Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. AMBROSINI Giangiulio Presidente del 26/02/2002

1. Dott. MANNINO Saverio Felice Consigliere SENTENZA

2. Dott. SERPICO Francesco Consigliere N. 510

3. Dott. GRAMENDOLA F. Paolo Consigliere REGISTRO GENERALE

4. Dott. IPPOLITO Francesco Consigliere N. 45345/00
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
CE LO, nato il [...] a [...], avverso l'ordinanza del Tribunale di S. Maria Capua Vetere 1 agosto 2000, con la quale è stata rigettata la sua istanza di revoca ai sensi dell'art. 673 c.p.p. della sentenza di condanna, emessa del Tribunale di S. Maria Capua Vetere nel processo n. 481/91 per il reato di cui all'art. 323 c.p. (nella formulazione antecedente a quella dell'art.1 L. 16 luglio 1997 n. 234), con diversa qualificazione rispetto all'originaria imputazione dell'art.324 c.p.. Letta la requisitoria del P.G., in persona del Dr. Francesco Mauro IACOVIELLO, il quale ha chiesto il rigetto del ricorso;

Sentita la relazione svolta dal Cons. Dott. S. F. MANNINO;

osserva:
IN FATTO E DIRITTO
Avverso l'ordinanza del Tribunale di S. Maria Capua Vetere 1 agosto 2000, con la quale è stata rigettata la sua istanza di revoca ai sensi dell'art. 673 c.p.p. della sentenza di condanna, emessa del Tribunale di S. Maria Capua Vetere nel processo n. 481/91 per il reato di cui all'art. 323 c.p. (nella formulazione antecedente a quella dell'art. 1 L. 16 luglio 1997 n. 234), con diversa qualificazione rispetto all'originaria imputazione dell'art. 324 c.p.. - RC LO ha proposto ricorso per cassazione,
chiedendone l'annullamento per i seguenti motivi:

1. violazione dell'art. 323 c.p., introdotto dalla L. n. 234/97, e dell'art. 673 c.p.p. e difetto di motivazione perché il Tribunale ha rigettato la richiesta di revoca della sentenza ritenendo, da un canto, che anche la norma dell'art. 97 Cost. sarebbe rilevante nell'applicazione dell'art. 323 c.p., e dall'altro, che il reato sussisterebbe per effetto della mancata predisposizione di criteri oggettivi per l'assunzione dei n. 75 dipendenti comunali, in presunta violazione delle regole poste dall'art. 9 D.P.R. n. 347/83, secondo il quale per le assunzioni a tempo determinato, nei limiti e con le modalità previste dalle vigenti norme di legge, si deve ricorrere o a graduatorie degli uffici di collocamento o a graduatorie fatte dagli enti per prove e/o per titoli, senza considerare che detta norma non fissa un criterio inderogabile, ma dispone che quello indicato si segua di norma.

2. Il Tribunale individua come fondamento dell'abuso l'inosservanza dell'obbligo di astensione, ricavandola dalla generica dizione per cui molti tra gli assunti sarebbero parenti di amministratori comunali, e, riconoscendo che a carico del ricorrente non esisteva un obbligo personale di astenersi, non indica quale sarebbe stato il collegamento dal quale un tale obbligo sarebbe potuto derivare. L'impugnazione è infondata.
Il Tribunale, chiamato ad applicare in sede esecutiva l'art. 323 c.p., così come sostituito dall'art. 1 L. 16 luglio 1997 n. 234,
dopo aver riepilogato la vicenda sulla quale si era formato il giudicato, ha correttamente precisato i poteri attribuiti al giudice dell'esecuzione dall'art. 373 c.p.p., ribadendo, con richiamo ai principi giurisprudenziali in materia, l'intangibilità del giudicato ed i limiti dell'intervento ex art. 673 c.p.p., che qualora la norma incriminatrice non sia stata abrogata, ma riformulata con determinazione di un diverso ambito di operatività, è volto a verificare, attraverso l'interpretazione dei fatti quali risultano accertati e valutati nelle sentenze di merito, l'attualità della rilevanza penale di essi (Cass., Sez. 1^, 11 luglio 2000 n. 4968, ric. Battistella).
Si realizza, infatti, in tal caso un'ipotesi di successione di leggi penali, la quale impone anche in sede esecutiva la verifica della corrispondenza della condotta già qualificata come reato in base alla norma preesistente anche alla fattispecie criminosa introdotta dalla norma successiva;
in particolare, se la condotta già giudicata come abuso d'ufficio in applicazione dell'art. 323 c.p. nella vecchia formulazione realizzi la fattispecie di reato delineata nella nuova redazione della stessa norma, introdotta dall'art. 1 L. 16 luglio 1997, n. 234 (Cass., Sez. 6^, 17 ottobre 1997 n. 11204, ric. P.M. in proc. Vitarelli).
Il Giudice dell'esecuzione ha, infine, indicato a questo fine gli elementi innovativi della fattispecie di recente introduzione, da utilizzare come parametri per dedurne la permanenza dell'illiceità della condotta, individuandoli nella condotta violatrice di norme di legge o di regolamento o omissiva dell'obbligo di astensione, nell'intenzionalità del dolo e nell'evento del vantaggio patrimoniale ingiusto.
Così fissati i parametri di valutazione, lo stesso G.E. è passato all'analisi dei fatti, già ricostruiti e valutati nelle due sentenze di merito, ricordando che l'imputato, nella sua qualità di sindaco di Castelvolturno, aveva chiesto l'autorizzazione all'assunzione del personale necessario al potenziamento dell'organico del comune in deroga al divieto posto dalla legge finanziaria e rilevando come, una volta che l'ebbe ottenuta, egli avesse proceduto all'assunzione di n. 75 unità di personale, per alcuni degli aspiranti senza neppure domanda e in assenza di una regolare graduatoria e di qualsiasi valutazione comparativa di professionalità e dei requisiti imposti dalla legge.
Nella fattispecie concreta il Tribunale ha condiviso la valutazione dei giudici di merito, i quali hanno ritenuto in primo luogo la violazione dell'art. 97 Cost., attribuendo al terzo comma di questa disposizione - secondo il quale agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvi i casi previsti dalla legge - valore programmatico per il legislatore, ma immediatamente precettivo per la pubblica amministrazione sotto il profilo della propria organizzazione, e, quindi, funzione integrativa dell'art. 293 c.p.p. per l'aspetto dell'assunzione del personale. Ha, peraltro, considerato coperta da giudicato l'interpretazione in fatto della sentenza di appello, per cui la deroga alle vigenti disposizioni in materia, contenuta nell'autorizzazione rilasciata il 15 marzo 1985 dal Ministero per il coordinamento della protezione civile al Sindaco di Castelvolturno, doveva essere intesa come diretta esclusivamente al superamento del divieto di assunzione imposto dalla legge finanziaria, superamento che costituiva la ragione esplicita della nota con cui il Sindaco aveva sollecitato e ottenuto il rilascio dell'autorizzazione ministeriale, e perciò non rivolta a rendere inoperanti tutte le vigenti disposizioni e, quindi, anche quelle relative alle norme regolatrici dell'assunzione. In questo senso il Tribunale ha approfondito il riferimento fatto in generale dal Giudice d'appello alla violazione delle norme in tema di collocamento, rilevando che la disciplina, considerata non soggetta a deroga nella decisione divenuta irrevocabile, era quella del D.P.R. 25 giugno 1983 n. 347, recante norme risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo del 29 aprile 1983 per il personale dipendente degli enti locali, il quale all'art. 9 regola il contratto di lavoro a tempo determinato, prescrivendo che per le assunzioni a tempo determinato, nei limiti e con le modalità previste dalle vigenti norme di legge, si deve ricorrere di norma o a graduatorie degli uffici di collocamento o a graduatorie fatte dagli enti per prove e/o titoli. Ed ha messo in rilievo che la ricezione dell'accordo sindacale è stata giudicata legittima sia dalla Corte Costituzionale, nelle decisioni del 27 febbraio 1980 n. 21 e del 25 giugno 1980 n. 100, che della Corte dei conti, Sez. controllo enti, nella decisione del 29 aprile 1976 n. 684, e ha trovato conferma nell'art. 17 lett. c) L.23 agosto 1988 n.400, in cui è citato il regolamento dell'organizzazione del lavoro e dei rapporti di lavoro dei pubblici dipendenti in base agli accordi sindacali. Lo stesso Tribunale, procedendo nella verifica dell'attualità della rilevanza penale del fatto, ha preso atto che la violazione di dette norme risultava in linea di fatto sia dall'imputazione, nella quale la contestazione comprendeva la designazione degli assunti da parte delle forze politiche, in assenza di criteri oggettivi, sia nelle motivazioni della sentenza divenuta irrevocabile, che ha riferito dell'assenza di graduatorie e di valutazioni comparative della professionalità nonché di accertamento dei requisiti, oltre al mancato ricorso alle graduatorie dell'ufficio di collocamento. Sempre sul punto della condotta il G.E. ha riqualificato quella contestata inizialmente come interesse privato in atti d'ufficio come violazione dell'obbligo di astensione, imposto dall'art. 323 c.p. nella nuova formulazione, in base al dato, accertato attraverso gli atti del processo e inserito nel capo d'imputazione, che molti dei settantacinque assunti erano prossimi congiunti dei componenti del civico consesso.
Il Tribunale ha osservato che l'obbligo di astensione sussisteva non solo per la disposizione dell'art. 323 c.p., per la presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto, ma anche per le norme degli artt. 290 R.D. n. 148/15 e 279 T.U. L. Com. e Prov. 1934, che pongono a carico del sindaco e degli assessori l'obbligo di astenersi nelle delibere che riguardano l'interesse di un proprio congiunto o di conferirgli impieghi. E ha ritenuto che, pur non risultando che il RC avesse tra gli assunti un prossimo congiunto, lo stesso rispondeva di abuso d'ufficio in concorso col coimputato EL, in quanto tra le persone irregolarmente assunte vi era un figlio di quest'ultimo.
Analoga indagine giuridica il Tribunale ha compiuto positivamente con riguardo all'intenzionalità del dolo, desunto nella decisione definitiva di merito dalla diretta partecipazione del RC all'individuazione delle persone assunte, dalla sua consapevolezza di eseguire una selezione svincolata da qualsiasi criterio di imparzialità, dalla sollecitazione le altre componenti politiche a un accordo di lottizzazione. E con riguardo all'evento, cioè nel vantaggio patrimoniale, rispetto al quale ha formulato il rilievo che i Giudici di merito lo hanno rinvenuto nell'avvenuto pagamento di acconti ai dipendenti irregolarmente assunti, senza considerare che già l'instaurazione del rapporto di lavoro integra la patrimonialità del vantaggio, rilevato tuttavia in sede di legittimità da Cass., Sez. 6^, 11 maggio 1993 n. 6871, ric. RC e altri, secondo la quale è ravvisabile il reato di abuso di ufficio per vantaggio patrimoniale, previsto dall'art. 323 c. 2 c.p., sostituito dall'art. 13 L. 26 aprile 1990, n. 86, quando l'abuso sia commesso per far conseguire a taluno un posto di lavoro o un'attività lavorativa retribuita, sia pure a tempo determinato;
e ciò perché il lavoro retribuito costituisce per il lavoratore un bene a carattere patrimoniale ed economico secondo i principi che valgono, in generale, a definire la natura patrimoniale di un rapporto giuridico ex art. rapporto 1174 c.c.. L'art. 323 c.p. nella nuova formulazione ha, dunque, avuto in sede esecutiva corretta applicazione, sia per quanto riguarda i poteri inerenti alle funzioni del giudice dell'esecuzione, sia per quel che si riferisce alla necessità dell'interpretazione del giudicato e della verifica della sussistenza nella fattispecie concreta degli elementi propri della fattispecie dell'abuso d'ufficio conseguente alla riforma. In merito al risultato della predetta attività interpretativa restano, tuttavia, da prendere in considerazione le censure mosse dal ricorrente.
Riguardo al primo motivo di ricorso si osserva come meriti credito la tesi sostenuta dal Tribunale sulle tracce di una determinata dottrina, per cui l'art. 97 Cost. è norma programmatica per il legislatore, ma precettiva per la pubblica amministrazione, in quanto detta una regola di autoorganizzazione, ed è, perciò, idonea a integrare la fattispecie dell'abuso d'ufficio delineata nell'art. 323 c.p. così come formulato con l'ultima riforma.
Infatti, il carattere precettivo (e non programmatico, cioè di principio) della norma costituzionale dipende esclusivamente dalla suscettibilità della stessa di essere immediatamente applicata senza ricorrere all'intermediazione della legge ordinaria. Questo presupposto si riscontra nell'art. 97 Cost., in cui la regola che agli impieghi nelle pubbliche amministrazione si accede mediante concorso è generale e di immediata applicazione e solo la previsione delle eccezioni è demandata alla legge ordinaria.
L'idoneità della norma costituzionale a integrare l'illecito dell'art. 323 c.p. risulta dalla conseguente determinazione della c.d. doppia ingiustizia, derivante dalla violazione di essa e dall'ingiusto vantaggio patrimoniale di cui beneficia il titolare dell'illecita assunzione.
In ogni caso, come il Tribunale ha messo in rilievo, il reato di abuso d'ufficio di cui all'art. 323 c.p. nell'attuale redazione è commissibile mediante violazione dell'art. 9 D.P.R. 25 giugno 1983 n.347, recante norme risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo del 29 aprile 1983 per il personale dipendente degli enti locali, il quale all'art. 9 regola il contratto di lavoro a tempo determinato, prescrivendo che per le assunzioni a tempo determinato, nei limiti e con le modalità previste dalle vigenti norme di legge, si deve ricorrere di norma o a graduatorie degli uffici di collocamento o a graduatorie fatte dagli enti per prove e/o titoli.
Infatti, l'espressione di norma non può essere intesa nel senso dell'attribuzione al destinatario della disposizione un potere discrezionale assoluto, tale da svuotarla di qualsiasi contenuto precettivo, e perciò non può che avere un significato obiettivo, di una regola che subisce eccezioni motivate, introdotte con provvedimenti amministrativi specifici in relazione a casi particolari, dalle quali l'obbligatorietà del ricorso a graduatorie, formate dagli uffici di collocamento o dagli stessi enti che procedono all'assunzione in base a prove o a titoli, risulta confermata senza pregiudizio per l'idoneità della norma a integrare il disposto dell'art. 323 c.p.. Nella specie la deroga alla regola generale dell'assunzione per mezzo di graduatorie formate in base ad elementi oggettivi, non è stata formalmente giustificata, ne' poteva esserlo rispetto a un'operazione concordata che ha portato all'assunzione di n. 75 unità di personale, molte delle quali risultavano prossimi congiunti dei componenti del civico consesso, assunte presso l'ente attraverso apposita convenzione a seguito di designazione delle forze politiche, per alcuni degli aspiranti senza neppure domanda e in assenza di una regolare graduatoria e di qualsiasi valutazione comparativa di professionalità e dei requisiti imposti dalla legge. Nè è possibile dubitare che l'espressione di norma, contenuta nella disposizione dell'art. 9 cit., possa riferirsi a fatti di questa natura, a conferma del valore normativo e del significato oggettivo della disposizione stessa.
Pertanto il primo motivo di ricorso appare infondato. Quanto al secondo motivo, si osserva che il provvedimento impugnato fonda l'ipotesi del concorso nel reato sulla circostanza, nota all'imputato, risultante dagli accertamenti eseguiti nel giudizio di merito e dall'imputazione contestata, che il programma delle assunzioni riguardava settantacinque persone, molte delle quali erano prossimi congiunti di componenti del civico consesso. Di conseguenza sul RC, che era il sindaco e che aveva varato l'operazione a partire dalla richiesta dell'autorizzazione ministeriale, gravava l'obbligo di garantirne la regolarità, assicurando che ciascuno di coloro che vi erano tenuti osservasse il dovere di astensione.
Pertanto giustamente si è ritenuto che, pur non risultando che vi fosse tra gli assunti un suo prossimo congiunto, tuttavia egli avesse consentito al coimputato EL, che con lui aveva collaborato nell'individuazione delle persone irregolarmente assunte e che tra queste aveva un figlio, di non astenersi, fornendo con tale violazione del suo specifico obbligo funzionale un contributo causale alla verificazione del fatto e concorrendo in tal modo nel reato di abuso d'ufficio commesso dal quest'ultimo.
Anche questo motivo di ricorso è, dunque, infondato.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, il 26 febbraio 2002.
Depositato in Cancelleria il 25 settembre 2002