Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. Fortunato PISANTI Presidente del 14/03/2000

1. Dott. Raffaele LEONASI Consigliere SENTENZA
2. " GO CE " N. 532
3. " TI BA " REGISTRO GENERALE
4. " Francesco SERPICO " N. 43350/99
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sui ricorsi proposti da:
IS SE, nato a [...] il [...];
VI IO, nato a [...] l'[...];
GR VI, nato a [...] il [...];
TE US, nato a [...] il [...];
RI LF, nato a [...] il [...];
RE AS, nato a [...], il [...]
avverso la sentenza della Corte di Appello di Roma del 1^-7-1999 Visti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso, Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dott. F. SERPICO;

Udito il Pubblico Ministero in persona del Sostituto Procuratore Generale Dr. Luigi CIAMPOLI che ha concluso per: Annullamento senza rinvio perché il reato è estinto per prescrizione;

Udito il difensore Avv. P. TOPPETTA che ha concluso per: Accogliersi il ricorso;

O S S E R V A
Avverso la sentenza della Corte di Appello di Roma del 1^-7-1999 che, a seguito di appello proposto da ST SE, VI IO, GR VI, TE US, RI DO e RE AS, aveva ridotto la pena ai predetti inflitta con la sentenza del Tribunale di Roma del 30-3-1998, con la quale gli imputati erano stati dichiarati colpevoli del reato di cui agli artt. 110, 112, 81 cpv, 323 co. 1^ e 2^ c.p. con i rispettivi addebiti contestati, il
VI, quale assessore all'urbanistica del Comune di Mentana e tutti gli altri nella qualità di componenti della commissione edilizia di detto comune, in relazione alla concessione edilizia, rilasciata il 2-5-1992 a tal VA Luigi, per la costruzione di un capannone prefabbricato amovibile per uso frantoio in zona inedificabile, in quanto in parte destinata a parco naturale ed in parte a zona di rispetto assoluto, e condannati alla pena principale ed accessoria nella misura ritenuta di giustizia, tutti gli anzidetti imputati hanno proposto ricorso per cassazione, deducendo, a motivi del gravame, rispettivamente ed in sintesi:
il TE: Ingiusta ed erronea condanna del ricorrente, posto che il fatto contestatogli non costituisce reato, per difetto dell'elemento soggettivo e segnatamente del dolo specifico dell'art. 323 c.p., per essersi il ricorrente stesso limitato ad esprimere solo un parere consultivo e condizionato al trasferimento del manufatto nella costituenda zona artigiana di Mentana;
peraltro, il manufatto de quo era amovibile e, pertanto, sarebbe stata sufficiente, in attesa dell'approvazione della variante del PRG, la mera autorizzazione amministrativa, e non già la concessione edilizia, sicché il parere favorevole espresso dall'imputato, in qualità di componente la commissione edilizia, doveva ritenersi in buona fede, anche perché l'unica soluzione compatibile con l'uso dei servizi necessari, senza che dall'attività del VA potessero derivare danni alle persona residenti nella zona, era quella di sistemare il manufatto temporaneo in via Reatina. In ogni caso, ad avviso del ricorrente, la Corte di Appello era incorsa in erronea interpretazione delle norme di legge, asseritamente violate dall'imputato nella perpetrazione del contestato reato di abuso di ufficio, non configurabile, nella specie, posto che la norma ritenuta violata, con la condotta contestata, era posteriore ai fatti e, quindi, non applicabile al caso de quo, ex art. 2 c.p. e, comunque, alcuna violazione di legge nè di regolamento poteva dirsi integrata, in relazione al PRG, non rientrante tra gli atti di cui alla L. 400/98 di guisa che, come peraltro affermato dal giudice di legittimità, non era configurabile il reato di abuso d'ufficio, secondo la normativa vigente in costanza di asserita e mera violazione del detto PRG;

tutti gli altri ricorrenti, come in epigrafe indicati, in termini di monocorde uniformità:
I) Inosservanza ed erronea applicazione dell'art. 323 c.p., nonché mancanza e manifesta illogicità della motivazione, avendo erroneamente i giudici della Corte territoriale affermato la penale responsabilità degli imputati, ritenendo di poter loro addebitare il reato di abuso di ufficio, nonostante questo non fosse, nella specie, configurabile, risolvendosi la condotta dei ricorrenti, al più, in una mera violazione del PRG che, non avendo ne' caratteristiche formali, ne' regime giuridico della legge o del regolamento, non poteva integrare la fattispecie criminosa contestata, come, del resto riconosciuto dallo stesso giudice di legittimità;
2) Nullità della sentenza per violazione dell'art. 606 lett. b); c) ed e) cpp., per carenza e manifesta illogicità della motivazione in merito alla sussistenza dell'elemento soggettivo del reato, in rapporto all'asserito ingiusto vantaggio patrimoniale di cui il VA avrebbe goduto, attraverso la condotta dai pp/uu., improntata, viceversa, ad evidente buona fede, a tutela dell'interesse pubblico, in relazione ad una concessione a carattere temporaneo, pienamente legittima ed in merito alla cui contestata illegalità era dato cogliere, peraltro, anche mancanza di correlazione tra accusa e sentenza, posto che, nell'imputazione, si contesta la violazione degli strumenti urbanistici ed in sentenza, invece, la violazione dell'art. 4 L. 398/93. La principale questione, sostanzialmente comune a tutti i ricorsi ed ovviamente assorbente rispetto alle altre deduzioni censorie, peraltro non immuni da inammissibili caratteri di doglianze in punto di fatto, è quella concernente l'inconfigurabilità, nella specie, della contestata fattispecie di cui all'art. 323 c.p., sotto il profilo della norma penale, come ridisegnata dall'art. I L. 234/97. In proposito, è noto che la violazione dell'art. 323 cit. esige, per la sua configurabilità post-novella, la violazione di legge o di regolamento, ovvero l'omessa astensione nei casi previsti dalla legge in presenza di interesse proprio o di prossimo congiunto del p.u. agente o negli altri casi prescritti.
Ciò posto, si deduce da parte dei ricorrenti che, nella specie, risolvendosi la contestazione nella violazione delle prescrizioni del piano regolatore generale e non avendo quest'ultimo natura regolamentare, secondo taluna giurisprudenza di questa Corte Suprema (cfr. per tutte, Cass. pen. Sez. VI, 2-10-98 n. 11984, Tilesi ed altri), l'adozione di concessioni edilizie in violazione delle dette prescrizioni non integra il reato di abuso d'ufficio. Orbene, ritiene questa Corte che, se, anche alla stregua di altra decisione sostanzialmente analoga di questa sezione (cfr. Cass. pen. Sez. VI, 8-3-1999, n. 3090, Lo Baido), può correttamente ribadirsi che il piano regolatore generale non rientra nella categoria dei regolamenti, e ' tuttavia indubbio che tale piano rappresenti "lo strumento urbanistico per eccellenza", alla stregua dell'inequivoca portata e funzione della L. 17-8-1942 n. 1150 e succ. mod.ni. E' noto, infatti che tale legge ed in particolare l'art. 7, dispone che il piano deve considerare la totalità del territorio comunale e, per quanto riguarda il contenuto, deve indicare la localizzazione di opere ed impianti pubblici, la divisione del territorio in zone e la determinazione dei vincoli e di caratteri da osservare in ciascuna di esse, in particolare nelle zone a carattere storico, ambientale e paesistico.
Sotto tale profilo, dunque, il piano regolatore generale contiene indubbie prescrizioni di immediata applicazione, pur potendo assumere anche carattere programmatorio di scelte generali. Ne deriva che l'essenzialità del PRG, come strumento urbanistico, è tale per cui, ove i Comuni non abbiano provveduto a munirsene, è la legge stessa che supplisce a tale lacuna (art. 41 quinquies c. I^ L. cit.), ponendo una serie di limitazioni all'edificabilità. Lo stesso art. 41 cit., nella sua successiva articolazione, stabilisce altre regole, sia in relazione ai Comuni già dotati di piano regolatore, sia a quelli che devono approvarlo, sia, infine, a quelli che intendono rivedere il piano preesistente.
Dal complesso delle disposizioni normative anzidette, è dato evincere, senza dubbio alcuno, che la concessione edilizia deve, per essere legittima, comunque, conformarsi alle "previsioni degli strumenti urbanistici" ed, in primis, proprio al piano regolatore. Il rinvio della legge a detti strumenti urbanistici, infatti, fa sì che la concessione edilizia senza rispetto del piano regolatore integra, certamente, una "violazione di legge", rilevante ai fini della configurabilità del reato di cui all'art. 323 c.p. È chiaro però che, a tal fine, occorre verificare se detta "violazione di legge" non violi il principio di "stretta legalità", secondo il tracciato di esso, disegnato dalla stessa Corte Costituzionale con la sentenza n. 282/90, in materia penale. Tale principio, infatti, può ritenersi soddisfatto, sotto il profilo della riserva di legge, allorquando la legge determini, con sufficiente specificazione, il fatto cui la sanzione penale è riferita, essendo necessario che la stessa legge consenta di poter distinguere la sfera del lecito da quella dell'illecito, ponendo al riguardo un'indicazione normativa sufficiente a poter orientare la condotta degli agenti.
Testualmente si rileva che: "non contrasta, perciò, con il principio della riserva, sia la funzione integrativa svolta da un provvedimento amministrativo, rispetto ad elementi normativi del fatto, sottratti alla possibilità di un'anticipata individuazione particolareggiata da parte della legge, sia l'ipotesi in cui il precetto penale assume una funzione "latu sensu" sanzionatoria, rispetto a provvedimenti emanati dall'autorità amministrativa, ove sia la legge ad indicarne i presupposti, contenuti, caratteri e limiti, in modo che il precetto penale riceva intera la sua enunciazione con la imposizione del divieto".
Ciò posto e ribadito che la norma di cui all'art. 323 c.p. richiede, per la sanzionabilità della condotta del pubblico ufficiale, che la stessa sia caratterizzata da sostanziale e non solo formale o meramente procedimentale inosservanza di norme introdotte da leggi o da regolamenti, in rapporto di necessario nesso causale con l'ingiusto vantaggio patrimoniale (che, nella specie, emerge motivatamente evidente dal testo della impugnata sentenza), nel caso di specie, avuto riguardo agli univoci termini della contestazione, non vi è dubbio della sussistenza del reato contestato di abuso di ufficio.
Infatti, per disposizione di legge, in senso proprio, a fronte del dovere -di chi voglia edificare- di munirsi della concessione edilizia, sussiste il dovere della competente autorità amministrativa di provvedere ex art. 4 L. 10/77, secondo le procedure e con gli effetti di cui all'art. 31 L. 1150/42. Ed è proprio sulla base di tali dati normativi che il principio discriminante la condotta lecita da quella illecita è fissato con precisione, non soggetta ad interpretazioni ambigue o incerte. Detto principio deriva dalla impostazione della volontà statuale a mezzo dello strumento della legge e, quanto alla norma di mediazione, sempre nella legge tale principio fa riferimento agli elementi descrittivi dell'obbligo di comportamento con rinvio di quest'ultimo proprio agli strumenti urbanistici esistenti.
Si deve, dunque, ritenere che questi ultimi partecipino soltanto a determinare il contesto applicativo materiale dell'attività del pubblico ufficiale, pienamente descritta, sotto il profilo della doverosità della condotta, da specifica disposizione di legge, la quale soltanto costituisce oggetto della violazione contemplata dall'art. 323 c.p., ai fini della sussistenza dell'elemento materiale del reato in esame.
Ne consegue che, come già affermato da questa Corte (Cfr. Cass. pen. Sez. VI, 2-5-1999, n. 7581, Fravili), "consumandosi la mediazione dell'elemento normativo, fissato dalla legge per le concessioni edilizie, all'interno di un circuito normativo di fonti primarie, l'apparato prescrittivo degli strumenti urbanistici, si definisce in funzione di presupposto di fatto della norma di legge violata che delimita la possibilità di concessione edilizia" (da parte dell'autorità conceduta) alla conformità di questa alle previsioni degli strumenti urbanistici anzidetti, di guisa da impedire possibili, residui margini di incertezza sulla individuazione della condotta "contra legem".
A fronte di una decisione dei giudici della Corte territoriale sostanzialmente corretta, alla stregua dei rilievi e principi di diritto innanzi tracciati, in merito alla sussistenza del reato contestato ai ricorrenti, le contrarie deduzioni da costoro offerte con i motivi di gravame sono infondate.
Ne è dato cogliere, alla stregua di una puntuale motivazione attinente gli elementi, anche in punto di logica, supportanti la sussistenza anche dell'elemento psicologico del reato de quo, la fondatezza dell'asserita buona fede nella condotta dei ricorrenti. A questo punto, ex art. 129 co. I^ cpp., dovendosi escludere il richiamo al cpv. di tale norma, per assoluta carenza di evidenza di prova in merito a fondate ragioni di proscioglimento, rileva la Corte d'ufficio che, avuto riguardo al titolo del reato contestato ed alla epoca della sua consumazione, in corretta osservanza degli artt. 157 co. I^ e co. 2^, 158 co. I^ e 160 co. 3^ c.p., è utilmente intervenuta per tutti i ricorrenti, fin dal giorno 2-11-1999, la causa estintiva della prescrizione del reato.
S'impone pertanto, per tutti i ricorrenti, l'annullamento senza rinvio dell'impugnata sentenza perché il reato è estinto per prescrizione.

P.Q.M.

ANNULLA senza rinvio l'impugnata sentenza perché il reato è estinto per prescrizione.
Così deciso in Roma, il 14 marzo 2000.
Depositato in Cancelleria il 29 maggio 2000.