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Sentenza 28 aprile 2026
Sentenza 28 aprile 2026
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. V trib., sentenza 28/04/2026, n. 11432 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 11432 |
| Data del deposito : | 28 aprile 2026 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso iscritto al n. 19315/2022 R.G. proposto da ERA S.r.l. (01205990383), in persona del suo legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Carlo MI ([...]; carloselmi@ordineavvocatiroma.org); – ricorrente – contro MA AL (02438750586), in persona del suo Sindaco p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Domenico Rossi ([...]; domenico.rossi04@pec.comune.roma.it); – controricorrente – avverso la sentenza n. 395/2022, depositata il 28 gennaio 2022, della Commissione tributaria regionale del Lazio;
udita la relazione della causa svolta, nella pubblica udienza del 13 gennaio 2026, dal Consigliere dott. Liberato Paolitto;
ICI IMU Accertamento Civile Sent. Sez. 5 Num. 11432 Anno 2026 Presidente: STALLA GIACOMO MARIA Relatore: PAOLITTO LIBERATO Data pubblicazione: 28/04/2026 2 udito l’avvocato Domenico Rossi, per MA AL;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale dott. Stanislao De Matteis, che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso. Conseguenze di legge. FATTI DI CAUSA 1. – Con sentenza n. 395/2022, depositata il 28 gennaio 2022, la Commissione tributaria regionale del Lazio ha rigettato l’appello proposto da Era S.r.l., così confermando la decisione di prime cure che, a sua volta, aveva disatteso l’impugnazione di un avviso di accertamento emesso da MA AL per il recupero a tassazione dell’IMU dovuta dalla contribuente per l’anno 2012, ed in relazione al possesso di unità immobiliari site in MA. 1.1 – Il giudice del gravame ha considerato che: - nei riguardi delle unità immobiliari oggetto di tassazione sussisteva il presupposto impositivo costituito dalla loro iscrizione al catasto;
- a fronte della deduzione secondo la quale «non era necessaria una richiesta di inagibilità e l'iscrizione in catasto non sarebbe rilevante in quanto anteriore al sequestro e agli atti amministrativi volti alla repressione e sanzione dell'attività edilizia abusiva», rilevava che l’inagibilità delle unità immobiliari andava comunicata all'amministrazione comunale e, ad ogni modo, il relativo concetto non poteva essere identificato con «la condizione giuridica di mancato ottenimento della dichiarazione amministrativa di agibilità conseguente all'accertamento dell'illiceità urbanistica dell'immobile»; né la contribuente aveva dato prova della effettiva demolizione degli immobili abusivi ovvero della loro acquisizione al patrimonio del Comune;
- destituita di fondamento rimaneva anche la richiesta di disapplicazione delle sanzioni in quanto non emergeva alcuna 3 «incertezza nell'interpretazione giurisprudenziale delle norme di riferimento» ed il contenzioso derivava dalla «volontà della Società di far valere alcuni dati o fatti al fine di ottenere il riconoscimento di un'esenzione o agevolazione fiscale.». 2. – Era S.r.l. ricorre per la cassazione della sentenza sulla base di quattro motivi. MA AL resiste con controricorso. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. - Il primo motivo, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., espone la denuncia di omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio, oggetto di discussione tra le parti, nonché di travisamento dei fatti, assumendo la ricorrente, in sintesi, che – in ragione dei provvedimenti adottati da MA AL che aveva proceduto a sequestri, all’ordine di demolizione ed all’acquisizione gratuita delle aree, rigettando le domande di condono, – i beni ripresi a tassazione avrebbero dovuti considerarsi extra commercium, indisponibili per essa esponente e, ad ogni modo, acquisti al patrimonio dell’Ente. 2. – Il motivo è fondato, e va accolto. 2.1 – Va premesso che, come ripetutamente statuito dalla Corte, l’onere di specificità dei motivi di ricorso, posto dall’art. 366, comma 1, n. 4, cod. proc. civ., non deve essere inteso quale assoluta necessità di formale ed esatta indicazione dell’ipotesi, tra quelle elencate nell'art. 360 c.p.c., comma 1, cui si ritenga di ascrivere il vizio, né di precisa individuazione, nei casi di deduzione di violazione o falsa applicazione di norme sostanziali o processuali, degli articoli, codicistici o di alti testi normativi, comportando invece l'esigenza di una chiara esposizione, nell'ambito del motivo, delle ragioni per le quali la censura sia stata formulata e del tenore della pronunzia caducatoria richiesta, che consentano al giudice di legittimità di individuare la volontà 4 dell'impugnante e stabilire se la stessa, così come esposta nel mezzo di impugnazione, abbia dedotto un vizio di legittimità sostanzialmente, ma inequivocamente, riconducibile ad alcuna delle tassative ipotesi di cui all'art. 360 cit. (Cass. Sez. U., 24 luglio 2013, n. 17931 cui adde: Cass. Sez. U., 8 novembre 2021, n. 32415; Cass., 30 giugno 2021, n. 18390; Cass., 19 giugno 2018, n. 16170; Cass., 23 maggio 2018, n. 12690; Cass., 7 maggio 2018, n. 10862; Cass., 27 ottobre 2017, n. 25557; Cass., 17 dicembre 2015, n. 25386; Cass., 20 febbraio 2014, n. 4036; Cass., 21 gennaio 2013, n. 1370). Per quanto, dunque, la rubrica del primo motivo esponga il vizio di motivazione di cui all’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., il suo contenuto (pianamente) restituisce una censura di violazione di legge. 2.2 – Tanto premesso, il d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 31, commi 2, 3 e 4, – in sostanziale continuità regolativa con la l. 28 febbraio 1985, n. 47, art. 7, – per quel che qui rileva, dispone nei seguenti termini: - «2. Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, accertata l'esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell'articolo 32, ingiunge al proprietario e al responsabile dell'abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l'area che viene acquisita di diritto, ai sensi del comma 3. 3. Se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L'area acquisita non può comunque essere 5 superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita. 4. L'accertamento dell'inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al comma 3, previa notifica all'interessato, costituisce titolo per l'immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente.». 2.3 – Secondo diritto vivente, come rimarcato dallo stesso giudice delle leggi (Corte Cost., 3 ottobre 2024, n. 160), le disposizioni sopra ripercorse sono state interpretate nel senso che: - l'acquisizione gratuita dell'immobile abusivo in capo all'ente pubblico si connota «per la natura originaria del relativo titolo d'acquisto, essendo inconfigurabile, nella specie, una qualsivoglia vicenda di trasferimento dal precedente titolare del bene (ciò che caratterizza invece gli acquisti a titolo derivativo del diritto dominicale o di altro diritto reale limitato): questo, e non altro, risulta il significato da attribuire al sintagma normativo che predica l'acquisizione "di diritto", di talché eventuali pesi o vincoli preesistenti sono destinati a caducarsi in uno con il caducarsi del precedente diritto dominicale, al di là ed a prescindere dall'eventuale anteriorità della relativa trascrizione e/o iscrizione".» (così Cass., 26 gennaio 2006, n. 1693 cui adde, ex plurimis, Cass. Sez. U., 25 aprile 2025, n. 10933, in motivazione;
Cass., 1 agosto 2024, n. 21672; Cass., 11 novembre 2021, n. 33570; Cass., 6 ottobre 2017, n. 23453; v., altresì, Consiglio di Stato, Ad. plen., 11 ottobre 2023, n. 16; Consiglio di Stato, sez. VI, 9 giugno 2020, n.3697; v., ancora, Corte Cost., 3 ottobre 2024, n. 160, cit.); - l'acquisizione gratuita dell'area non è una misura strumentale, per consentire al comune di eseguire la demolizione, né una sanzione accessoria di questa, ma costituisce una sanzione autonoma che consegue all'inottemperanza all'ingiunzione, abilitando poi il sindaco ad 6 una scelta fra la demolizione d'ufficio e la conservazione del bene, definitivamente già acquisito, in presenza di prevalenti interessi pubblici (Corte Cost., 15 luglio 1991, n. 345); - l'ingiustificata inottemperanza all'ordine di demolizione comporta l'automatica acquisizione gratuita dell'immobile al patrimonio disponibile del Comune, e l'accertamento di tale inottemperanza è necessario unicamente per provvedere all'iscrizione nei registri immobiliari ed all'immissione nel possesso, per cui il relativo atto ricognitivo è normativamente configurato come un atto avente natura meramente dichiarativa, finalizzato al limitato scopo di esternare e formalizzare l'acquisto a titolo originario della proprietà in capo all'amministrazione, che si è già prodotto per il mero decorso del tempo, una volta che sia venuto a scadenza il termine previsto dalla legge e indicato nel provvedimento di demolizione (v. Corte Cost., 3 ottobre 2024, n. 160, cit., in motivazione;
v., altresì, Consiglio di Stato, Ad. plen., 11 ottobre 2023, n. 16, cit.; Consiglio di Stato, sez. IV, 16 gennaio 2019, n. 398; Consiglio di Stato, sez. IV, 14 aprile 2015, n. 1884). 2.4 - Con riferimento alle disposizioni di disciplina dell’ICI (d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 1, comma 2, e art. 3, commi 1 e 2) – disposizioni riprodotte, in sostanziale continuità regolativa, dalla disciplina dell’IMU (v. il d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23, artt. 8, comma 2, e 9, comma 1; il d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, art. 13, comma 2, conv. in l. 22 dicembre 2011, n. 214) - questa Corte ha rilevato, per quel che nella fattispecie viene in considerazione, che la nozione di «possesso» (richiamata ai fini della definizione del presupposto d’imposta) non può essere identificata con la mera disponibilità (sia pur per detenzione qualificata) del bene ma deve essere letta in correlazione alla definizione normativa del soggetto passivo di imposta, così che il possesso rilevante deve identificarsi con «situazioni giuridiche 7 soggettive aventi carattere reale» e possessore «in tale contesto normativo, è pertanto il proprietario o il titolare di un diritto reale di godimento sull'immobile» (cfr., ex plurimis, Cass., 19 dicembre 2025, n. 33227; Cass., 1 marzo 2025, n. 5445; Cass. Sez. U., 29 ottobre 2020, n. 23902; Cass., 15 marzo 2019, n. 7444; Cass., 7 giugno 2017, n. 14119; Cass., 9 maggio 2013, n. 10987; Cass., 9 ottobre 2009, n. 21451; Cass., 14 gennaio 2005, n. 654). 2.5 – La gravata sentenza, pertanto, non è conforme a diritto quanto al rilevato difetto di prova della effettiva demolizione degli immobili abusivi ovvero della loro acquisizione al patrimonio del Comune, atteso che, come anticipato, dall’inottemperanza ad un siffatto ordine consegue l’effetto acquisitivo («di diritto»), al patrimonio del Comune, della titolarità del fabbricato, e dell'area di sedime (nonché «di quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive», nei limiti di cui all’art. 31, comma 3, cit.); così che ne consegue il venir meno dello stesso presupposto di imposizione (non più identificabile nella proprietà del contribuente inottemperante all’ordine di demolizione). Tenuto conto, difatti, della tassatività delle norme di imposizione, che sono di stretta interpretazione, - così che deve escludersi che la tassazione possa investire oggetti o soggetti non emergenti dal dato normativo espresso (v., in particolare, Cass. Sez. U., 22 settembre 2016, n. 18574; Cass. Sez. U., 3 giugno 2015, n. 11373), - il cennato effetto acquisitivo ex lege che si produce in conseguenza dell’inottemperanza all’ordine di demolizione preclude la persistente rilevanza, a fini impositivi, della situazione giuridica soggettiva (con connotazione di diritto reale) che, in capo al contribuente, deve ritenersi per l’appunto venuta meno (allo scadere del termine assegnato per la demolizione). 8 Né la condizione giuridica che residua a detto effetto acquisitivo è normativamente riconducibile a distinte fattispecie che, secondo le ipotesi espressamente previste dal legislatore, sono pur sempre correlate ad un godimento (qualificato per specifico titolo nominato) del bene oggetto di tassazione (v., in tema di concessione di beni del patrimonio indisponibile, Cass., 10 luglio 2025, n. 18946). 2.6 – Può, pertanto, enunciarsi il seguente principio di diritto: «In tema di IMU, il presupposto di imposta che sia stato individuato dall’Ente impositore nel possesso di unità immobiliari (d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23, art. 9, comma 2; d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, art. 13, comma 2, conv. in l. 22 dicembre 2011, n. 214) deve ritenersi insussistente per periodi successivi all’ordine di demolizione che, emesso nei confronti del contribuente ai sensi d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 31, sia rimasto ineseguito nel prescritto termine di novanta giorni, termine, questo, alla cui scadenza si è prodotto l’effetto acquisitivo («di diritto»), al patrimonio del Comune, della titolarità del fabbricato, e dell'area di sedime, e dovendosi escludere la permanente rilevanza, a fini impositivi, di una mera detenzione non riconducibile ad altra ipotesi di godimento normativamente qualificato dei beni oggetto di acquisizione.». 3. – Il secondo motivo, non meglio rubricato, reca la denuncia di violazione e falsa applicazione di norme di diritto, e degli artt. 3, 53 e 97 Cost., sull’assunto che - venendo in considerazione immobili abusivi «oggetto di provvedimento di diniego della domanda di condono», e per i quali non era stato rilasciato il certificato di agibilità – gli stessi non avrebbero potuto considerarsi come «suscettibili di produrre reddito». 4. – Questo motivo è destituito di fondamento. 4.1 - Come ripetutamente precisato dalla Corte, per fabbricato rilevante ai fini ICI deve intendersi, ai sensi del d.lgs. n. 504 del 1992, 9 art. 2, comma 1, lett. a), l'unità immobiliare iscritta, o che deve essere iscritta, nel catasto edilizio urbano, ovvero l’immobile suscettibile di accatastamento ai sensi del r.d.l. n. 652 del 1939, artt. 1, 4, 5 e 10 (Cass., 3 maggio 2019, n. 11646; Cass., 27 marzo 2019, n. 8536; Cass., 23 giugno 2006, n. 14673). L'iscrizione di una unità immobiliare al catasto edilizio urbano, peraltro, costituisce presupposto sufficiente per l'assoggettamento del bene ad imposta, ma non anche necessario, essendo l'imposta dovuta fin da quando il bene presenti le condizioni per la sua iscrivibilità, cioè da quando lo stesso possa essere considerato fabbricato, in ragione dell'ultimazione dei lavori relativi alla sua costruzione, ovvero dal momento in cui lo stesso sia stato antecedentemente utilizzato (Cass., 15 giugno 2025, n. 15975; Cass., 3 maggio 2019, n. 11646; Cass., 21 marzo 2019, n. 7968; Cass., 30 aprile 2015, n. 8781; Cass., 23 giugno 2010, n. 15177; Cass., 10 ottobre 2008, n. 24924). E, in particolare, si è precisato che l'imposta è dovuta per il solo fatto che si sia provveduto all'accatastamento, restando estranea alla sfera attinente al rapporto tributario tutto quanto afferisce alla effettiva abitabilità del bene stesso, ovvero alle sue caratteristiche igienico- sanitarie;
la legge, infatti, non richiede fra i presupposti dell'imposta la regolarità urbanistica dell'immobile (Cass., 3 maggio 2019, n. 11646, cit.; Cass., 23 giugno 2010, n. 15177, cit.; Cass., 5 marzo 2009, n. 5372; Cass., 15 aprile 2005, n. 7905). 5. - Il terzo motivo, anch’esso non meglio rubricato, ripropone la denuncia di violazione e falsa applicazione di norme di diritto, e degli artt. 3, 53 e 97 Cost. assumendo la ricorrente che – trattandosi di immobili oggetto di un provvedimento di demolizione e confisca – la base imponibile del tributo avrebbe dovuto determinarsi in relazione al valore dell’area edificabile, così come previsto dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 5, comma 6 (richiamato dal d.lgs. 14 marzo 2011, 10 n. 23, art. 8, comma 4, e dal d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, art. 13, comma 3, conv. in l. 22 dicembre 2011, n. 214). 6. – Anche questo motivo è destituito di fondamento. 6.1 - Premesso che, come anticipato in relazione al primo motivo di ricorso, l’effetto acquisitivo correlabile al provvedimento di demolizione (d.P.R. n. 380/2001, art. 31, comma 3, cit.) si sarebbe prodotto, nella fattispecie, nel corso dello stesso periodo di imposta in contestazione (così rilevando la disposizione di cui al d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23, art. 9, comma 2), risultavano oggetto di tassazione unità immobiliari censite in catasto (con attribuzione di rendita), così che la base imponibile del tributo non poteva che correlarsi alle rendite catastali attribuite (e non più all’area edificabile). La Corte, difatti, ha avuto modo di rilevare che la disposizione di cui al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 5, comma 6 (cui rinvia il d.l. n. 201 del 2011, cit., art. 13, comma 3, quanto all’IMU), delinea un meccanismo di regolazione alla cui stregua non rileva, a fini impositivi (recte della determinazione della base imponibile), il fabbricato in corso di ristrutturazione perché viene presa in considerazione (solo) l’area sulla quale il fabbricato insiste, area che è considerata fabbricabile «anche in deroga a quanto stabilito nell'articolo 2» dello stesso d.lgs. cit. (disposizione, quest’ultima, recante definizione di fabbricati e aree fabbricabili); così che l'area «ridiventa fabbricabile ab origine, fino a che la ristrutturazione dell'immobile non viene completata … perché, venuta meno la tassabilità del fabbricato, viene tassata l'area come se il fabbricato non esistesse», e soggetta ad imposizione rimane «tutta l'area, anche se inedificabile secondo gli strumenti urbanistici ordinari» (così Cass., 9 maggio 2014, n. 10082; v., altresì, Cass., 28 dicembre 2016, n. 27096). 11 Si è, altresì, rimarcato – in coerenza, del resto, con lo stesso dato letterale della disposizione - che l’applicazione di detta disposizione necessariamente presuppone la realizzazione dell’intervento edilizio cui si correla il relativo criterio di determinazione della base imponibile - e, dunque, l’utilizzazione edificatoria, la demolizione del fabbricato e la esecuzione degli «interventi di recupero a norma dell'articolo 31, comma 1, lettere c), d) ed e), della legge 5 agosto 1978, n. 457» (ora d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 3) – così che la rideterminazione della base imponibile del tributo (secondo il valore dell'area) è destinata ad operare «fino alla data di ultimazione dei lavori di costruzione, ricostruzione o ristrutturazione ovvero, se antecedente, fino alla data in cui il fabbricato costruito, ricostruito o ristrutturato è comunque utilizzato.» (v. Cass., 7 giugno 2017, n. 14111). Per di più, la Corte ha statuito – con riferimento all’ICI i cui dati di regolazione, come anticipato, sono riferibili anche all’IMU - che gli elementi della fattispecie impositiva sono prestabiliti dalla legge secondo criteri di certezza e tassatività, e con riferimento unicamente al possesso di tre ben definite tipologie di beni immobili costituiti da fabbricati, aree fabbricabili, terreni agricoli, così che «nel caso di area edificata la base imponibile Ici è determinata dal valore del fabbricato…; … la base imponibile è invece costituita dal valore dell'area, considerata fabbricabile, allorquando nell'anno di imposizione vi sia utilizzazione edificatoria in corso dell'area stessa, demolizione di fabbricato ovvero realizzazione di interventi di recupero ai sensi della L. n. 457 del 1978, art. 31, comma 1, lett. c), d) ed e) (comma 6).», così che l'area di insistenza del fabbricato non è autonomamente tassabile quale area edificabile in quanto la fattispecie impositiva, così ricavata, «non rientra in nessuno dei presupposti Ici, trattandosi all'evidenza di area già edificata, e dunque non di area edificabile … diversamente ragionando, si verrebbe ad inammissibilmente introdurre 12 nell'ordinamento - in via interpretativa - un nuovo ed ulteriore presupposto d'imposta, costituito appunto dall'area edificata» (cfr. Cass., 19 luglio 2017, n. 17815 cui adde Cass., 12 luglio 2021, n. 19809; Cass., 28 marzo 2019, n. 8620; Cass., 11 ottobre 2017, n. 23801; v., altresì, Cass., 5 febbraio 2019, n. 3282). 6.2 - Nella fattispecie, pertanto, non ricorrevano i presupposti di applicabilità della disposizione evocata dalla ricorrente (art. 5, comma 6, cit.), disposizione che, per l’appunto, non poteva operare indipendentemente dal «materiale avvio dei lavori» la cui esecuzione, secondo la relativa scansione temporale, diversamente ne segnava lo stesso limite di applicabilità. 7. - Il quarto motivo, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., reca la denuncia di omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio, oggetto di discussione tra le parti, e di travisamento dei fatti, deducendo la ricorrente che l’interpretazione data dall’Ente impositore alla disciplina dell’IMU si poneva in contrasto con quella offerta dall’amministrazione finanziaria (con la risoluzione 395/e/2008) alla cui stregua dovevano ritenersi imponibili l’area edificabile e non anche gli immobili oggetto di demolizione. Ne conseguiva, pertanto, un’obiettiva incertezza normativa quanto all’individuazione del bene imponibile cui si correlava la disapplicazione delle sanzioni (d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 8), ed anche in ragione dell’affidamento riposto rispetto alle indicazioni contenute in atti dell'amministrazione finanziaria (l. 27 luglio 2000, n. 212, art. 10, comma 2). 7.1 – L’esame di questo motivo rimane assorbito nell’accoglimento del primo motivo di ricorso, potendosi discettare di trattamento sanzionatorio solo in esito al compiuto accertamento sulla sussistenza del presupposto di imposizione. 13 8. – L’impugnata sentenza va, pertanto, cassata in relazione al motivo accolto con rinvio della causa, anche per la disciplina delle spese di questo giudizio di legittimità, alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio che, in diversa composizione, procederà al riesame della controversia attenendosi al principio di diritto sopra esposto.
P.Q.M.
La Corte - accoglie il primo motivo di ricorso, assorbito il quarto motivo, e rigetta i residui motivi;
- cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia la causa, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio, in diversa composizione. Così deciso in MA, nella camera di consiglio del 13 gennaio 2026. Il Presidente dott. Giacomo Maria Stalla Il Consigliere estensore dott. Liberato Paolitto
udita la relazione della causa svolta, nella pubblica udienza del 13 gennaio 2026, dal Consigliere dott. Liberato Paolitto;
ICI IMU Accertamento Civile Sent. Sez. 5 Num. 11432 Anno 2026 Presidente: STALLA GIACOMO MARIA Relatore: PAOLITTO LIBERATO Data pubblicazione: 28/04/2026 2 udito l’avvocato Domenico Rossi, per MA AL;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale dott. Stanislao De Matteis, che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso. Conseguenze di legge. FATTI DI CAUSA 1. – Con sentenza n. 395/2022, depositata il 28 gennaio 2022, la Commissione tributaria regionale del Lazio ha rigettato l’appello proposto da Era S.r.l., così confermando la decisione di prime cure che, a sua volta, aveva disatteso l’impugnazione di un avviso di accertamento emesso da MA AL per il recupero a tassazione dell’IMU dovuta dalla contribuente per l’anno 2012, ed in relazione al possesso di unità immobiliari site in MA. 1.1 – Il giudice del gravame ha considerato che: - nei riguardi delle unità immobiliari oggetto di tassazione sussisteva il presupposto impositivo costituito dalla loro iscrizione al catasto;
- a fronte della deduzione secondo la quale «non era necessaria una richiesta di inagibilità e l'iscrizione in catasto non sarebbe rilevante in quanto anteriore al sequestro e agli atti amministrativi volti alla repressione e sanzione dell'attività edilizia abusiva», rilevava che l’inagibilità delle unità immobiliari andava comunicata all'amministrazione comunale e, ad ogni modo, il relativo concetto non poteva essere identificato con «la condizione giuridica di mancato ottenimento della dichiarazione amministrativa di agibilità conseguente all'accertamento dell'illiceità urbanistica dell'immobile»; né la contribuente aveva dato prova della effettiva demolizione degli immobili abusivi ovvero della loro acquisizione al patrimonio del Comune;
- destituita di fondamento rimaneva anche la richiesta di disapplicazione delle sanzioni in quanto non emergeva alcuna 3 «incertezza nell'interpretazione giurisprudenziale delle norme di riferimento» ed il contenzioso derivava dalla «volontà della Società di far valere alcuni dati o fatti al fine di ottenere il riconoscimento di un'esenzione o agevolazione fiscale.». 2. – Era S.r.l. ricorre per la cassazione della sentenza sulla base di quattro motivi. MA AL resiste con controricorso. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. - Il primo motivo, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., espone la denuncia di omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio, oggetto di discussione tra le parti, nonché di travisamento dei fatti, assumendo la ricorrente, in sintesi, che – in ragione dei provvedimenti adottati da MA AL che aveva proceduto a sequestri, all’ordine di demolizione ed all’acquisizione gratuita delle aree, rigettando le domande di condono, – i beni ripresi a tassazione avrebbero dovuti considerarsi extra commercium, indisponibili per essa esponente e, ad ogni modo, acquisti al patrimonio dell’Ente. 2. – Il motivo è fondato, e va accolto. 2.1 – Va premesso che, come ripetutamente statuito dalla Corte, l’onere di specificità dei motivi di ricorso, posto dall’art. 366, comma 1, n. 4, cod. proc. civ., non deve essere inteso quale assoluta necessità di formale ed esatta indicazione dell’ipotesi, tra quelle elencate nell'art. 360 c.p.c., comma 1, cui si ritenga di ascrivere il vizio, né di precisa individuazione, nei casi di deduzione di violazione o falsa applicazione di norme sostanziali o processuali, degli articoli, codicistici o di alti testi normativi, comportando invece l'esigenza di una chiara esposizione, nell'ambito del motivo, delle ragioni per le quali la censura sia stata formulata e del tenore della pronunzia caducatoria richiesta, che consentano al giudice di legittimità di individuare la volontà 4 dell'impugnante e stabilire se la stessa, così come esposta nel mezzo di impugnazione, abbia dedotto un vizio di legittimità sostanzialmente, ma inequivocamente, riconducibile ad alcuna delle tassative ipotesi di cui all'art. 360 cit. (Cass. Sez. U., 24 luglio 2013, n. 17931 cui adde: Cass. Sez. U., 8 novembre 2021, n. 32415; Cass., 30 giugno 2021, n. 18390; Cass., 19 giugno 2018, n. 16170; Cass., 23 maggio 2018, n. 12690; Cass., 7 maggio 2018, n. 10862; Cass., 27 ottobre 2017, n. 25557; Cass., 17 dicembre 2015, n. 25386; Cass., 20 febbraio 2014, n. 4036; Cass., 21 gennaio 2013, n. 1370). Per quanto, dunque, la rubrica del primo motivo esponga il vizio di motivazione di cui all’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., il suo contenuto (pianamente) restituisce una censura di violazione di legge. 2.2 – Tanto premesso, il d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 31, commi 2, 3 e 4, – in sostanziale continuità regolativa con la l. 28 febbraio 1985, n. 47, art. 7, – per quel che qui rileva, dispone nei seguenti termini: - «2. Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, accertata l'esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell'articolo 32, ingiunge al proprietario e al responsabile dell'abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l'area che viene acquisita di diritto, ai sensi del comma 3. 3. Se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L'area acquisita non può comunque essere 5 superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita. 4. L'accertamento dell'inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al comma 3, previa notifica all'interessato, costituisce titolo per l'immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente.». 2.3 – Secondo diritto vivente, come rimarcato dallo stesso giudice delle leggi (Corte Cost., 3 ottobre 2024, n. 160), le disposizioni sopra ripercorse sono state interpretate nel senso che: - l'acquisizione gratuita dell'immobile abusivo in capo all'ente pubblico si connota «per la natura originaria del relativo titolo d'acquisto, essendo inconfigurabile, nella specie, una qualsivoglia vicenda di trasferimento dal precedente titolare del bene (ciò che caratterizza invece gli acquisti a titolo derivativo del diritto dominicale o di altro diritto reale limitato): questo, e non altro, risulta il significato da attribuire al sintagma normativo che predica l'acquisizione "di diritto", di talché eventuali pesi o vincoli preesistenti sono destinati a caducarsi in uno con il caducarsi del precedente diritto dominicale, al di là ed a prescindere dall'eventuale anteriorità della relativa trascrizione e/o iscrizione".» (così Cass., 26 gennaio 2006, n. 1693 cui adde, ex plurimis, Cass. Sez. U., 25 aprile 2025, n. 10933, in motivazione;
Cass., 1 agosto 2024, n. 21672; Cass., 11 novembre 2021, n. 33570; Cass., 6 ottobre 2017, n. 23453; v., altresì, Consiglio di Stato, Ad. plen., 11 ottobre 2023, n. 16; Consiglio di Stato, sez. VI, 9 giugno 2020, n.3697; v., ancora, Corte Cost., 3 ottobre 2024, n. 160, cit.); - l'acquisizione gratuita dell'area non è una misura strumentale, per consentire al comune di eseguire la demolizione, né una sanzione accessoria di questa, ma costituisce una sanzione autonoma che consegue all'inottemperanza all'ingiunzione, abilitando poi il sindaco ad 6 una scelta fra la demolizione d'ufficio e la conservazione del bene, definitivamente già acquisito, in presenza di prevalenti interessi pubblici (Corte Cost., 15 luglio 1991, n. 345); - l'ingiustificata inottemperanza all'ordine di demolizione comporta l'automatica acquisizione gratuita dell'immobile al patrimonio disponibile del Comune, e l'accertamento di tale inottemperanza è necessario unicamente per provvedere all'iscrizione nei registri immobiliari ed all'immissione nel possesso, per cui il relativo atto ricognitivo è normativamente configurato come un atto avente natura meramente dichiarativa, finalizzato al limitato scopo di esternare e formalizzare l'acquisto a titolo originario della proprietà in capo all'amministrazione, che si è già prodotto per il mero decorso del tempo, una volta che sia venuto a scadenza il termine previsto dalla legge e indicato nel provvedimento di demolizione (v. Corte Cost., 3 ottobre 2024, n. 160, cit., in motivazione;
v., altresì, Consiglio di Stato, Ad. plen., 11 ottobre 2023, n. 16, cit.; Consiglio di Stato, sez. IV, 16 gennaio 2019, n. 398; Consiglio di Stato, sez. IV, 14 aprile 2015, n. 1884). 2.4 - Con riferimento alle disposizioni di disciplina dell’ICI (d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 1, comma 2, e art. 3, commi 1 e 2) – disposizioni riprodotte, in sostanziale continuità regolativa, dalla disciplina dell’IMU (v. il d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23, artt. 8, comma 2, e 9, comma 1; il d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, art. 13, comma 2, conv. in l. 22 dicembre 2011, n. 214) - questa Corte ha rilevato, per quel che nella fattispecie viene in considerazione, che la nozione di «possesso» (richiamata ai fini della definizione del presupposto d’imposta) non può essere identificata con la mera disponibilità (sia pur per detenzione qualificata) del bene ma deve essere letta in correlazione alla definizione normativa del soggetto passivo di imposta, così che il possesso rilevante deve identificarsi con «situazioni giuridiche 7 soggettive aventi carattere reale» e possessore «in tale contesto normativo, è pertanto il proprietario o il titolare di un diritto reale di godimento sull'immobile» (cfr., ex plurimis, Cass., 19 dicembre 2025, n. 33227; Cass., 1 marzo 2025, n. 5445; Cass. Sez. U., 29 ottobre 2020, n. 23902; Cass., 15 marzo 2019, n. 7444; Cass., 7 giugno 2017, n. 14119; Cass., 9 maggio 2013, n. 10987; Cass., 9 ottobre 2009, n. 21451; Cass., 14 gennaio 2005, n. 654). 2.5 – La gravata sentenza, pertanto, non è conforme a diritto quanto al rilevato difetto di prova della effettiva demolizione degli immobili abusivi ovvero della loro acquisizione al patrimonio del Comune, atteso che, come anticipato, dall’inottemperanza ad un siffatto ordine consegue l’effetto acquisitivo («di diritto»), al patrimonio del Comune, della titolarità del fabbricato, e dell'area di sedime (nonché «di quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive», nei limiti di cui all’art. 31, comma 3, cit.); così che ne consegue il venir meno dello stesso presupposto di imposizione (non più identificabile nella proprietà del contribuente inottemperante all’ordine di demolizione). Tenuto conto, difatti, della tassatività delle norme di imposizione, che sono di stretta interpretazione, - così che deve escludersi che la tassazione possa investire oggetti o soggetti non emergenti dal dato normativo espresso (v., in particolare, Cass. Sez. U., 22 settembre 2016, n. 18574; Cass. Sez. U., 3 giugno 2015, n. 11373), - il cennato effetto acquisitivo ex lege che si produce in conseguenza dell’inottemperanza all’ordine di demolizione preclude la persistente rilevanza, a fini impositivi, della situazione giuridica soggettiva (con connotazione di diritto reale) che, in capo al contribuente, deve ritenersi per l’appunto venuta meno (allo scadere del termine assegnato per la demolizione). 8 Né la condizione giuridica che residua a detto effetto acquisitivo è normativamente riconducibile a distinte fattispecie che, secondo le ipotesi espressamente previste dal legislatore, sono pur sempre correlate ad un godimento (qualificato per specifico titolo nominato) del bene oggetto di tassazione (v., in tema di concessione di beni del patrimonio indisponibile, Cass., 10 luglio 2025, n. 18946). 2.6 – Può, pertanto, enunciarsi il seguente principio di diritto: «In tema di IMU, il presupposto di imposta che sia stato individuato dall’Ente impositore nel possesso di unità immobiliari (d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23, art. 9, comma 2; d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, art. 13, comma 2, conv. in l. 22 dicembre 2011, n. 214) deve ritenersi insussistente per periodi successivi all’ordine di demolizione che, emesso nei confronti del contribuente ai sensi d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 31, sia rimasto ineseguito nel prescritto termine di novanta giorni, termine, questo, alla cui scadenza si è prodotto l’effetto acquisitivo («di diritto»), al patrimonio del Comune, della titolarità del fabbricato, e dell'area di sedime, e dovendosi escludere la permanente rilevanza, a fini impositivi, di una mera detenzione non riconducibile ad altra ipotesi di godimento normativamente qualificato dei beni oggetto di acquisizione.». 3. – Il secondo motivo, non meglio rubricato, reca la denuncia di violazione e falsa applicazione di norme di diritto, e degli artt. 3, 53 e 97 Cost., sull’assunto che - venendo in considerazione immobili abusivi «oggetto di provvedimento di diniego della domanda di condono», e per i quali non era stato rilasciato il certificato di agibilità – gli stessi non avrebbero potuto considerarsi come «suscettibili di produrre reddito». 4. – Questo motivo è destituito di fondamento. 4.1 - Come ripetutamente precisato dalla Corte, per fabbricato rilevante ai fini ICI deve intendersi, ai sensi del d.lgs. n. 504 del 1992, 9 art. 2, comma 1, lett. a), l'unità immobiliare iscritta, o che deve essere iscritta, nel catasto edilizio urbano, ovvero l’immobile suscettibile di accatastamento ai sensi del r.d.l. n. 652 del 1939, artt. 1, 4, 5 e 10 (Cass., 3 maggio 2019, n. 11646; Cass., 27 marzo 2019, n. 8536; Cass., 23 giugno 2006, n. 14673). L'iscrizione di una unità immobiliare al catasto edilizio urbano, peraltro, costituisce presupposto sufficiente per l'assoggettamento del bene ad imposta, ma non anche necessario, essendo l'imposta dovuta fin da quando il bene presenti le condizioni per la sua iscrivibilità, cioè da quando lo stesso possa essere considerato fabbricato, in ragione dell'ultimazione dei lavori relativi alla sua costruzione, ovvero dal momento in cui lo stesso sia stato antecedentemente utilizzato (Cass., 15 giugno 2025, n. 15975; Cass., 3 maggio 2019, n. 11646; Cass., 21 marzo 2019, n. 7968; Cass., 30 aprile 2015, n. 8781; Cass., 23 giugno 2010, n. 15177; Cass., 10 ottobre 2008, n. 24924). E, in particolare, si è precisato che l'imposta è dovuta per il solo fatto che si sia provveduto all'accatastamento, restando estranea alla sfera attinente al rapporto tributario tutto quanto afferisce alla effettiva abitabilità del bene stesso, ovvero alle sue caratteristiche igienico- sanitarie;
la legge, infatti, non richiede fra i presupposti dell'imposta la regolarità urbanistica dell'immobile (Cass., 3 maggio 2019, n. 11646, cit.; Cass., 23 giugno 2010, n. 15177, cit.; Cass., 5 marzo 2009, n. 5372; Cass., 15 aprile 2005, n. 7905). 5. - Il terzo motivo, anch’esso non meglio rubricato, ripropone la denuncia di violazione e falsa applicazione di norme di diritto, e degli artt. 3, 53 e 97 Cost. assumendo la ricorrente che – trattandosi di immobili oggetto di un provvedimento di demolizione e confisca – la base imponibile del tributo avrebbe dovuto determinarsi in relazione al valore dell’area edificabile, così come previsto dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 5, comma 6 (richiamato dal d.lgs. 14 marzo 2011, 10 n. 23, art. 8, comma 4, e dal d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, art. 13, comma 3, conv. in l. 22 dicembre 2011, n. 214). 6. – Anche questo motivo è destituito di fondamento. 6.1 - Premesso che, come anticipato in relazione al primo motivo di ricorso, l’effetto acquisitivo correlabile al provvedimento di demolizione (d.P.R. n. 380/2001, art. 31, comma 3, cit.) si sarebbe prodotto, nella fattispecie, nel corso dello stesso periodo di imposta in contestazione (così rilevando la disposizione di cui al d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23, art. 9, comma 2), risultavano oggetto di tassazione unità immobiliari censite in catasto (con attribuzione di rendita), così che la base imponibile del tributo non poteva che correlarsi alle rendite catastali attribuite (e non più all’area edificabile). La Corte, difatti, ha avuto modo di rilevare che la disposizione di cui al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 5, comma 6 (cui rinvia il d.l. n. 201 del 2011, cit., art. 13, comma 3, quanto all’IMU), delinea un meccanismo di regolazione alla cui stregua non rileva, a fini impositivi (recte della determinazione della base imponibile), il fabbricato in corso di ristrutturazione perché viene presa in considerazione (solo) l’area sulla quale il fabbricato insiste, area che è considerata fabbricabile «anche in deroga a quanto stabilito nell'articolo 2» dello stesso d.lgs. cit. (disposizione, quest’ultima, recante definizione di fabbricati e aree fabbricabili); così che l'area «ridiventa fabbricabile ab origine, fino a che la ristrutturazione dell'immobile non viene completata … perché, venuta meno la tassabilità del fabbricato, viene tassata l'area come se il fabbricato non esistesse», e soggetta ad imposizione rimane «tutta l'area, anche se inedificabile secondo gli strumenti urbanistici ordinari» (così Cass., 9 maggio 2014, n. 10082; v., altresì, Cass., 28 dicembre 2016, n. 27096). 11 Si è, altresì, rimarcato – in coerenza, del resto, con lo stesso dato letterale della disposizione - che l’applicazione di detta disposizione necessariamente presuppone la realizzazione dell’intervento edilizio cui si correla il relativo criterio di determinazione della base imponibile - e, dunque, l’utilizzazione edificatoria, la demolizione del fabbricato e la esecuzione degli «interventi di recupero a norma dell'articolo 31, comma 1, lettere c), d) ed e), della legge 5 agosto 1978, n. 457» (ora d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 3) – così che la rideterminazione della base imponibile del tributo (secondo il valore dell'area) è destinata ad operare «fino alla data di ultimazione dei lavori di costruzione, ricostruzione o ristrutturazione ovvero, se antecedente, fino alla data in cui il fabbricato costruito, ricostruito o ristrutturato è comunque utilizzato.» (v. Cass., 7 giugno 2017, n. 14111). Per di più, la Corte ha statuito – con riferimento all’ICI i cui dati di regolazione, come anticipato, sono riferibili anche all’IMU - che gli elementi della fattispecie impositiva sono prestabiliti dalla legge secondo criteri di certezza e tassatività, e con riferimento unicamente al possesso di tre ben definite tipologie di beni immobili costituiti da fabbricati, aree fabbricabili, terreni agricoli, così che «nel caso di area edificata la base imponibile Ici è determinata dal valore del fabbricato…; … la base imponibile è invece costituita dal valore dell'area, considerata fabbricabile, allorquando nell'anno di imposizione vi sia utilizzazione edificatoria in corso dell'area stessa, demolizione di fabbricato ovvero realizzazione di interventi di recupero ai sensi della L. n. 457 del 1978, art. 31, comma 1, lett. c), d) ed e) (comma 6).», così che l'area di insistenza del fabbricato non è autonomamente tassabile quale area edificabile in quanto la fattispecie impositiva, così ricavata, «non rientra in nessuno dei presupposti Ici, trattandosi all'evidenza di area già edificata, e dunque non di area edificabile … diversamente ragionando, si verrebbe ad inammissibilmente introdurre 12 nell'ordinamento - in via interpretativa - un nuovo ed ulteriore presupposto d'imposta, costituito appunto dall'area edificata» (cfr. Cass., 19 luglio 2017, n. 17815 cui adde Cass., 12 luglio 2021, n. 19809; Cass., 28 marzo 2019, n. 8620; Cass., 11 ottobre 2017, n. 23801; v., altresì, Cass., 5 febbraio 2019, n. 3282). 6.2 - Nella fattispecie, pertanto, non ricorrevano i presupposti di applicabilità della disposizione evocata dalla ricorrente (art. 5, comma 6, cit.), disposizione che, per l’appunto, non poteva operare indipendentemente dal «materiale avvio dei lavori» la cui esecuzione, secondo la relativa scansione temporale, diversamente ne segnava lo stesso limite di applicabilità. 7. - Il quarto motivo, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., reca la denuncia di omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio, oggetto di discussione tra le parti, e di travisamento dei fatti, deducendo la ricorrente che l’interpretazione data dall’Ente impositore alla disciplina dell’IMU si poneva in contrasto con quella offerta dall’amministrazione finanziaria (con la risoluzione 395/e/2008) alla cui stregua dovevano ritenersi imponibili l’area edificabile e non anche gli immobili oggetto di demolizione. Ne conseguiva, pertanto, un’obiettiva incertezza normativa quanto all’individuazione del bene imponibile cui si correlava la disapplicazione delle sanzioni (d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 8), ed anche in ragione dell’affidamento riposto rispetto alle indicazioni contenute in atti dell'amministrazione finanziaria (l. 27 luglio 2000, n. 212, art. 10, comma 2). 7.1 – L’esame di questo motivo rimane assorbito nell’accoglimento del primo motivo di ricorso, potendosi discettare di trattamento sanzionatorio solo in esito al compiuto accertamento sulla sussistenza del presupposto di imposizione. 13 8. – L’impugnata sentenza va, pertanto, cassata in relazione al motivo accolto con rinvio della causa, anche per la disciplina delle spese di questo giudizio di legittimità, alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio che, in diversa composizione, procederà al riesame della controversia attenendosi al principio di diritto sopra esposto.
P.Q.M.
La Corte - accoglie il primo motivo di ricorso, assorbito il quarto motivo, e rigetta i residui motivi;
- cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia la causa, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio, in diversa composizione. Così deciso in MA, nella camera di consiglio del 13 gennaio 2026. Il Presidente dott. Giacomo Maria Stalla Il Consigliere estensore dott. Liberato Paolitto