Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Angelo GRIECO Presidente
Dott. Giovanni LOSAVIO Consigliere
Dott. Giovanni VERUCCI Consigliere
Dott. Francesco FELICETTI Consigliere
Dott. Luigi MACIOCE Cons. Relatore
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
FO TO TO, elettivamente domiciliata in Roma, P.zza Augusto Imperatore 22, presso l'avv. Guido Pottino, che la rappresenta e difende giusta delega in atti unitamente agli avv. ti Luigi e Giovanni Maniscalco Basile di Palermo

- ricorrente -

contro
MINISTERO DELL'INTERNO - PREFETTO Di PALERMO domiciliati in Roma, via dei Portoghesi 12 presso l'Avvocatura Generale dello Stato, che li rappresenta e difende per legge

- controricorrente -

avverso il decreto del PR di Palermo del 17 aprile 1998. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 21.1.99 dal Relatore Cons. Luigi Macioce.
Udito l'avvocato dello Stato Rago. Udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Francesco Mele che ha concluso per l'inammissibilità o il rigetto del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con decreto motivato 8.4.98 il Prefetto di Palermo, provvedendo ai sensi dell'art. 11 2^ comma lett. b) della legge 6.3.98 n. 40, disponeva l'espulsione dallo Stato di OR TO TO cittadina del Cabo Verde perché ella, già titolare di permesso di soggiorno scaduto il 22.4.96, non aveva provveduto a chiederne il rinnovo entro i sessanta giorni dalla scadenza. La OR proponeva ricorso al PR di Palermo ai sensi dell'art. 11 comma 8^ L.cit. deducendo l'illegittimità e l'ingiustificatezza dell'espulsione e, in subordine, l'incostituzionalità della normativa: il PR, sentita la OR, con decreto 17.4.98 rigettava l'opposizione affermando che:
l. La OR, scaduto il permesso di soggiorno in data 22.4.96, aveva chiesto il rinnovo solo l'8.4.98 e cioè ben oltre i previsti novanta giorni dalla scadenza.

2. La ricorrente, pur risiedente nella Repubblica da oltre 10 anni, non aveva alcun diritto alla cittadinanza italiana ma solo l'interesse legittimo all'accoglimento di una domanda che, ai sensi dell'art. 9 L.

5.2.91 n. 91, avesse proposto.

3. La questione di costituzionalità delle norme, con riguardo agli artt. 3 e 16 Cost., era irrilevante, perché la OR non era cittadina italiana e quella sollevata con riguardo all'art. 13 era infondata, per l'inapplicabilità di tale disposizione. Per la cassazione di tale decreto - e sull'assunto che esso fosse direttamente ricorribile ai sensi dell'art. 111 Cost. - ha proposto ricorso la OR con atto notificato il 23.4.98 articolato su quattro mezzi.
Si sono costituiti l'intimato Prefetto ed il Ministro, notificando rituale controricorso ed illustrandone in discussione orale i contenuti.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo del ricorso la OR denunzia la violazione degli artt. 11 L. 40/98 e 9 lett. 9 L. 91/92, per avere il PR applicato la normativa sulla espulsione in modo restrittivo: A) non considerando che la norma prevede la espulsione quando, scaduti i sessanta giorni, non sia neanche stato richiesto il permesso;
B) ignorando il fatto che essa ricorrente aveva ormai quesito il diritto alla cittadinanza italiana e che ne avrebbe proposto la richiesta;
C) non considerando il fatto che l'espulsione non poteva essere disposta a carico degli stranieri già nella Repubblica prima dell'entrata in vigore della legge.
Con il secondo motivo, poi, la OR denunzia l'illegittimità costituzionale dell'art. 11, interpretato nel senso censurato con il primo motivo, per violazione degli artt. 3,13,26, 24 Cost., per la parte in cui la normativa sarebbe stata applicabile nei riguardi dello straniero che avesse quesito il diritto alla cittadinanza e per la parte in cui avrebbe riservato trattamento di favore al cittadino comunitario.
Con il terzo mezzo, quindi, la OR denunzia violazione degli artt. 11 comma 15 e 12 comma 1 della legge 40/98 per aver il PR ritenuto legittima l'espulsione nei confronti di chi dimorava nello Stato da più di dieci anni.
Con il quarto motivo, infine, la ricorrente censura il decreto per violazione dell'art. 11 comma 14 per non avere il PR ridotto da cinque a tre anni la durata della espulsione.
Alla stessa ammissibilità dei ricorso straordinario ex art. 111 Cost., proposto dalla OR avverso il decreto 17.4.98 del PR di Palermo, la controricorrente Amministrazione muove ampie riserve non senza aver premesso che la OR, contestualmente al predetto ricorso straordinario, avrebbe pur proposto al Tribunale di Palermo reclamo ex art. 739 c.p.c. A criterio dell'Avvocatura Generale dello Stato l'inammissibilità dei ricorso per cassazione sarebbe da affermare sotto un duplice profilo: da un canto, e con rilievo assorbente, ai provvedimenti presi dall'Autorità Giudiziaria sui ricorsi avverso i decreti di espulsione ai sensi dell'art. 11 comma 9 L. 40/98 difetterebbe il carattere della decisorietà essendo il provvedimento prefettizio censurabile dallo straniero con l'invocazione di provvedimenti di giurisdizione volontaria, sempre revocabili e modificabili, e comunque non incidendo la misura di espulsione su alcuno "status" dello straniero. Dall'altro canto, e con riguardo al decreto emesso dal PR di Palermo fatto segno al contestato ricorso straordinario, sarebbe anche da rilevarne la inimpugnabilità stante la tassatività del ricorso al PR, previsto, dall'art. 11 comma 8, quale unico mezzo di impugnazione. Ed infine, e comunque, l'atto difetterebbe del requisito della definitività, posto che, quand'anche si intendesse superare i rilievi sopra riportati, esso sarebbe semmai reclamabile innanzi al Tribunale ex art. 739 c.p.c. e non direttamente ricorribile in cassazione.
Ritiene il Collegio che dall'esame delle nuove norme poste a regolare "l'espulsione amministrativa" l'art. 11 Legge 6.3.98 n. 40, (confluite nell'art. 13 del "T.U. delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero" approvato con D.Lgs. 25.7.98 n. 286), discenda la indubbia esperibilità del ricorso straordinario ai sensi dell'art. 111 Cost. avverso i provvedimenti che definiscano in sede di reclamo le impugnazioni avverso i decreti del Prefetto. E di qui, se va disattesa la tesi principale sostenuta dalla controricorrente Amministrazione dell'interno, a mente della quale le decisioni dei PR sarebbero decreti di volontaria giurisdizione, revocabili in ogni momento e non incidenti su diritti soggettivi, va certamente accolto il rilievo concernente la non ammissibilità del ricorso straordinario della OR, proposto avverso un atto sottoponibile al reclamo di cui all'art. 739 c.p.c. l. L'espulsione amministrativa disciplinata dall'art. 11 della legge 6.3.98 n. 40 si articola, come è noto, nella espulsione disposta dal
Ministro per ragioni di ordine pubblico o sicurezza (comma 1), la cui illegittimità è denunziabile innanzi al TAR del Lazio (comma 11), e all'espulsione disposta dal Prefetto nei casi di cui alle lettere a)- b)-c) dei comma 2 (sintetizzabili nelle tre ipotesi de: lo straniero entrato clandestinamente - lo straniero carente dei titolo per soggiornare - lo straniero "pericoloso" o sospetto di appartenenza mafiosa), la cui validità è sindacabile dal PR "nei modi di cui agli artt. 737 e seguenti dei codice di procedura civile" (commi 8-9-10).
2. È altrettanto noto che nei casi di impossibilità di respingimento od espulsione immediata dello straniero,(per necessità di soccorso personale, indagine sulla nazionalità o temporanea indisponibilità di vettori), il questore dispone il trattenimento dello straniero stesso in centri di permanenza per giorni 20 più 10 con decreto da sottoporre alla convalida del PR "..nei modi di cui agli articoli 737 e seguenti dei codice di procedura civile.." (art. 12 commi 1-2-3-4), il cui provvedimento (decreto di convalida e proroga) è immediatamente ricorribile per cassazione (comma 5).

3. L'innovazione introdotta dal legislatore dei 1998 in tema di rimedi giurisdizionali avverso i decreti prefettizi di espulsione e le misure di pubblica sicurezza dei trattenimento nei centri di permanenza (e ferma restando la sindacabilità innanzi al TAR delle espulsioni adottate dal Ministro per ragioni squisitamente politiche) appare di tutta evidenza. Il preesistente regime posto dagli artt. 2 e segg. dei D.L. 416/89 conv. dalla L. 28.2.90 n. 39 (abrogati dall'art. 46 lett. e della legge 6.3.98 n. 40) prevedeva, infatti, la giustiziabilità innanzi al T.A.R. di tutti i provvedimenti di espulsione sì da far affermare a questa Corte che, coerentemente con la estraneità della libertà di circolazione nello Stato dello straniero dall'ambito dei diritto alla libertà personale di cui all'art. 13 Cost., si era previsto un sistema di controlli delle misure di espulsione interno alla giurisdizione amministrativa e, come tale, non sottoponibile al ricorso straordinario ex art. 111 2^ comma Cost. (cass. S.U. 3394/94).

4. L'innovazione posta dal legislatore dei 1998 in termini di rimedi giurisdizionali avverso le espulsioni ordinarie ("non politiche"), e tradottasi nella sottoposizione alla cognizione camerale del PR sia delle misure di espulsione sia dei decreti di trattenimento temporaneo, appare, dunque ispirata ad una coerente visione della materia: al giudice ordinario - giudice dei diritti soggettivi - si è inteso dare, all'esito di un procedimento camerale esclusivo (vd. l'avverbio "unicamente" di cui al comma 8 dell'art. 11), da introdurre in tempi brucianti minimi ( 5 giorni) e da decidere "in ogni caso" entro tempi brevissimi (10 giorni) ed in modo informale, la cognizione su una impugnativa che, per l'organo al quale è proposta e per le garanzie di difesa che la devono assistere (il patrocinio gratuito di cui al comma 10 dei ridetto art. 11), non può non presupporre la denunzia della lesione di un diritto soggettivo. Del resto è significativo che avverso i decreti pretorili di convalida e proroga dei provvedimento del questore sul trattenimento dei clandestini sia dato dall'art. 12 comma 6 direttamente il ricorso per cassazione (senza sospensione della misura), scelta eloquente dell'intento di accordare - là dove l'urgenza di provvedere sulla convalida comporta il diniego del reclamo ex art. 739 c.p.c. ed impone la decisione pretorile in unico grado - comunque il ricorso ex art. 111 2^ comma Cost., impugnazione straordinaria a tutela dei diritti avverso le decisioni assunte in violazione di legge.

5. Se, dunque, la ragione del ricorso al PR avverso il decreto di espulsione ben può essere la prospettazione di una sua adozione al di fuori dei casi previsti alle lettere a)-b)-c) dei comma 2 dell'art.11 e, conseguentemente, la lesione che da tal illegittima espulsione deriverebbe ai "..diritti in materia civile.." spettanti allo "..straniero regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato.." (art. 2 comma 2), la decisione che da tal ricorso discende esula radicalmente dall'ambito della giurisdizione volontaria nella quale il controricorso dell'Avvocatura Erariale vorrebbe riportarla in ragione della pretesa configurazione di un mero interesse legittimo o semplice in capo allo straniero extracomunitario fatto segno ad espulsione.

6. Del resto la statuizione pretorile e la decisione presa all'esito del reclamo proponibile ex art. 739 c.p.c. (norma richiamata con il rinvio agli artt. 737 e seguenti c.p.c. formulato al ridetto comma 9 dell'art. 11) sono misure sostanzialmente decisorie e tendenzialmente definitive, non essendo prevista, ne' essendo minimamente ipotizzabile, la facoltà dell'interessato di istare in ogni momento, e senza vincoli di giudicato, per la modifica o la revoca delle misure stesse ai sensi dell'art. 742 c.p.c. (facoltà correlata alla natura dell'interesse tutelato e costituente segno distintivo della volontaria giurisdizione: cfr. dalle note S.U. 6220/86 alle recenti cass. 8046/98- 2934/98- 5228/97- 4090/97- 1278/97).

7. Se modificabilità sussiste - secondo le ipotesi prospettate in ricorso dall'Amministrazione controricorrente - essa coinvolge espressamente il rilascio dei permesso di soggiorno (art. 5 comma 5 della legge) e cioè l'atto amministrativo fonte dello "status" di straniero "regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato" (art. 2 comma 2) che, in quanto tale, è certamente revocabile e modificabile, ma non riguarda in alcun modo i decreti adottati dall'A.G.O. su impugnazione dello straniero che, ove definitivamente reiettivi della stessa, non potranno aver seguito in una loro "revoca" per mutamento delle circostanze dì ammissione al soggiorno essendo soltanto ipotizzabile che tale mutamento sia autonomanente valutato, in sede propria, dall'Autorità amministrativa al fine di eventuale riammissione.

8. L'ampia ed accurata rassegna che la controricorrente Amministrazione ha fatto dell'evoluzione della giurisprudenza di questa Corte in tema di attrazione nella g.v. di provvedimenti resi in materia di affidamento di minori, di potestà genitoriale, di adozione, di nomina e revoche e di società - giurisprudenza pervenuta alla ferma negazione della ricorribilità ex art. 111 Cost. anche avverso gli atti di v.g. che neghino il "diritto processuale" di agire (cfr. da ultimo cass. 11729/98) - appare del tutto inconferente, posto che in tutte le ipotesi citate la rivedibilità e precarietà della decisione presa non è certo correlata alla "debolezza" dell'interesse tutelato ma è funzionale alla strumentalità della stessa rispetto al superiore interesse in giuoco, nel mentre nella decisione sull'espulsione amministrativa in discorso alla valutazione del Prefetto si contrappone, specularmente, la sola pretesa dell'espulso alla verifica delle condizioni legittimanti l'esclusione del suo diritto.

9. Quanto, infine, alla possibilità che dalla previsione espressa del ricorso per cassazione avverso i decreti Pretorili di convalida o proroga della misura di trattenimento (comma 6 art. 12) si deduca la non ricorribilità di quelli adottati ai sensi dei comma 9 dell'art. 11, sulle impugnazioni avverso le misure di espulsione, essa va radicalmente esclusa (come cennato al capo 4) in una lettura costituzionalmente corretta delle previsioni. La previsione esplicita "de qua" comporla soltanto la deroga per il sindacato sulle convalide pretorili, ed in ragione della evidente urgenza di pervenire alla esecuzione, al principio della reclamabilità della decisione (art.739 c.p.c.): sulle decisioni pretorili adottate in sede di impugnazione dei decreti di espulsione è invece esperibile l'ordinario reclamo in tribunale la cui ricorribilità a conseguente alla ridetta decisorietà dei provvedimento (senza alcuna esigenza di ribadire la ricorribilità ex art. 111 Cost. in un quadro nel quale l'esclusione di tal ricorso sarebbe "ictu oculi" incostituzionale), 10. Ma da quanto testè affermato discende anche, e solo sul punto condividendosi l'eccezione di inammissibilità sollevata dalla controricorrente, che nel caso di specie alla OR era dato il reclamo al Tribunale di Palermo, contro la decisione del quale eventualmente avrebbe potuto (o potrebbe ancora) esperire il rimedio dei ricorso straordinario, restando, invece, del tutto inammissibile l'esperimento del ricorso nei riguardi del decreto pretorile che, pur decisorio, era del tutto privo del requisito indefettibile della definitività.
Dichiarata l'inammissibilità del ricorso si stima equo - in ragione della assoluta novità delle questioni trattate - disporre la compensazione tra le parti delle spese dei giudizio di legittimità.

P. Q. M.

la Corte di Cassazione,
dichiara inammissibile il ricorso e compensa le spese della lite.
Così deciso in Roma, il 21.1.1999
Depositato in Cancelleria il 9 febbraio 1999.