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46503/09 1671 N. R.G. n. Udienza pubblica
35683/07 del 13 ottobre 2009
Ruolo d'udienza n.: 8
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE VI PENALE
composta dai signori magistrati: dott. Giovanni de Roberto Presidente
dott. Antonio Stefano Agrò Consigliere dott. Giorgio Colla Consigliere dott. Giovanni Conti Consigliere ^dott. ^Carlo ^Citterio Consigliere riuniti in camera di consiglio,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso proposto da MA GI, n. a Montepulciano il 9 luglio 1953, nei confronti della sentenza in data 22 giugno 2007 della Corte d'appello di Firenze;
udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere dott. Giorgio Colla;
udito il Procuratore generale nella persona del sostituto dott. Francesco Bua, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
uditi i difensori, avvocati Carlo Stolzi e Pier Matteo Lucibello.
FATTO E DIRITTO
Con la sentenza in epigrafe la Corte d'appello di Firenze ha confermato quella in data 21 novembre 2005 del Tribunale di Montepulciano, appellata da MA GI, condannato alla pena di mesi otto di reclusione per concorso nel reato di abuso di ufficio commesso da OR SE, quale funzionario dell'ufficio tecnico del Comune di Montepulciano, che

esprimeva parere favorevole al rilascio di una concessione edilizia per ristrutturazione e ampliamento di un immobile in favore di NA NI e MA GI, genitori del ricorrente, ingegnere progettista: concessione che non poteva essere rilasciata in quanto l'immobile dei predetti si trovava in zona nella quale era esclusa qualsiasi attività edificatoria in quanto classificata a rischio frana con provvedimento dell'Autorità di bacino del fiume Arno: in tal modo procurando intenzionalmente ai predetti NA NI e MA
GI un ingiusto vantaggio (in Montepulciano, il 31 marzo 2003).
La Corte d'appello ha affermato che: 1) La concessione era certamente illegittima perché
l'area era sottoposta a vincolo di inedificabilità come da delibera dell'Autorità di bacino del fiume Arno del 1999 (zona a pericolo di frana: "PF4"). 2) Il progettista, ingegnere GI, sapeva della inedificabilità dell'area per essere inserita nella "carta della pericolosità morfologica", come da relazione del dottor MA, commissionata dallo stesso GI. 3)
Quest'ultimo aveva dichiarato al Comune di Montepulciano, con atto personalmente sottoscritto, "che l'intervento non ricade nell'area a pericolosità di frana". 4) L'accordo del
GI con il funzionario SE e non l'errore o la falsa rappresentazione dello stato del luogo – era provato dal fatto che SE disponeva della relazione MA e, nonostante ciò, il pubblico ufficiale - che sapeva della illegittimità della concessione - non aveva preso in considerazione la relazione. 5) Si trattava, quindi, in maniera evidente, di condiscendenza da parte del SE agli interessi del GI. 6) La cancellazione dal parere del SE - che aveva licenziato l'atto consultivo - del riferimento al vincolo, era chiaramente opera del
SE, che, per giunta, aveva concordato la pena per il reato oggi contestato al GI in concorso;
7) La delibera della Autorità di bacino aveva la natura di atto regolamentare.
Propone ricorso per cassazione il difensore del GI che deduce, con un primo motivo, violazione degli artt. 323 e 358 c.p. perché: a) GI era stato tratto a giudizio oltre che come extraneus al reato di cui all'art. 323 c.p. anche come "incaricato di pubblico servizio"
e non era affatto tale. b) Insussistenza dell'elemento costitutivo del reato contestato consistente nella violazione di legge o regolamento, perché la delibera della Autorità di bacino (organo statale periferico) ha natura di atto amministrativo. 2) Mancanza di prova dell'accordo collusivo (non aveva rilievo, come ritenuto dalla Corte d'appello, il fatto che l'imputato avesse contatti professionali con GI "in quel di Montepulciano"). L'attività di
GI, inoltre, non avrebbe avuto efficienza causale nella determinazione dell'evento reato, sia perché la relazione MA era chiarissima sul punto della sussistenza del
2 vincolo, sia perché la dichiarazione di GI non era falsa, sia, infine, perché dopo i fatti di cui è processo l'area era stata esclusa dal perimetro della zona a pericolo di frana. 3) Con altro mezzo, deduce mancanza, insufficienza e illogicità della motivazione e violazione degli artt. 445 e 533 c.p.p.: non avrebbe potuto assumere rilievo il fatto che GI conoscesse il SE;
che l'atto fosse vincolato e non discrezionale;
che SE avesse patteggiato la pena.
Il ricorso non può trovare accoglimento.
Con riferimento al primo motivo, va osservato che l'attribuzione al GI della qualifica di incaricato di pubblico servizio è errata ma comunque non ha alcuna ripercussione sulla motivazione della sentenza impugnata, che anzi, giustamente, non prende posizione sul punto. Da tutto il tenore della decisione si evince con evidenza che il GI è stato ritenuto responsabile del reato di abuso di ufficio quale privato concorrente come estraneo con il pubblico ufficiale nel reato di abuso di ufficio ai sensi dell'art. 117 c.p.
Fatta tale precisazione, va affrontato il tema della configurabilità del reato di abuso di ufficio sotto il profilo della sussistenza (contestata dal ricorrente con il secondo profilo del primo motivo) di una violazione di legge o di regolamento, avendo il piano di bacino e le
Ch relative norme di salvaguardia, ad avviso del difensore, natura di atti amministrativi.
A tal fine, va premesso che alla data di consumazione del reato contestato la materia era disciplinata dalla I. 18 maggio 1989, n.183 sul riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo (oggi abrogata dall'art. 175 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152), la cui finalità era quella di "assicurare la difesa del suolo, il risanamento delle acque, la fruizione e la gestione del patrimonio idrico per gli usi di razionale sviluppo economico e sociale, la tutela degli aspetti ambientali ad essi connessi” (art. 1). La legge, tra l'altro, stabiliva le competenze delle autorità centrali e locali statali nel settore, determinando la ripartizione delle attribuzioni tra organi statali (4, 5, 6, 7 e 9) e regionali (art. 10), suddivideva il territorio nazionale in bacini idrogeografici (art. 13), classificati in bacini di rilievo nazionale, interregionale e regionale, e istituiva, nei bacini idrografici di rilievo nazionale, l'Autorità di bacino (tra cui l'Autorità di bacino del fiume Arno, che interessa il presente procedimento)
e i relativi organi (Comitato istituzionale;
Comitato tecnico;
Segretario generale e
Segreteria tecnico-operativa) (art. 12).
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Tra le funzioni fondamentali delle Autorità di bacino era prevista dall'art. 17, sotto la rubrica "Valore, finalità e contenuti del piano di bacino”, l'adozione del piano di bacino e alla stessa autorità era demandato il controllo della sua attuazione. (Il piano - ex art. 4
-
doveva essere approvato dal Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del
Consiglio dei Ministri, sentito il Comitato nazionale per la difesa del suolo di cui all'articolo
6, e previo parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici).
Secondo la formulazione del comma 1 dell'art. 17, "Il piano di bacino ha valore di piano territoriale di settore ed è lo strumento conoscitivo, normativo e tecnico-operativo mediante il quale sono pianificate e programmate le azioni e le norme d'uso finalizzate alla conservazione, alla difesa e alla valorizzazione del suolo e la corretta utilizzazione delle acque, sulla base delle caratteristiche fisiche ed ambientali del territorio interessato".
Con d.l. 5 ottobre 1993 n. 398, convertito in I. 4 dicembre 1993 n. 493, nell'art. 17 da ultimo citato è stato inserito il comma 3 bis con il quale si è stabilito che i Comitati istituzionali delle Autorità di bacino potevano adottare misure di salvaguardia, immediatamente vincolanti, per il periodo che intercorre tra l'adozione del piano di bacino e la sua approvazione.
Ch La Corte costituzionale, nello scrutinare favorevolmente la conformità alla Costituzione
della normativa sopra richiamata per ciò che si riferisce al riparto di attribuzioni tra Stato e
Regioni, ha avuto occasione di chiarire la natura giuridica di tale piano di bacino soprattutto con riferimento ai rapporti con i piani urbanistici. Essi, infatti, ad avviso della
Corte, partecipano a un tempo della natura dei piani urbanistici e degli atti di coordinamento e indirizzo ai sensi dell'art. 81, primo comma, lett. a), del d.P.R. n. 616 del
1977, senza esaurirsi nell'una o nell'altra natura, o se si vuole, partecipando di entrambe.
Infatti, secondo la Corte: "La complessiva natura dei piani di bacino non può essere ridotta a quella degli atti di indirizzo e coordinamento, in quanto si tratta di atti che interessano anche competenze statali (ad esempio, le opere idrauliche di seconda categoria) e che, quindi, si dirigono anche ad uffici ed enti dello Stato. Questa interpretazione appare più in armonia con la natura complessa del piano di bacino e con la sua efficacia diversificata in relazione alle prescrizioni di interesse regionale (v. spec. artt. 12, quarto comma, lett. c e
18, primo comma, lett. b). Nello stesso tempo, il carattere vincolante delle prescrizioni
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idrogeologiche o, comunque, finalizzate alla difesa del suolo è legato all'esigenza logica che il fine conservativo dei piani di bacino sia pregiudiziale e condizionante rispetto agli usi del territorio a fini urbanistici, civili, di sfruttamento dei materiali e di produzione" (Corte cost., n. 85/1990).
Il carattere vincolante dei piani di bacino per le Regioni, le Province e i Comuni è stato ribadito con la già ricordata legge n. 493/1993 che ha introdotto il comma 6 bis nell'art. 17 della I. n. 183/1989, il quale ha previsto la possibilità di adozione di norme di salvaguardia da parte dell'Autorità di bacino, per il periodo intercorrente tra l'adozione del piano e la sua approvazione, norme che hanno la medesima funzione di quelle adottate per i piani urbanistici per lo stesso periodo. Ha stabilito, infatti, la norma che in caso di mancata attuazione o di inosservanza di dette disposizioni di salvaguardia, il Ministro dei lavori pubblici, può diffidare l'ente locale inadempiente, adottando con ordinanza le cautele necessarie, anche a carattere inibitorio, dandone immediatamente comunicazione alla amministrazione interessata.
In questo contesto normativo si inquadrano il piano dell'Autorità di bacino del fiume Arno e le relative norme di salvaguarda, alle quali occorre riferirsi nella presente fattispecie, norme contenute nel "Comunicato" concernente le "Misure di salvaguardia per le aree a pericolosità e a rischio di frana molto elevato individuate e perimetrale nel Piano straordinario per la rimozione delle situazioni a rischio idrogeologico più alto rischio di frana nel bacino del fiume Arno>>" adottate con deliberazioni n. 135 del 27 ottobre 1999 e n. 135 del 10
novembre 1999 pubblicate in G.U. n. 294 del 16 dicembre 1999, n. 294. Secondo l'art. 3 delle norme di salvaguardia (che potevano essere adottate solo se fosse stato adottato, come nella specie, un piano di bacino: v. Cass., sez. un. civ., del 16 marzo 2004, n. 5318), erano previsti solo gli interventi edilizi ivi indicati (in genere, di demolizione senza ricostruzione, di ristrutturazione e di manutenzione, con esclusione di interventi comportanti aumenti di superficie o di volume).Alla data del fatto, l'immobile di cui è processo ricadeva nella zona PF4 a "elevato rischio di frana".
Il sistema della legislazione urbanistica, per quel che attiene al rapporto con la richiamata legislazione in tema di difesa del suolo, poteva quindi ricostruirsi nel senso che alle norme primarie del settore si affiancavano, con pari efficacia, le norme primarie sul riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo. Nella adozione di strumenti urbanistico-edilizi, gli enti competenti erano tenuti alla osservanza dei due sistemi normativi primari. L'elaborazione e la adozione di piani urbanistico-edilizi, era condizionata dai vincoli derivanti dalla
5 normativa primaria di settore, ma anche dalle norme primarie sulla difesa del suolo, dalle disposizioni dei piani di bacino e dalle relative norme di salvaguardia, vincoli che dovevano essere comunque rispettati. E in tale prospettiva ricostruttiva doveva ritenersi che le disposizioni dei piani di bacino e delle norme di salvaguardia prevalevano sugli strumenti urbanistico-edilizi eventualmente già adottati, con valore derogatorio e cogente.
Ai fini della configurazione del reato di abuso di ufficio, non rileva, dunque, tenuto conto di tali presupposti normativi, scendere all'esame della questione se il piano di bacino e le relative norme di salvaguardia abbiano natura di atto amministrativo o di atto regolamentare, perché la violazione delle loro previsioni costituiva, comunque e sempre, violazione di legge: esse, infatti integravano gli strumenti urbanistici, condizionandone i contenuti, ed eventualmente derogando alle disposizioni di detti strumenti con loro incompatibili. Di modo che, il rilascio della concessione edilizia in violazione degli strumenti urbanistici costituiva sempre violazione di norme primarie: legislazione urbanistica (artt. 1 e 4 della legge 28 gennaio 1977, n.10 e 31 della legge 17 agosto 1942, n.1150), in caso di conformità delle norme emanate dalla Autorità di bacino al piano territoriale;
legislazione in materia di assetto della difesa del suolo, in caso di difformità dei piani di bacino con i piani territoriali. (Sulla violazione di legge in caso di mancato rispetto di norme del piano urbanistico territoriale la giurisprudenza di questa
Corte è ormai consolidata, dopo una prima decisione in senso contrario: v. Sez. 6, ^Sentenza ⁿ. 13794 del 06/10/1999 Ud. (dep. 01/12/1999) Rv. 216375; Sez. 6,
Sentenza n. 6247 del 14/03/2000 Ud. (dep. 29/05/2000) Rv. 216229; Sez. 6, Sentenza n.
9422 del 15/06/2000 Ud. (dep. 05/09/2000) Rv. 217751; Sez. 6, Sentenza n. 12221 del
22/09/1999 Ud. (dep. 26/10/1999) Rv. 216026). In tale senso va rettificata la motivazione della sentenza impugnata ai sensi dell'art. 619, comma 1, c.p.p.
I residui motivi concernenti il concorso del GI con il SE (sub 2 e 3) sono inammissibili poiché concernono questioni attinenti alla ricostruzione dei fatti e alla valutazione sulle prove del concorso del ricorrente con il funzionario avente la qualifica per la consumazione del reato proprio. Tale valutazione è sostenuta da congrua motivazione
(di cui si è detto sopra), immune da censure di rilievo. Non ha, infatti, un peso decisivo nell'economia della motivazione il riferimento alla sentenza di patteggiamento del SE.
Conclusivamente, il ricorso deve essere rigettato. Al rigetto consegue la condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali.

P.Q.M.

6 Rigetta il ricorso e condanna il
Roma 13 ottobre 2009 ^Il ^Consigliere ^estensoreGill
ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Ja Presidente
DEPOSITATO IN CANCELLERIA
oggi 3 DIC 2009
IL CANCELLIERE C1 SUPER
Lidia Scalia
Beee
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