Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. LUCIANO DI NOTO Presidente del 06/10/1999

1. Dott. GIANGIULIO AMBROSINI Consigliere SENTENZA
2. " UGO CANDELA " N. 1426
3. " NICOLA MILO rel. " REGISTRO GENERALE
4. " GIOVANNI NT " N. 32448/1999
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
Sul ricorso proposto da:
1) LA AO, nato a [...] il [...]
2) MA GI, nato a [...] il [...]
avverso la sentenza 17.2.1999 della Corte d'Appello di Palermo Visti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso, Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dott. N. Milo;

Udito il Pubblico Ministero in persona del Dott. Gianfranco Viglietta che ha concluso per l'annullamento della sentenza impugnata per prescrizione del reato;

Udito il difensore del LA, avv. GI Raso, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso;

non è comparso il difensore dell'MA, avv. S. Galluzzo. FATTO E DIRITTO
La Corte d'Appello di Palermo, con sentenza 17.2.1999, confermava quella in data 31.3.1998 del Tribunale di Sciacca, che aveva dichiarato AO LA e GI MA colpevoli del delitto di cui all'art. 323 C.P., commesso il 19.3.1992, e, in concorso delle circostanze attenuanti generiche, li aveva condannati a pena ritenuta di giustizia e condizionalmente sospesa.
Più in particolare, al LA, quale sindaco del comune di Menfi, si era addebitato di avere rilasciato, su istigazione dell'MA, comproprietario di alcune aree e progettista dei manufatti, n. 11 concessioni edilizie e n. 5 volture di precedenti concessioni, tutte relative a fabbricati da realizzare nella zona "Torrenova-Cipollazzo" di Menfi, ricompresa nel piano particolareggiato deliberato dal Consiglio Comunale di quella città, ma mai approvato dal competente Assessorato Regionale e dell'Ambiente, e ciò allo scopo di procurare ai proprietari delle aree interessate un ingiusto vantaggio patrimoniale, consistente nella edificazione di dette aree.
La Corte di merito stigmatizzava l'illegittimità delle concessioni edilizie in contestazione, perché rilasciate in violazione della disciplina prevista dallo strumento urbanistico, e riteneva, sulla base di una serie di elementi di fatto emersi dalla dettagliata ricostruzione della vicenda, la malafede degli imputati, che avevano intenzionalmente agito nella prospettiva di procurare ed avevano concretamente procurato un ingiusto vantaggio patrimoniale. Avverso tale pronuncia, hanno proposto ricorso per cassazione, tramite i rispettivi difensori, gli imputati e, sollecitando l'annullamento della decisione, hanno lamentato: a) erronea applicazione della legge penale, sotto il profilo che, nella condotta loro ascritta, non era ravvisabile la stessa materialità del delitto di abuso d'ufficio, così come novellato dalla legge n. 234/97, considerato che l'addebitata violazione dello strumento urbanistico generale (piano comprensoriale) nel rilascio delle concessioni incriminate non aveva integrato alcuna "violazione di norme di legge o di regolamento", alle quali l'art. 323 C.P. fa tassativo riferimento;
b) violazione dell'art. 1 della legge regionale n. 38/73, in quanto il vincolo di inedificabilità, fissato dal piano comprensoriale per la zona interessata dalle costruzioni di cui si discute, doveva ritenersi non più efficace, non essendo intervenuto, nel decennio successivo all'adozione dello strumento urbanistico generale, il relativo piano particolareggiato (motivo dedotto dal solo LA); c) violazione di legge e difetto di motivazione sull'elemento psicologico del reato, in considerazione anche del fatto che essi si erano adeguati ad una prassi amministrativa, consolidata da tempo presso il comune di Menfi;
d) violazione dell'art. 110 C.P. e difetto di motivazione in relazione al ritenuto concorso per istigazione dell'MA, quale "extraneus"; e) difetto di motivazione sul mancato accoglimento della richiesta di rinnovazione dell'istruttoria dibattimentale e sulla misura della pena inflitta (motivi dedotti dal solo MA).
All'odierna udienza pubblica, le parti presenti hanno concluso come da epigrafe.
Osserva la Corte che, prescindendo dalle doglianze mosse dai ricorrenti, la sentenza impugnata va annullata senza rinvio, perché il reato ai predetti ascritto si è estinto per prescrizione. Ed invero, avuto riguardo all'epoca (19.3.92) cui risale la consumazione dell'illecito e tenuto conto che, in relazione alla pena edittale per questo prevista, il termine di prescrizione, considerato - per effetto degli intervenuti atti interruttivi - nella sua massima estensione, è di anni sette e mesi sei (artt. 157/1^ n. 4 e 160, u. co., C.P.), deve rilevarsi che detto termine è interamente decorso alla data del 19.9.99, determinando così l'estinzione del reato, la quale, ai sensi dell'art. 129/1^ C.P.P., va immediatamente dichiarata.
È il caso di sottolineare che dal testo della sentenza gravata non emergono elementi che possano legittimare l'operatività, nella specie, della norma di cui al capoverso del richiamato art. 129. Non può, in particolare, condividersi la tesi dei ricorrenti, che, richiamando la sentenza di questa Suprema Corte 2.X.1998 n. 1243 (ric. Tilesi + altri), hanno sostenuto il difetto della stessa materialità del delitto loro contestato, dal momento che, nel rilascio delle concessioni edilizie incriminate, non si sarebbe incorsi in alcuna "violazione di norme di legge o di regolamento", non potendosi considerare tali le previsioni - disattese - dello strumento urbanistico generale (piano comprensoriale), che ha natura di atto amministrativo generale o, al limite, natura composita, in quanto contenente in parte previsioni generali ed astratte di carattere tipicamente normativo e in parte prescrizioni specifiche e concrete tipiche degli atti amministrativi.
Alla sentenza richiamata dai ricorrenti, hanno fatto seguito altre decisioni di questa stessa Sezione (cfr. sentenza n. 1354 del 16.X.98; n. 928 dell'11.5.99), che qui si condividono, le quali hanno posto in rilievo l'erronea prospettiva nella quale si era mossa la decisione "Tilesi", quella cioè di ritenere che la inosservanza dello strumento urbanistico, data la natura giuridica del medesimo, non integrasse alcuna violazione di legge o di regolamento. In realtà, va rilevato che la violazione delle previsioni del piano comprensoriale, circostanza, nel caso specifico, pacifica, perché mai seriamente contestata, rappresenta solo il presupposto di fatto della violazione della normativa legale in materia urbanistica ed è a quest'ultima normativa che deve farsi riferimento, per ritenere concretata la violazione di legge, quale dato strutturale della fattispecie delittuosa ex att. 323 C.P.. Avendo, quindi, i Giudici di merito accertato che le concessioni edilizie di cui si discute vennero rilasciate dal sindaco in aperto contrasto con lo strumento urbanistico generale, che espressamente subordinava la utilizzazione edificatoria delle aree di che trattasi alla previa formazione dello strumento attuativo (nella specie, mai approvato), è evidente la violazione del combinato disposto degli artt. 1 e 4 della legge n. 10/77 e 31 della legge n. 1150/42, norme alle quali il pubblico ufficiale era tenuto ad adeguarsi, osservando - così come le stesse prescrivono - le previsioni dello strumento urbanistico in vigore nel territorio comunale. In sostanza, lo specifico rinvio che le citate norme di legge fanno agli strumenti urbanistici fa sì che la condotta illecita del sindaco (rilascio di concessioni senza il rispetto del piano comprensoriale) non può che configurarsi come violazione di legge.
Nè possono sorgere legittimi dubbi circa il rispetto del principio di stretta legalità da parte dell'art. 323 C.P. così come formulato ed interpretato. La Corte costituzionale ha, in più occasioni, affermato la legittimità della c.d. eterointegrazione di una norma penale, purché la stessa, però, determini, con sufficiente specificazione, i contorni essenziali del fatto cui è riferita la sanzione penale, in modo che si abbia un netto discrimine tra la sfera del lecito e quella dell'illecito, sì da orientare sufficientemente la condotta dei consociati (cfr. C. Cost. n. 282 dell'11.6.90). Non contrasta, quindi, con il principio della riserva la funzione integrativa svolta da altro atto normativo primario al quale la legge penale si richiama e nel quale si recepisce, quale mero presupposto di fatto, il contenuto di altra fonte sublegislativa (nella specie, strumento urbanistico); l'atto normativo primario richiamato dall'art. 323 C.P. non svolge, quindi, a ben vedere, contrariamente a quanto affermato nella richiamata sentenza "Tilesi", il ruolo di "norma interposta" o la "funzione di cerniera verso indistinti complessi di prescrizioni subregolamentari", nella ipotesi in cui deve apprezzarsi, ai fini della configurabilità dell'abuso d'ufficio, il comportamento del pubblico ufficiale nel rilascio di concessioni per l'esercizio dello "ius aedificandi"; in realtà, è la violazione della legge urbanistica che viene direttamente in rilievo, mentre le prescrizioni di piano alle quali tale legge si richiama rappresentano solo dei presupposti di fatto dell'attività del pubblico ufficiale, sufficientemente descritta, sotto il profilo dei doveri da osservare, dalla specifica norma di legge, la quale soltanto - si ribadisce - costituisce l'oggetto della violazione contemplata dall'art. 323 C.P., ai fini della sussistenza dell'elemento materiale del reato in esame (l'art. 4 della legge n.10/77 recita testualmente: "in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi..."). Ritiene, inoltre, la Corte che, nella specie, a ben riflettere, non può neppure propriamente parlarsi di "eterointegrazione" del precetto penale formulato dall'art. 323 C.P., così come novellato dalla legge n. 234/97. Ed invero, nell'implicita descrizione del rapporto tra giurisdizione penale e attività della pubblica amministrazione, delinea una fattispecie incentrata non sull'atto e i vizi di legittimità dello stesso (come, invece, prevedeva il precedente testo normativo dell'art. 323), ma su elementi di diretto apprezzamento gnosologico e fattuale, i quali non lasciano alcun margine di incertezza sull'individuazione della condotta vietata, descritta in ogni suo aspetto, uno dei quali è il contrasto con "norme di legge o di regolamento", le cui previsioni contenutistiche, quindi, non vanno ad integrare il precetto penale, ma è la mera violazione oggettiva di tali norme che va ad inserirsi nella materialità, ben più composita, dell'illecito in esame. Questo, infatti, postula: svolgimento delle funzioni pubbliche o del pubblico servizio;
tale "svolgimento" deve estrinsecarsi in violazione di norme di legge o di regolamento o del dovere di astensione;
procurato ingiusto vantaggio patrimoniale a sè o ad altri ovvero ingiusto danno arrecato ad altri. La condotta offensiva dell'interesse protetto ha inizio appunto (sotto il profilo oggettivo e della volontà colpevole) con lo svolgimento delle funzioni o del servizio fuori dallo schema, ineludibile, della legalità ed, evolvendosi, determina, con efficienza causale, l'evento, rappresentato dall'ingiusto vantaggio o dall'ingiusto danno. Conclusivamente, la violazione di norme di legge o di regolamento, che disciplinano, sia pure attraverso il richiamo di altre fonti sublegislative o subregolamentari, il procedimento di formazione della "volontà" della pubblica amministrazione, va, di per sè, ad incidere negativamente sullo stesso esercizio legittimo del potere amministrativo, che, ponendosi al di fuori della legalità, finisce con l'assumere rilievo, ove naturalmente concorrano tutti gli altri elementi richiesti, ai fini della configurabilità del reato di abuso d'ufficio; ciò non significa che il Giudice penale va a sindacare l'atto amministrativo sotto il profilo del vizio di eccesso di potere, ma più semplicemente che dà atto di un potere oggettivamente esercitato al di fuori dello schema della legalità e, quindi, offensivo dell'interesse tutelato dalla norma penale. Esclusa, quindi, la fondatezza dei ricorsi in relazione al profilo testè esaminato, il solo che - se fondato - avrebbe potuto avere un qualche rilievo ai fini dell'operatività della norma di cui al capoverso dell'art. 129 C.P.P., osserva ancora la Corte che le ulteriori doglianze articolate in ricorso, o perché relative a temi non dedotti anche in sede di appello o perché denunciano il vizio di motivazione circa la sussistenza dell'elemento soggettivo del reato o il mancato accoglimento della richiesta di rinnovazione dell'istruttoria dibattimentale o l'aspetto ormai non più rilevante della misura della pena inflitta, non possono avere ingresso in questa sede.
Applicando, infatti, la causa estintiva del reato, si esclude implicitamente l'esistenza di prova evidente circa la ricorrenza delle condizioni per un proscioglimento nel merito, sicché non può avere più spazio il denunciato profilo del vizio di motivazione, atteso che un eventuale annullamento con rinvio, finalizzato a colmare la lacuna motivazionale, imporrebbe la prosecuzione del giudizio, il che è del tutto incompatibile con l'obbligo di immediata declaratoria della causa estintiva del reato, già maturata.

P.Q.M.

Annulla l'impugnata sentenza senza rinvio, perché il reato è estinto per prescrizione.
Così deciso in Roma, il 6 ottobre 1999.
Depositato in Cancelleria il 1 dicembre 1999