Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. MANFREDO GROSSI - Primo Presidente f.f. -
Dott. FRANCESCO AMIRANTE - Presidente di sezione -
Dott. GIOVANNI PRESTIPINO - Consigliere -
Dott. PAOLO VITTORIA - Consigliere -
Dott. GIOVANNI PAOLINI - Consigliere -
Dott. ALESSANDRO CRISCUOLO - rel. Consigliere -
Dott. ROBERTO PREDEN - Consigliere -
Dott. FABRIZIO MIANI CANEVARI - Consigliere -
Dott. ROBERTO MICHELE TRIOLA - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
REGIONE SICILIA, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore, domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
RR ON, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA G. BAZZONI 1, presso lo studio dell'avvocato VINCENZO STAZZONE, rappresentato e difeso dall'avvocato GIUSEPPE DI PIETRO, giusta delega in calce al controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 285/99 della Corte d'Appello di MESSINA, depositata il 11/06/99;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 22/02/01 dal Consigliere Dott. Alessandro FCRISCUOLO;

udito l'Avvocato GIANNUZZI, dell'Avvocatura Generale dello Stato;

udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. Giovanni LO CASCIO che ha concluso per l'accoglimento del ricorso;
declaratoria della giurisdizione del giudice amministrativo.
Svolgimento del processo
Con citazione notificata il 22 febbraio 1986 il signor AN AR dichiarò che:
egli occupava in concessione, fin dal 1969, una zona di demanio pubblico marittimo estesa mq. 384, in località Pace del Comune di Messina, dove esercitava un'attività commerciale mantenendo su mq. 145.50 del detto suolo un manufatto adibito a bar;

in corrispettivo della concessione era stato previsto un canone annuo di lire 55.000 per l'anno 1969, di lire 110.000 per gli anni dal 1974 al 1976, e di lire 340.000 dal 1977 al 1984;
con raccomandata del 30 gennaio 1984 la Capitaneria di Porto di Messina gli aveva chiesto, a titolo di conguaglio, la somma di lire 12.180.000, calcolata fino al 31 dicembre 1984, con indicazione delle somme asseritamente dovute per ciascun anno dal 1977 al 1984;
tale somma non soltanto era eccessiva in relazione al valore della concessione ma costituiva anche il risultato di un procedimento di accertamento e di determinazione del canone contrastante con la normativa vigente (legge 21 dice 1981, n. 546,, convertito in legge 1^ dicembre 1981, n. 692).
Su tali premesse l'attore convenne in giudizio davanti al Tribunale di Messina l'Assessorato alle finanze della Regione siciliana, chiedendo che fosse dichiarato insussistente il credito preteso dall'Amministrazione nella misura di lire 12.180.000, che il criterio adottato per la determinazione dei canoni fosse dichiarato illegittimo e che tali canoni fossero nuovamente determinati, disponendo all'occorrenza consulenza tecnica.
L'Amministrazione convenuta, con la comparsa di risposta, eccepì il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Nel merito, dedusse che la domanda era infondata sostenendo che il rapporto concessorio in questione era regolato con licenza annuale e che essa aveva il potere di determinare il canone per il rinnovo della concessione (su base annua), graduandolo con riferimento anche all'utilità che poteva essere tratta dall'uso del bene demaniale.
All'esito dell'istruzione, durante la quale fu espletata una consulenza tecnica, il Tribunale di Messina, con sentenza depositata il 19 dicembre 1996, affermata la propria giurisdizione ai sensi dell'art. 5 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, dichiarò illegittimo il criterio di determinazione del canone adottato dalla Capitaneria di Porto di Messina, dichiarò applicabili i criteri previsti dall'art. 9 del D.L. 2 ottobre 1981, n. 546, convertito nella legge 1^ dicembre 1981, n. 692, e determinò in lire 7.418.000 (sulla base degli accertamenti operati dal consulente di ufficio) la somma dovuta dal AR a titolo di conguaglio per i canoni della concessione demaniale e condannò l'Assessorato al pagamento delle spese del giudizio.
Quest'ultimo propose appello, chiedendo che fosse riconosciuto il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e, in subordine, che fosse accertata la correttezza dei criteri adottati dalla P.A. per la determinazione del canone concessorio.
Il AR si costituì per resistere al gravame, chiedendo inoltre che il credito azionato dall'Amministrazione fosse dichiarato insussistente.
La Corte di appello di Messina, con sentenza depositata l'11 giugno 1999, rigettò l'appello proposto dall'Assessorato, confermò integralmente la sentenza impugnata e condannò l'appellante a pagare al AR le spese del grado, considerando: che, nella specie, la causa apparteneva alla giurisdizione del giudice ordinario, perché - come affermato da questa Corte - le controversie relative alla determinazione di supplementi di canoni (rispetto all'importo stabilito all'atto della concessione) erano devolute alla cognizione del detto giudice, ai sensi dell'art. 5 della legge n. 1034 del 1971, in quanto riguardavano la spettanza di un canone determinato e non l'illegittimità di un provvedimento generale di determinazione;

che, inoltre, la posizione soggettiva del privato rispetto alla P.A. assumeva rilievo quando la giurisdizione doveva essere regolata secondo principi generali, mentre se la stessa legge (art. 5 cit.) assegnava all'A.G.O. la cognizione delle relative controversie il ricorso a detti principi era superato dall'espressa volontà normativa e diventava superfluo fare riferimento al carattere discrezionale del potere spettante all'amministrazione di fissare il canone concessorio;

che la seconda doglianza, con la quale l'appellante censurava l'applicazione dell'art. 9 del D.L. n. 546/1981, convertito in legge n. 692/81, in quanto concernente le concessioni pluriennali e perciò
non applicabile a quelle annuali, non aveva fondamento;

che, infatti, il citato art. 9 riguardava la determinazione dei canoni per tutte le ipotesi di concessioni, sia regolate con licenza annuale (come quella in esame), sia disciplinate con atti aventi validità pluriennale;

che anche la doglianza, con la quale l'appellante lamentava l'erronea applicazione (per determinare i canoni annui relativi al periodo 1977/ 1983) del D.M. 19 luglio 1989, in quanto emanato in epoca successiva al periodo di riferimento, non era fondata, perché il citato decreto era stato preso in considerazione come parametro, convenientemente adeguato al (precedente) periodo interessato mediante applicazione degli indici Istat;

che, quindi, il calcolo del conguaglio operato dal consulente di ufficio e fatto proprio dal Tribunale poteva considerarsi rispondente alla situazione reale.
Contro la suddetta sentenza la Regione Sicilia ha proposto ricorso per cassazione, affidato ad un motivo.
AN AR ha resistito con controricorso.
La causa è stata assegnata alle Sezioni unite di questa Corte, essendo dedotta una questione di giurisdizione.
Motivi della decisione
Con l'unico mezzo di cassazione la ricorrente deduce il difetto di giurisdizione dell'A.G.O., nonché violazione e falsa applicazione dell'art. 5 della legge n. 1034 del 1971, in relazione all'art. 360, primo comma, n. 1 e 3, cod. proc. civile.
Sostiene che la procedura di quantificazione dei canoni dovuti per la concessione di beni del demanio marittimo non si esaurirebbe (come erroneamente ritenuto dai giudici di appello) nella semplice verifica della spettanza di un canone determinato, consistendo invece in un'attività amministrativa senza dubbio sottratta alla giurisdizione del giudice ordinario.
Quest'ultimo avrebbe giurisdizione in materia di canoni concessori soltanto qualora si contesti la carenza di potere della P.A. nel determinare i canoni stessi e non l'esercizio illegittimo di detto potere. Infatti l'art. 5 della legge n. 1034 del 1971, pur facendo salva nel secondo comma la giurisdizione dell'A.G.O. per le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, non attribuirebbe al giudice ordinario giurisdizione esclusiva su qualunque controversia involgente canoni di concessione, perché anche in tale specifica materia andrebbero applicate le regole generali circa il riparto delle giurisdizioni, in forza delle quali la cognizione delle controversie in cui si faccia questione d'interessi legittimi spetta al giudice amministrativo, mentre al giudice ordinario sono devolute le controversie relative alla tutela di diritti soggettivi nell'ambito del rapporto di corrispettività del canone.
Nella determinazione del corrispettivo dovuto dal concessionario di beni del demanio marittimo la configurabilità della lesione di un diritto soggettivo del privato andrebbe esclusa, potendosi ravvisare al più la lesione di un interesse legittimo.
Il ricorso è fondato.
Si deve premettere che, nella specie, com'è pacifico si verte in tema di concessione di bene demaniale marittimo. Del pari non è controverso che la concessione de qua fosse disciplinata mediante licenza annuale (v. sentenza del Tribunale, pag. 4; sentenza della Corte d'appello, pag. 5, sul punto non impugnate). Infine il periodo in contestazione riguarda l'arco di tempo compreso tra il gennaio 1977 e il dicembre 1984 (v. la citazione introduttiva del giudizio), sicché occorre fare riferimento alla normativa vigente in quel periodo.
Ciò posto, si deve osservare che l'art. 2 della legge 21 dicembre 1961, n. 1501, con specifico riferimento alle concessioni di demanio pubblico marittimo, dopo aver determinato il canone ed il limite minimo normale contemplati nel primo comma, stabilì nel secondo comma che l'Amministrazione era tenuta a graduare gli aumenti dei canoni minimi sulla base dell'utilità economica che i concessionari traevano dalla concessione.
Già il tenore testuale della norma, dunque, conduce ad affermare che essa abbia affidato all'Amministrazione una valutazione (inevitabilmente discrezionale, attesa ]'assenza di specifici parametri predeterminati in proposito) in ordine alla suddetta utilità.
Il D.L. 2 ottobre 1981, n. 546, convertito con modificazioni nella legge 1^ dicembre 1981, n. 692, stabilì poi una serie di aumenti predeterminati (tra l'altro) per i canoni di concessioni relative alla utilizzazione di varie categorie di beni demaniali, stipulati o rilasciati a far tempo dal febbraio 1962 (e diversificati in base alle cadenze indicate nel secondo comma del medesimo art. 9), inserendo tra quelle categorie i beni demaniali marittimi (n. 10 dell'art. 9, primo comma), ma "salvo il disposto del successivo art. 15".
Il citato art. 152 sempre con riferimento alle concessioni di demanio pubblico marittimo, nel primo comma rideterminò il canone previsto nell'art. 2, primo comma, del R.D.L. 25 febbraio 1924, n. 456, convertito nella legge 22 dicembre 1927, n. 2435, nonché il limite minimo normale del canone previsto nel secondo comma dell'articolo stesso (già oggetto della previsione in aumento di cui alla legge 21 dicembre 1961, n. 1501). Nel secondo comma, poi, dispose che per le concessioni regolate mediante licenze annuali non era richiesto il concerto interministeriale di cui all'art. 2, terzo comma, della legge 21 dicembre 1961, n. aggiungendo che "i canoni relativi alle varie specie di concessioni sono stabiliti in via generale sulla base di apposite tabelle concordate tra il capo del compartimento marittimo e l'intendente di finanza ed approvate con provvedimento del Ministro della marina mercantile di concerto con il Ministro delle finanze", e precisando che, nei casi in cui le tabelle non potessero trovare applicazione ovvero vi fosse dissenso sulla misura dei canoni, si applicavano rispettivamente le disposizioni contenute nell'art. 2, terzo comma, della legge 21 dicembre 1961, n. 1501 (che demandava la determinazione dei canoni ad un provvedimento del Ministero della marina mercantile di concerto con il Ministero delle finanze), nonché nell'art. 15 del regolamento per l'esecuzione del codice della navigazione (disciplinante nel secondo comma un procedimento analogo).
L'art. 16 di tale regolamento (D.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328, e successive modificazioni) a sua volta dispose, nel comma terzo, che la misura minima normale del canone per le concessioni era stabilita da leggi o regolamenti speciali ed aggiunse, nel comma quarto, che la misura del canone per le singole concessioni doveva essere concordata fra il capo del compartimento e l'intendente di finanza in relazione all'entità delle concessioni stesse, allo scopo che s'intendeva conseguire ed al profitti che poteva trame il concessionario. Dalla lettura coordinata del citato quadro normativo si desume che, in tema di concessioni demaniali marittime e con riguardo al periodo di tempo considerato, è ravvisabile per la determinazione dei canoni concessori un potere discrezionale affidato alla P.A. concedente, potere in presenza del quale la situazione giuridica del concessionario è quella d'interesse legittimo (come tale tutelabile davanti al giudice amministrativo) e non di diritto soggettivo. Già la ripetuta previsione di un canone "minimo"(art. 2 L. n. 1501 del 1961; art. 16, comma 3^, D.P.R. n. 328 del 1952; art. 15, 1^ comma, D.L. n. 546 del 1981 e successiva legge di conversione)
orienta in tal senso, dal momento che se si trattasse sempre di un canone fisso stabilito in base a parametri predeterminati quella previsione non avrebbe significato. Ma al dato testuale si aggiungono gli elementi confermativi, alla stregua dei quali l'Amministrazione concedente deve graduare gli aumenti dei canoni minimi sulla base dell'utilità economica che i concessionari traggono dalla concessione e deve tener conto dell'entità della concessione, dello scopo che s'intende conseguire e dei profitti che il concessionario può trarne (art. 16, comma quarto, D.P.R. n. 328 del 1952). Si tratta di criteri la cui applicazione postula l'esercizio di discrezionalità tecnica ed amministrativa e non una fissazione automatica o predeterminata. Il corretto esercizio di tale potere è soggetto al controllo del giudice degli interessi legittimi sia per quanto riguarda l'osservanza dei (pur prescritti) procedimenti, sia in ordine al rispetto dei criteri di legge (cfr. Cons. Stato, sez. 6, 14 ottobre 1998, n. 1387; 13 dicembre 1990, n. 1057; 3 agosto 1989, n. 981). Tanto chiarito, il collegio non ignora che, nella giurisprudenza di questa Corte, è presente un orientamento per il quale la giurisdizione del giudice ordinario sussiste anche quando, nell'ambito di un rapporto concessorio, i (maggiori) canoni pretesi dalla P.A. formino oggetto di provvedimenti autoritativamente determinati dalla stessa, e ciò in base all'art. 5 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, il quale, dopo aver devoluto (nel primo comma) alla competenza del T.A.R. "i ricorsi contro atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni o di servizi pubblici", aggiunse nel secondo comma che "resta salva" la giurisdizione del giudice ordinario "per le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi", nonché per le controversie affidate ai tribunali delle acque pubbliche (regionali e superiore). La tesi accolta da tale orientamento è che, trattandosi ci controversia relativa ad un singolo rapporto, in cui si discuta tra P.A. e concessionario se un dato canone sia dovuto o meno, la controversia stessa avrebbe ad oggetto sempre il diritto soggettivo a pagare la misura di legge e non più del dovuto. Altrimenti vi sarebbe una contraddizione nell'intero art. 5 cit.: nel primo comma sarebbe istituita una giurisdizione esclusiva, mentre nel secondo comma le controversie relative ai canoni andrebbero distribuite tra il giudice ordinario e il giudice amministrativo, a seconda che si faccia questione di diritto o d'interesse legittimo (così Cass., sez. un. 10 dicembre 1993, n. 12164; Cass., sez. un., 15 luglio 1991, n. 7839). In senso diverso, però, sì è affermato che le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi riservate, in materia di concessioni amministrative, alla giurisdizione del giudice ordinario sono quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra P.A. concedente e concessionario del bene o del servizio pubblico, contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio "obbligo-pretesa", senza che assuma rilievo un potere d'intervento riservato alla P.A. per la tutela d'interessi generali. Quando, invece, la controversia esula da tali limiti e coinvolge la verifica dell'azione autoritativa della P.A. sull'intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra P.A. e concessionario si configura secondo il binomio "potere-interesse" e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass., sez. un. 18 agosto 1990, in motivazione;
Cass., sez. un., 6 maggio 1994, n. 4389). Il collegio ritiene di dover prestare adesione a questo secondo indirizzo, per le ragioni che seguono.
Se è vero che l'art. 5, primo comma, della legge n. 1034 del 1971 contempla un'ipotesi di giurisdizione esclusiva (come previsto dall'art. 7, comma 2^, ultima parte, della medesima legge n. 1034), non persuade la tesi secondo cui anche il secondo comma dovrebbe recare una forma di giurisdizione, a sua volta esclusiva", per il giudice ordinario. Il tenore testuale della norma non autorizza tale conclusione. Anzi la formula adottata ("resta salva" la giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria) induce a ritenere che il legislatore abbia voluto rimarcare un rapporto di continuità rispetto al precedente assetto delle giurisdizioni ed al criterio generale che ne disciplinava il riparto (definito del petitum sostanziale per porre in evidenza come non rilevi la prospettazione di parte).
Anche la ratio della norma orienta in tale direzione. Essa, con il primo comma, intese attribuire al giudice amministrativo tutte le controversie relative ai rapporti di concessione, prescindendo dalla consistenza delle situazioni giuridiche implicate, allo scopo di porre fine alle precedenti incertezze insorte in giurisprudenza. Lasciò al giudice ordinario la cognizione delle controversie contemplate nel secondo comma, in quanto concernenti "indennità, canoni ed altri corrispettivi", sul presupposto cioè che si trattasse di controversie a carattere patrimoniale, mantenute appunto nello schema "obbligo-pretesa" e non richiedenti interventi sull'esercizio della discrezionalità, allorché questa fosse demandata alla P.A. nella determinazione dei canoni concessori, per esigenze di pubblico interesse correlate all'uso eccezionale di beni demaniali.
In tale sistema non sono ravvisabili elementi di contraddizione. Esso, anzi, si rivela coerente con i principi in materia, conservando al giudice amministrativo (in assenza di deroghe espresse al riguardo, non ravvisabili nel citato art. 5) il sindacato sulla legittimità del provvedimento di determinazione, in presenza del quale la posizione giuridica del è concessionario è d'interesse legittimo.
Nel caso di specie, alla stregua delle considerazioni precedenti, in accoglimento del ricorso va dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda proposta dal AR, diretta a censurare la legittimità del provvedimento di determinazione del canone concessorio, adottato dalla P.A. nell'esercizio del richiamato potere discrezionale.
Pertanto, la sentenza impugnata deve essere cassata senza rinvio (art. 382 cod. proc. civ.). Nella natura della questione trattata si ravvisano giusti motivi per dichiarare compensate tra le parti le spese dell'intero giudizio.

P.Q.M.

La Corte suprema di cassazione, a sezioni unite, accoglie il ricorso, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo, cassa senza rinvio la sentenza impugnata e compensa tra le parti le spese dell'intero giudizio.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle sezioni unite civili della Corte suprema di cassazione, il 22 febbraio 2001. Depositato in Cancelleria il 11 giugno