Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Antonio IANNOTTA - Primo Presidente F.F. -
Dott. Francesco AMIRANTE - Presidente di Sezione -
Dott. Vincenzo CARBONE - Consigliere -
Dott. Francesco CRISTARELLA ORESTANO - Consigliere -
Dott. Antonio VELLA - Consigliere -
Dott. Giovanni PRESTIPINO - Consigliere -
Dott. Paolo VITTORIA - Consigliere -
Dott. Alessandro CRISCUOLO - Consigliere -
Dott. Federico ROSELLI - Rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
NG AV, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA SALARIO 400, presso lo studio dell'avvocato ANTONIO COCHETTI, rappresentato e difeso da se stesso e unitamente agli avvocati ANTONIO COCHETTI, PIERGIORGIO VILLA, RENATO SCOGNAMIGLIO, giusta procura speciale per il primo, del Notaio dott. Francesco Calliari, depositata in data 13/05/91998, per gli altri giusta procura speciale del Notaio dott. Francesco Calliari, depositata in data 10/06/1998, tutto in atti;

- ricorrente -

contro
CASSA NAZIONALE DI PREVIDENZA E ASSISTENZA FORENSE, in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliata in via G. BELLONI 88, presso lo studio dell'avvocato GIULIO PROSPERETTI, che lo rappresenta e difende, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 967/95 del Tribunale di TRENTO, depositata il 13/11/95;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 14/01/99 dal Consigliere Dott. Federico ROSELLI;

uditi gli avvocatri Renato SCOGNAMIGLIO, Antonio COCHETTI, per il ricorrente, Giulio PROSPERETI per la controricorrente;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Franco MOROZZO DELLA ROCCA che ha concluso per l'accoglimento del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso del 15 settembre 1994 al Pretore di Trento, AV EN esponeva di percepire, quale avvocato, una pensione di vecchiaia con decorrenza dal 1° febbraio 1994, a carico della Cassa nazionale di previdenza e assistenza forense (allora denominata Cassa nazionale di previdenza e assistenza degli avvocati e procuratori). Ai sensi del decreto del 25 settembre 1990, emesso dal Ministro del lavoro e della previdenza sociale di concerto col Ministro di grazia e giustizia secondo la previsione dell'art. 13, secondo comma, l. 20 settembre 1980 n. 576, i redditi percepiti durante la vita professionale e costituenti la base di calcolo della pensione erano stati rivalutati nella misura del cento per cento degli indici Istat, ma solo a partire da quelli conseguiti dopo il 1° gennaio 1991, mentre quelli precedenti erano stati rivalutati solo del settantacinque per cento, vale a dire secondo la misura deliberata anteriormente all'entrata in vigore del detto decreto ministeriale.
Sostenendo l'applicabilità di questo, ossia la rivalutabilità con indice pieno, con riferimento a tutti i redditi annuali e senza limiti di tempo, il EN chiedeva che la Cassa fosse condannata a pagare la differenza di pensione, nella misura da determinare in corso di causa.
Costituitasi la convenuta, il Pretore rigettava la domanda con decisione del 13 gennaio 1995, confermata con sentenza 13 novembre 1995 dal Tribunale, il quale riteneva infondata la pretesa del pensionato, anzitutto perché l'art. 13, secondo comma, cit. prevedeva una rivalutazione periodica della base di calcolo della pensione, ossia dei redditi, con riferimento all'andamento mutevole dell'inflazione e perciò senza che le attuali valutazioni della pubblica amministrazione potessero essere riferite ad anni passati ed eventualmente lontani: la loro efficacia retroattiva avrebbe dovuto essere stabilita espressamente nella legge n. 576 del 1980. Inoltre, posto che il d.m. in questione era pacificamente dettato per i soli avvocati collocati in pensione dopo il 1° gennaio 1991, una rivalutazione così generosa come quella pretesa dal EN avrebbe determinato una troppo forte disparità di trattamento in danno degli avvocati pensionati prima di quella data. Infine l'interpretazione più equa era stata sostenuta nella richiesta rivolta ai Ministri dal Consiglio di amministrazione della Cassa, a norma del terzo comma dell'art. 13 cit., dalla quale non risultava che i detti organi avessero dissentito e che perciò doveva essere considerata alla stregua di una motivazione del decreto. Contro questa sentenza ricorre per cassazione il EN. Controricorre la Cassa, la quale ha altresì presentato una memoria e, considerata una giurisprudenza sfavorevole della Sezione lavoro di questa Corte, ha chiesto al Primo Presidente l'assegnazione del ricorso alle Sezioni unite. Il Primo Presidente ha disposto in conformità giacché frattanto si è verificato un contrasto di giurisprudenza sulla questione di diritto sottoposta dal ricorrente (art. 374, primo comma, cod. proc. civ.). In prossimità dell'udienza davanti a queste Sezioni unite entrambe le parti hanno depositato memorie. Dopo la discussione in udienza la controricorrente ha depositato osservazioni scritte in replica al Pubblico ministero.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Col primo motivo il ricorrente lamenta la violazione degli artt. 2, 13, 15 l. 20 settembre 1980 n. 576, di riforma del sistema previdenziale forense, e del decreto ministeriale del 20 settembre 1990 nonché difetto di motivazione.
Egli nota che l'art. 15 l. cit. prevede un sistema di rivalutazione dei redditi, già percepiti dai professionisti e costituenti la base di calcolo delle pensioni di vecchiaia, riferito al quinquennio anteriore alla maturazione del diritto a pensione (art. 2, primo comma, l. cit.) e non suscettibile di essere spezzato. Errata sarebbe perciò la sentenza qui impugnata, che riferisce il nuovo e più favorevole indice di rivalutazione stabilito nel decreto ministeriale cit. ai soli redditi percepiti dopo la sua entrata in vigore. Ad avviso del ricorrente il nuovo indice andava riferito senza distinzioni temporali a tutti i redditi del suddetto decennio. Col secondo motivo egli denunzia la violazione dell'art. 13 l. cit. ed illogicità della motivazione (art. 360 n. 5 cod. proc. civ.), osservando che la possibilità, attribuita dal secondo comma dell'art. 13 all'autorità amministrativa, di variare "annualmente" la percentuale di rivalutazione dei redditi è ben compatibile con l'efficacia retroattiva della rivalutazione, mentre la decorrenza dal primo giorno dell'anno successivo serve soltanto per la preparazione burocratica dell'applicazione della norma. Col terzo motivo il ricorrente, invocando l'art. 3 l. 7 agosto 1990 n. 241 in materia di motivazione dell'atto amministrativo e di esclusione del dovere di motivare gli atti normativi o a contenuto generale, afferma in sostanza l'irrilevanza del parere fornito dalla Cassa previdenziale ai Ministri che emisero il decreto di cui sopra.

2. I tre motivi, da esaminare insieme per la loro connessione, sono fondati.
La migliore comprensione della questione sottoposta alla Corte richiede la riproduzione dei testi normativi invocati, nelle parti che qui interessano.
L'art. 2 l. n. 576 del 1980, modificato dall'art. 2 l. 2 maggio 1983 n. 175, disponendo in materia di pensione di vecchiaia spettante agli avvocati, dice che essa "è pari, per ogni anno di effettiva iscrizione e contribuzione, all'1,50 per cento (elevato all'1,75 con l. 11 febbraio 1992 n. 141) della media dei più elevati dieci redditi professionali dichiarati dall'iscritto ai fini dell'imposta sul reddito delle persone fisiche - irpef - risultanti dalle dichiarazioni relative ai quindici anni solari anteriori alla maturazione del diritto a pensione" (primo comma).
Il successivo art. 15 dispone: "Le entità dei redditi da assumere per il calcolo delle medie di riferimento delle pensioni ... sono rivalutate secondo l'andamento dell'indice Istat di cui all'art. 16 (ossia dell'indice nazionale generale annuo dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati calcolato dall'Istituto centrale di statistica)" (primo comma). "Ai fini della rivalutazione si considera il 75 per cento degli aumenti fra i coefficienti relativi all'anno di produzione dei redditi e quelli del penultimo anno anteriore alla maturazione del diritto a pensione" (terzo comma). "La percentuale di cui sopra può essere variata con la procedura di cui all'art. 13, secondo comma, tenuto conto dell'andamento finanziario della Cassa" (quarto comma). Il richiamato art. 13 stabilisce che la variazione può essere annuale e deve essere disposta "con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale di concerto con il Ministro di grazia e giustizia, con effetto dal primo gennaio successivo" (secondo comma). "I provvedimenti di cui ai commi precedenti sono adottati sentito il parere del Consiglio di amministrazione della Cassa, o su richiesta motivata di questo, e sono pubblicati sulla Gazzetta ufficiale" (terzo comma).
Con decreto del 25 settembre 1990, in G.U. del 26 novembre 1990 n. 258, il Ministro del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con il Ministro di grazia e giustizia, "esaminata la delibera n. 160.90 del 27 aprile 1990 con la quale il consiglio di amministrazione della Cassa ha proposto l'elevazione da 75 a 100 della percentuale di cui all'art. 15, terzo comma, della legge 20 settembre 1980 n. 576 ...; Vista la richiesta formulata dalla Cassa
con nota n. 317/P del 14 maggio 1990; Viste le condizioni tecnico-finanziarie della Cassa;
decreta: ... a decorrere dal 1° gennaio 1991 la percentuale di cui all'art. 15, terzo comma, è elevata dal 75 al 100 per cento".

3. Le questioni che possono essere poste all'interprete da questi testi normativi sono:
1) se la misura di rivalutazione dei redditi, aumentata dal decreto ministeriale ora detto, debba applicarsi a tutti i professionisti pensionati, compresi quelli con pensione liquidata prima del 1° gennaio 1991, data di entrata in vigore del decreto.
La risposta positiva a tale questione è stata data da questa Corte con riguardo alla pensione dei geometri: per questa vi era stato un decreto (d.m. 19 gennaio 1988 n. 29) di rivalutazione del coefficiente di rendimento e la Corte ritenne doversi riliquidarle tutte, senza limiti di tempo, stante che qualsiasi limite avrebbe determinato illogiche discriminazioni (Cass. 11 dicembre 1995 n. 12675 e 18 settembre 1997 n. 9265). Alla stregua di questa interpretazione la data indicata nel decreto ministeriale segnerebbe solo il momento a partire dal quale andrebbe effettuato il computo della nuova pensione e questa andrebbe corrisposta, escluso ogni diritto a quote arretrate.
Differente è invece la fattispecie presa in esame dalla sentenza della Corte costituzionale con la sentenza 22 febbraio 1990 n. 72. Qui una norma di legge (art. 21, comma 6, l. 11 marzo 1988 n. 67) aveva disposto a fini perequativi un nuovo e più favorevole calcolo del reddito onde attribuire una quota aggiuntiva della pensione Inps ed eliminare così un trattamento discriminatorio già segnalato dalla stessa Corte costituzionale con una sentenza- monito. La sentenza n. 72 del 1990 ritenne in via interpretativa che la quota aggiuntiva spettasse anche ai lavoratori collocati in pensione prima dell'entrata in vigore della legge citata, ma senza alcuna riliquidazione della pensione originaria (così anche Cass. 11 ottobre 1997 n. 9929). Occorre dire che la soluzione positiva della questione qui posta non sembra poter essere adottata per la decisione della presente controversia. Essa non è sostenuta, e nemmeno presupposta, dal professionista ricorrente ne' al riguardo si è svolto il contraddittorio.
L'art. 25 l. n. 141 del 1992, richiamato dalla difesa della Cassa nelle osservazioni depositate ex art. 379 cod. proc. civ., riguarda la riliquidazione delle pensioni "in corso" alla data della sua entrata in vigore, sulla base dei nuovi e più alti coefficienti di rendimento stabiliti nel precedente art.

1. Esso è perciò estraneo alla questione posta dal ricorso per cassazione e di cui ora si dirà.
2) Altra questione che la normativa in esame pone all'interprete è se - vista la sua applicazione ai soli ex avvocati con pensione liquidata successivamente al 1° gennaio 1991 - la nuova e più alta misura di rivalutazione valga solo per i redditi percepiti dopo tale data oppure anche per quelli percepiti prima.
Tale questione è stata risolta in senso sfavorevole alla Cassa e favorevole al pensionato, vale a dire nel senso della rivalutazione col nuovo e maggiore indice di tutti i redditi, percepiti prima e dopo il 1991, da alcune sentenze di questa Corte: 15 aprile 1996 n. 3521, 25 maggio 1996 n. 4744, 4825, 4826, 4827, 4838, le quali si fondano sui seguenti argomenti:
a) non è consentito interpretare un'unica legge, contenente la normativa sulla liquidazione del trattamento pensionistico agli iscritti, in modo da permettere differenti trattamenti solo in base alla data di produzione di reddito: l'applicazione del nuovo coefficiente di rivalutazione ai soli redditi percepiti dal 1991 comporterebbe che redditi annuali eguali sarebbero rivalutati diversamente sol perché conseguiti in anni diversi;

b) l'equilibrio finanziario della Cassa non sarebbe turbato irreparabilmente dall'aumento degli esborsi per pensioni, conseguenti all'estensione della rivalutazione ad anni anteriori al 1991. Al contrario, esso può essere conservato con quegli strumenti correttivi che la legge n. 576 del 1980, modificata dalla l. 11 febbraio 1992 n. 141, assicura sia sul piano delle entrate, con l'aumento dei contributi, che su quello delle uscite, con la riduzione della percentuale di rivalutazione dei redditi;

c) il decreto ministeriale di aumento del coefficiente di rivalutazione fu adottato su richiesta della Cassa previdenziale, che previde la decorrenza del nuovo coefficiente solo da una certa data, ne' gli autori, ossia i Ministri del lavoro e della giustizia, manifestarono alcun dissenso in proposito. Tuttavia, secondo le sentenze ora in esame, ciò non assume alcuna rilevanza interpretativa, stante che l'art. 3, comma 2, l. n. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo non impone la motivazione per gli atti generali, quali i decreti ministeriali.
Questo orientamento giurisprudenziale è contrastato da altre, più recenti, sentenze, le quali obiettano come i suddetti argomenti non trovino fondamento nella lettera della legge n. 576 e delle sue sopra ricordate modificazioni;
come la logica del sistema previdenziale degli avvocati faccia riferimento al bilancio consuntivo della Cassa e ad una verifica quadriennale dell'equilibrio di gestione (art. 13, comma 4), con la conseguente ed eventuale necessità di variazioni ex nunc dei debiti (prestazioni) e dei crediti (contributi); ed infine come la contraria tesi possa portare a vistose disparità di trattamento tra professionisti andati in pensione prima e dopo il 1° gennaio 1991 (Cass. 7 febbraio 1998 n. 1311, 9 marzo 1998 n. 2617). Il primo di questi due orientamenti appare a queste Sezioni unite meritevole di essere condiviso.

4. Anzitutto la lettera delle disposizioni di legge sopra riportate offre indicazioni per sè esaurienti.
L'art. 2, primo comma, l. n. 576 del 1980 parla, come s'è visto, di redditi risultanti dalle dichiarazioni d'imposta relative ai quindici anni solari anteriori alla maturazione del diritto a pensione, e non dice che essi possano essere rivalutati in misura diversa a seconda degli anni di produzione. Ed è antico canone interpretativo quello secondo cui ove il legislatore non distinse neppure all'interprete è dato di distinguere.
Nè elementi favorevoli alla distinzione emergono dai lavori preparatori della legge, dai quali (Relazione alla proposta di legge n. 117, presentata alla Camera dei deputati il 20 giugno 1979, pag. 2) risulta soltanto che "si è preferito indicare il periodo di dieci anni per il calcolo del reddito medio, onde non favorire dichiarazioni di reddito artificiose (possibili per un periodo più breve) e per poter comprendere un periodo di tempo più significativo per la remuneratività della professione. Il reddito di ciascun anno deve essere indicizzato, per evitare le iniquità derivanti da notevoli svalutazioni monetarie".
La legge non offre poi ai Ministri del lavoro e della giustizia alcun altro potere se non quello di variare l'indice di rivalutazione, senza alcuna discriminazione fra i redditi del quindicennio: ed infatti il decreto ministeriale in questione con la sua semplice espressione "a decorrere dal 1° gennaio 1991" non offre alcun sostegno all'opposta tesi.

5. Le sentenze emesse da questa Corte nel 1996 fanno poi riferimento (e gli atti di parte dell'attuale giudizio di cassazione fanno cenno) alla richiesta motivata, formulata dal Consiglio d'amministrazione della Cassa previdenziale e diretta al Ministro ai sensi del riportato art. 13, terzo comma, l. n. 576 del 1980: si tratta della richiesta n. 160 del 1990, preceduta da quella n. 538 del 1987, a suo tempo non accolta dall'autorità deliberante per ragioni che qui non interessano. Le dette sentenze (come pure quella del Tribunale di Trento qui impugnata) danno per pacifico che queste richieste limitino l'utilizzabilità del nuovo coefficiente di rivalutazione al tempo successivo all'entrata in vigore all'emanando decreto ministeriale, ma osservano che esse furono poi disattese in parte qua dai Ministri, i quali aumentarono il coefficiente di rivalutazione, ma senza discriminazioni temporali;
ne' essi, aggiungono le sentenze, avevano il dovere di motivare tale dissenso, poiché per gli atti amministrativi generali la legge (art. 3 l. 7 agosto 1990 n. 241) non richiede motivazione.
In proposito si deve anzitutto rilevare che le dette richieste ben possono essere adoperate per interpretare il decreto, giacché la giurisprudenza di questa Corte, insieme alla dottrina unanime, ritiene che l'interpretazione dell'atto amministrativo, generale o singolare, non sia necessariamente e soltanto testuale ma ben possa far riferimento a mezzi estrinseci quali gli atti procedimentali, così come per la legge si fa ricorso ai lavori preparatori (Cass. 23 luglio 1966 n. 2007).
Ciò premesso, bisogna tuttavia aggiungere che le suddette richieste motivate - le quali non possono essere interpretate direttamente dalla Corte poiché non costituiscono norme di diritto ai sensi dell'art. 1 delle preleggi ma possono essere esaminate onde controllare la motivazione della sentenza impugnata ed art. 360 n. 5 cod. proc. civ. - fanno bensì riferimento ai "redditi percepiti"
dopo una certa data (il 1988 fu poi spostato dai Ministri al 1991), ma tale formula non fu poi seguita nel decreto ministeriale, il quale si limita ad elevare l'indice di rivalutazione "a partire dal 1° gennaio 1991", senza distinguere tra redditi percepiti prima e dopo quella data. Il decreto dispone dunque in senso letteralmente conforme alla legge, senza che su di esso possa influire la difforme (e neppure del tutto chiaramente espressa) volontà del soggetto richiedente, ossia della Cassa.

6. Quanto agli effetti finanziari particolarmente onerosi - che la Cassa previdenziale prospetta come conseguenti all'orientamento giurisprudenziale favorevole ai pensionati, richiamando anche la necessità di equilibrio del bilancio, pena la liquidazione, imposta dal sopravvenuto decreto legislativo 30 giugno 1994 n. 509 - essi non possono avere alcun peso in questo giudizio di legittimità, ma richiederebbero indagini di fatto e comunque sarebbero da imputare non già agli organi, come quelli giudiziari, investiti della interpretazione-applicazione della legge bensì alle scelte politico-economico espresse dal legislatore e dall'autorità amministrativa e da queste, eventualmente, sempre modificabili.

7. Alla tesi di questa non giova neppure la prospettazione della diversità di trattamento dei redditi, di egual misura e conseguiti nello stesso anno, a seconda che l'avvocato abbia cessato la propria attività prima o dopo il 1° gennaio 1991. Tale diversità consegue certamente all'accoglimento della tesi sostenuta dagli avvocati in questo processo, ma anzitutto è da rilevare che anche la tesi opposta comporta una disparità di trattamento tra redditi di pari importo e conseguiti in anni diversi, onde l'argomento non sarebbe sufficiente di per sè a sciogliere il dilemma interpretativo. Occorre poi ricordare che secondo una costante giurisprudenza della Corte costituzionale è da escludere la violazione del principio d'eguaglianza enunciato dall'art. 3 Cost. quando, nell'ambito della stessa categoria di cittadini, le differenze di trattamento siano determinate dalla diversità dei presupposti temporali (Corte cost. nn. 311 del 1995, 175 del 1997, 409 del 1998). Resta poi affidata alla discrezionalità del legislatore l'eventuale correzione di queste disparità. Risulta ad esempio in discussione nel Parlamento un disegno di legge (Atti Senato, XII legislatura, n. 400) di modifica della legge n. 576 del 1980 ed inteso all'aumento delle pensioni degli avvocati più anziani. Il disegno è giustificato (pag. 3 della relazione) con le condizioni economiche particolarmente floride della Cassa.

8. La Cassa controricorrente prospetta ancora dubbi di legittimità costituzionale.
Sarebbe irragionevole, ossia contrastante con l'art. 3, secondo comma, Cost., "il venir meno del dovuto rispetto della volontà e autonomia dell'Ente previdenziale ... il quale è proprio in base alla voluntas legis il soggetto istituzionalmente propulsore di ogni variazione del coefficiente" (pag. 9 della memoria). Confliggerebbe poi col principio di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97, primo comma, Cost.) una legge non rispettosa della "giusta distribuzione delle competenze all'interno dell'apparato amministrativo nonché, più in generale, dei criteri di organizzazione delle procedure amministrative" (pag. 10 della memoria).
La prima questione è manifestamente infondata poiché, come s'è detto sopra, la voluntas legis è nel senso di attribuire alla Cassa, debitrice della prestazione previdenziale, solamente un potere propositivo e non anche un potere determinativo del contenuto della prestazione, onde l'interpretazione qui accolta dell'art. 15 l. n.576 del 1980 non comprime in alcun modo la sua autonomia.
La seconda questione è manifestamente inammissibile per mancata precisazione dei suoi termini, specie considerato che, dopo l'entrata in vigore del d.lgs. n. 509 del 1984, la Cassa è persona giuridica di diritto privato.

9. In conclusione il ricorso dev'essere accolto e la sentenza impugnata va cassata con rinvio ad altro collegio d'appello, che si designa nel Tribunale di Rovereto e che deciderà uniformandosi al seguente principio di diritto: "La rivalutazione dei redditi rilevanti per il calcolo delle medie di riferimento delle pensioni di vecchiaia degli avvocati deve avvenire, ai sensi dell'art. 15 l. n. 576 del 1980, sulla base di un coefficiente unico, riferito agli indici Istat, per tutti gli anni da prendere in considerazione ai fini del calcolo".
Il contrasto di giurisprudenza giustifica la compensazione delle spese.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso e cassa con rinvio al Tribunale di Rovereto;
compensa le spese.
Così deciso in Roma il 14 gennaio 1999.
DEPOSITATA IN CANCELLERIA IL 27 MAGGIO 1999.