vennero a collocarsi. E tanto le richiamate previsioni della legge del 1980 quanto le presupposte norme della riforma del 1978 intesero - con le riportate formule - imporre la destinazione legale a fini di pubblico interesse (e quindi in assenza di alcuna ipotesi di "corrispettivo") di immobili il cui riferimento proprietario rimaneva, per scelte politiche generali, soggettivamente distinto (sino alla scelta di unificare proprietà ed utilizzazione, realizzata con l'art. 5 comma 1 D.Leg. 502/92 modif. dall'art. 6 D.Leg. 517/93). Ma se la lettera della norma, con l'inequivoco silenzio su qualsiasi previsione di onerosità, e la sua ratio, volta a ricondurre la operata scissione tra proprietà ed uso nel solo alveo delle scelte organizzative di amministrazione pubblica, sono del tutto coerenti con il quadro normativo di riferimento, parrebbe eversivo dei principi ipotizzare che la norma de qua possa ricevere una sorta di eterointegrazione da istituti civilistici (quali la locazione o, di converso, il comodato e l'usufrutto) onde mutuarne regole di corrispettività, dovendo l'interprete dare della norma lettura coerente con il (solo) sistema normativo di appartenenza. E del resto, e conclusivamente, appare al Collegio significativo della inesistenza di alcuna previsione implicita di corrispettività della destinazione d'uso in esame il fatto che i Giudici di merito abbiano nella specie avvertito la difficoltà di sostanziare la declaratoria dell'an debeatur di un qualche riferimento normativo ed abbiano ripiegato sulla ipotesi della autosufficienza della declaratoria juris.

3. Se, dunque, l'interpretazione della norma conduce ad affermare che la conservazione alla Cassa Marittima della nuda proprietà dei suoi immobili, già assegnati alla Gestione previdenziale ma adibiti ad uso prevalentemente sanitario, e la utilizzazione legale di essi, perpetua ed irrevocabile, da parte delle articolazioni locali del Ministero della Sanità, non implica alcuna previsione di corrispettivo od indennizzo a beneficio della stessa Cassa (in coerenza con le scelte di riforma di cui agli artt. 65 e 66 della L. 833/78), dalla stessa interpretazione nasce il sospetto del conflitto della previsione con i valori costituzionali protetti dagli artt. 3 e 38 comma 4^ della Carta fondamentale. Di converso non appare al Collegio nella specie direttamente invocabile la garanzia di indennizzo per l'ablazione della proprietà privata (art. 42 Cost.), stante l'estraneità, dall'ambito delle garanzie statuite da tale previsione, delle scelte del legislatore di dislocare tra enti pubblici le risorse destinate al pubblico servizio ed in occasione di interventi di soppressione o riorganizzazione degli enti preposti (e sul punto si è espressa l'ord. 313/88 della Corte Cost.).

4. Appare, invece ed in primo luogo, irragionevole la scelta di adottare per la descritta situazione (correlata allo scorporo dalla Cassa della gestione sanitaria del personale navigante) un modello organizzativo (quello del vincolo gratuito di destinazione d'uso) utilizzato dalla riforma sanitaria (art. 65 L. 833/78) per regolare il passaggio della proprietà immobiliare (ai comuni) e dell'uso (alle U.S.L.) degli immobili già pertinenti ad enti, casse e gestioni soppresse. Se nessuna incongruità emerge, infatti, dalla ripartizione anzidetta di proprietà ed uso e dalle correlate disposizioni gratuite, nel caso in cui la riorganizzazione presupponga la estinzione dell'ente già titolare di proprietà e godimento, appare irragionevole l'adozione della stessa scelta della gratuità della destinazione d'uso le volte in cui l'Ente già titolare delle due situazioni rimanga erogatore del servizio al cui modulo organizzativo pertinevano quei beni e si veda conservare una proprietà priva di contenuti e negare, perpetuamente quanto irrevocabilmente, alcun corrispettivo. Nè varrebbe, a restituire ragionevolezza a tale equiparazione, richiamare le previsioni di cui all'art. 66 L. 833/78 (assumendo, come assume l'Avvocatura Erariale, che rispetto ad esse l'art. 1 c. 4^ D.L. 632/81 costituirebbe insperato vantaggio per le Casse, che degli immobili avrebbero pur conservato la proprietà), posto che è ben vero che in tal previsione l'Ente, privato di proprietà e godimento dell'immobile, sopravvive ma è pur vero che si tratta di province, consorzi tra enti locali ed IPAB dalla cui sopravvivenza esula comunque alcuna residua competenza previdenziale od assistenziale. Se dunque il contesto normativo di riferimento può essere solo quello della disciplina dell'attribuzione degli immobili già pertinenti a casse mutue e gestioni previdenziali soppresse (art. 65 L. 833/78), non appare immune da sospetti di irragionevole equiparazione la scelta del modello dell'assegnazione in uso gratuito degli immobili anche per le Casse marittime che, lungi dall'essere soppresse, permangono attributarie della gestione dell'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro per il personale navigante e che, avendo utilizzato anche (se pur non in prevalenza) per tale gestione quegli immobili (art. 1 c. 4^ cit.), vengono della relativa disponibilità private gratuitamente.

5. Emerge, infine, dal riferito quadro normativo il sospetto di grave vulnus inferto al valore costituzionale della organizzazione di una struttura previdenziale in grado di garantire ai lavoratori naviganti - con effettività ed equilibrio - le previste prestazioni per il rischio di infortunio e malattia professionale. E si tratta del valore tutelato dal comma 4^ dell'art. 38 Cost. sul quale la Corte delle leggi ha avuto recente e più remota occasione di pronunziare (Corte Cost. sentt. 36/2000 e 160/74). Se, infatti, è obbligo dello Stato assicurare che le prestazioni in discorso siano effettivamente erogate e se la scelta al proposito è da tempo caduta sul sistema della assicurazione contro il rischio dell'evento, con l'indefettibile apprestamento di capitali di copertura delle riserve matematiche, ne consegue che, emergendo ex actis la destinazione degli immobili in contestazione proprio al ruolo di capitali di copertura a garanzia della erogazione delle prestazioni in favore del personale marittimo assicurato, la destinazione ad uso gratuito del Ministero della Sanità degli stessi immobili fa sorgere il sospetto della idoneità della legge (l'art. 1 comma 4 D.L. 632/81 conv. in L. 767/81) a consentire lo svuotamento sostanziale della garanzia stessa. Non si scorge, infatti, come possa assegnarsi alcun apprezzabile valore - nel rispetto del principio di veridicità delle iscrizioni - ad immobili incommerciabili e privati in perpetuo di alcuna redditività. E poiché tale interpretazione induce a ritenere che la scelta legislativa sia idonea ad esporre a rischio l'efficienza dell'azione istituzionale dell'I.P.SE.MA. nella gestione della previdenza già erogata dalle soppresse Casse Marittime, con possibile vulnus al precetto di cui al cennato art. 38 Cost., pare al Collegio non manifestamente infondata, anche sotto tal profilo, la questione di costituzionalità della norma.

6. Nè, da ultimo, una previsione di canone a carico dell'Amministrazione per l'utilizzazione degli immobili delle gestioni previdenziali delle Casse Marittime sarebbe stata eversiva dei principi. Basti solo rammentare che con la sopravvenuta legge 11.7.1986 n. 390, ad oggetto, tra l'altro, la disciplina delle concessioni - locazioni degli immobili del patrimonio statale in favore delle unità sanitarie locali, si è inteso prevedere che le concessioni-locazioni di durata non superiore ai 19 anni fossero assentite per un canone ricognitorio non superiore al 10 per cento di quello determinabile, secondo i dati dell'UTE, alla stregua dei "valori in comune commercio". E se tali previsioni, stante la loro pertinenza agli specifici rapporti tra demanio - patrimonio dello Stato ed U.S.L., sono evidentemente insuscettibili di applicazione analogica, da parte di questa Corte, a rapporti tra patrimonio delle Casse Marittime ed Amministrazione della Sanità regolati in termini di inequivoca gratuità, esse attestano l'esistenza di scelte di politica legislativa che ritengono il corrispettivo un dato non estraneo alla natura pubblica dei due soggetti e ne regolano la consistenza unitamente a quella degli oneri di manutenzione (art. 1 commi 1 e 2 L. cit. e D.M. 25.2.87 adottato sulla base dell'art. 2 della stessa legge).
Sulla base delle esposte considerazioni - ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale afferenti la norma richiamata in ricorso, ed in causa applicabile - si procede, previa sospensione del procedimento e con l'espletamento degli incombenti di legge, alla rimessione della relativa decisione al giudizio della Corte Costituzionale.

P.Q.M.

la Corte di Cassazione
visto l'art. 23 della L. 11.3.1953 n. 87 dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 comma 4^ del D.L.

7.11.1981 n. 632 convertito con modificazioni nella L. 22.12.1981 n. 767, in relazione agli artt. 3 e 38 comma 4^ Cost., nella parte in cui non prevede corrispettivo in favore delle Casse, e del successore ex lege I.P.SE.MA. per il vincolo alla destinazione in uso all'assistenza sanitaria erogata al personale navigante dagli Uffici del Ministero della Sanità degli immobili già appartenenti alle gestioni previdenziali delle Casse stesse;
dispone la sospensione del procedimento in corso ed ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale;
ordina alla cancelleria che la presente ordinanza sia notificata alle parti del giudizio di legittimità ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e che essa venga comunicata al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei Deputati.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della prima sezione civile, il 22 gennaio 2001. Depositato in Cancelleria il 17 febbraio 2001