Composta dai signori:
dott. Antonio BRANCACCIO Presidente

1. dott. Gaetano LO COCO "
2. " Aldo VESSIA "
3. " Guido GUASCO "
4. " Piero CALLÀ "
5. " Arnaldo VALENTE "
6. " Giovanni CAVALLARI "
7. " Brunello DELLA PENNA Consigliere
8. " Mauro D. LOSAPIO " rel.
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto dal:
Procuratore della Repubblica della Pretura circondariale di Reggio Emilia;

in procedimento penale a carico di:
NE SE nato in [...] s/Crostolo il 15 marzo 1926;
avverso la sentenza del Pretore di Reggio Emilia, Sezione staccata di Montecchio Emilia, del 3 aprile 1992, che assolse i NE dal reato di cui all'articolo 21, terzo comma, legge 1 maggio 1976, n. 319 perché il fatto non è previsto come reato.
Visti gli atti, il provvedimento denunziato ed il ricorso. Udita la relazione fatta dal consigliere dott. Mauro D. Losapio. Udita la requisitoria del pubblico ministero, in persona del dott. Claudio Aponte, il quale ha concluso per l'accoglimento del ricorso e conseguenziale annullamento della sentenza impugnata con rinvio. Dato atto dell'assenza del difensore.
R i l e v a
1.- SE NE fu citato a giudizio del predetto Pretore per rispondere delle contravvenzioni di cui all'articolo 21, 1 e 3 comma, della legge 10 maggio 1976 n.319, perché, nella qualità di titolare di un allevamento di bestiame, aveva effettuato scarico di liquami in un fosso stradale confluente in un torrente, senza autorizzazione e in eccedenza dei limiti di accettabilità (in relazione ai parametri relativi ai solidi sedimentabili, al BOD, al COD, e all'azoto ammoniacale), quali indicati nella tabella C, allegata alla legge 10 maggio 1976, n.319. 2.- All'udienza del 1 marzo 1991 il Pretore, preso atto di una memoria illustrativa prodotta dal pubblico ministero, con la quale si chiedeva che, ove l'attività svolta dal prevenuto non fosse qualificabile come insediamento produttivo (a causa di talune assunte insufficienze nello stoccaggio dei liquami), si sollevasse questione di costituzionalità dell'articolo 11 della legge regionale (Emilia-Romaqna) 28 novembre 1986 n.42, nella parte in cui sanziona in via amministrativa la mancanza di autorizzazione allo scarico e l'eccedenza dagli standards prescritti dalla legge statale, e preso altresí atto della documentazione prodotta dalla difesa, dalla quale sarebbe risultata la sicura natura di insediamento civile (rectius:
equiparato a quello civile, ex articolo 6, 1^ alinea l.r. n.7/83) dell'allevamento condotto dal prevenuto, con ordinanza sollevò la proposta questione di costituzionalità, disponendo la sospensione del procedimento e la trasmissione degli atti alla Corte delle leggi. La quale, con ordinanza numero 456/1991, dichiarò la manifesta inammissibilità della questione per carenza di dati di riferimento, ordinando la restituzione degli atti al Giudice a quo;

pertanto, la procedura, e quindi, il corso della prescrizione, rimase sospeso sino a tale data.
3.- Il Pretore, riconvocato il NE per l'udienza del 3 aprile 1992, con la sentenza sopra indicata, lo dichiarò colpevole del reato di cui al primo comma dell'articolo 21 della citata legge (mancata autorizzazione allo scarico), mentre lo mandò assolto dal reato di cui al terzo comma della stessa legge, adottando la formula perché il fatto non è previsto (dalla legge) come reato, bensí quale infrazione amministrativa;
conseguentemente, ordinò la trasmissione degli atti all'Autorità competente.
Secondo il Pretore, atteso che l'allevamento di bovini, del quale il prevenuto è titolare, è da classificarsi come insediamento civile (sussistendo le condizioni proprie all'impresa agricola), e che lo scarico fu attivato posteriormente all'entrata in vigore della legge "Merli" (13 giugno 1976), il NE aveva obbligo di premunirsi di autorizzazione;
mancando la quale, in forza della disposizione di cui al primo comma articolo 21 della legge in riferimento, andava dichiarata la penale responsabilità, con applicazione di pena ritenuta di giustizia.
Al contrario, il superamento dei limiti tabellari (tabella C allegata alla legge n.319/1976), nei reflui, a giudizio del Pretore, non sarebbe condotta prevista dalla legge come reato, perché, pur essendo ammissibile che le fattispecie di cui all'articolo 21 della legge "Merli" non siano da ritenere reati propri dei titolari di insediamenti produttivi, tuttavia l'articolo (di detta legge) limiterebbe l'applicabilità degli standards (delle tabelle A e C) ai soli insediamenti produttivi.
Per quelli civili (ed equiparati) i limiti di accettabilità dei reflui sarebbero previsti dai piani di risanamento regionali, ai sensi dell'articolo 14 della richiamata legge. Ne discenderebbe che nel caso di inosservanza, la sanzione applicabile sarebbe solo quella amministrativa: arbitraria dovrebbe giudicarsi l'estensione a tali fattispecie del regime punitivo penale, previsto dal terzo comma dell'articolo 21 della legge fondamentale, poiché un tanto comporterebbe violazione del principio costituzionale di tassatività della fattispecie penale.
Sempre a dire del Pretore, l'adottata interpretazione del complesso normativo sarebbe sostenuta, oltre che da delibera del Comitato interministeriale (del 30 novembre 1980, che non fa richiamo a tali limiti di accettabilità per gli insediamenti civili), dalla lettura dell'articolo 21, terzo comma, della legge "Merli", che non menziona il superamento degli standards tabellari previsti dalla disposizioni regionali, e, inoltre, dalla sentenza di queste Sezioni unite 31 maggio 1991, VI (della quale si parlerà appresso). 4.- Avverso detta decisione ricorre per cassazione il pubblico ministero che deduce: "Inosservanza ed erronea applicazione dell'art.21, comma 3 , L. n.319/76, in relazione agli artt.1 quater D.L. 690/76, 2135 cod. civ. e 17, ultimo comma, L. n.650/79". In primis, l'Ufficio ricorrente contesta che il reato ex articolo 21, terzo comma, della legge "Merli" sia da considerare reato proprio dei titolari di insediamenti produttivi, dato che la piú favorevole disciplina, voluta dal legislatore a riguardo degli scarichi da insediamento civile, non comporta l'inapplicazione di sanzioni penali, ma solo diversità dei tempi e modi regolamentari di attuazione della disciplina medesima, con particolare riferimento alle situazioni locali. Secondo il deducente, è da affermarsi la fondamentale unitarietà della regolamentazione degli scarichi, e del relativo regime sanzionatorio, per tutto il territorio nazionale, sulla base della lettura di molteplici disposizioni della citata legge 319/1976: precisamente, l'articolo 1 lett.a), che estende l'ambito di applicazione della legge su tutto il territorio nazionale;
l'articolo 9, primo, secondo e penultimo comma, che prevede un'unica disciplina degli scarichi sulla base dei parametri di accettabilità, di cui alle tabelle A e C;
l'articolo 10, nuovo testo, che impone l'obbligo di munirsi di nuova autorizzazione in caso di spostamento dello scarico;
l'articolo 11, che detta una disciplina unitaria per gli scarichi diretti a mare;
l'articolo 17, che commina la decadenza dall'autorizzazione allo scarico in pubbliche fognature per il caso di morosità; l'articolo 21, complessivamente letto, che non fa differenza tra categorie di scarichi. La riflessione su questi dati testuali, unitariamente considerati, porterebbe a sostenere che l'articolo 14, capoverso, della legge n.319/76, come modificato dall'articolo 17 della legge 24 dicembre 1979 n.650, operi solo un rinvio "in bianco" alla normativa regionale, mantenendo fermi gli obblighi di chiedere l'autorizzazione e di rispettare i limiti di accettabilità dei reflui, secondo le direttive del Comitato interministeriale e in relazione alle situazioni locali, siccome valutate dalla Regione di ubicazione.
Pertanto, conclude l'Ufficio deducente, mentre la legge statale pone lo statuto generale degli scarichi, le leggi regionali assumono funzione d'integrazione condizionante della disciplina generale;

sicché - sempre in riferimento agli insediamenti civili - con la entrata in vigore della regolamentazione regionale (per quanto riguarda il caso di specie, con le leggi n.7/ 83 e n. 13/84 della Regione Emilia-Romagna), è verificato ed individuato il momento di operatività di tutta la disciplina, compresa quella penale (necessariamente riferibile alla legge statale).
5.- Con ordinanza del 5 novembre 1992, il Presidente della terza sezione di questa Corte, alla quale (sezione) il procedimento era stato assegnato ratione materiae, evidenziato che il dato testuale (articolo 21, terzo comma, legge "Merli") parla di "limiti di accettabilità di cui alle tabelle allegate", e che dette sarebbero inapplicabili agli scarichi civili, mentre le tabelle regionali risulterebbero inutilizzabili in ossequio al principio di tassatività delle fattispecie penali, ha rimesso gli atti a queste Sezioni unite, paventando difformità di decisioni sulla enunciata questione di diritto.
6.- Osserva la Corte che il ricorso del pubblico ministero risulta fondato e deve essere accolto.
7.- Per evitare dispersione razionale, giova prendere le mossa dalla sentenza di queste Sezioni unite del 31 maggio 1991, n. 2 (in procedimento Valiante), con la quale è stato affermato il principio, peraltro conosciuto e fatto proprio dal Giudice a quo, circa l'obbligo, da parte dei titolari di insediamenti civili nuovi (tali intendendosi quelli attivati dopo il 13 giugno 1976), che non recapitino in pubbliche fognature, di munirsi, prima del l'attivazione dello scarico, dell'autorizzazione di cui all'articolo 9, ultimo comma, della legge n.319/76, piú volte citata, con il corollario che la relativa violazione comporta l'applicazione della sanzione penale prevista dall'articolo 21, primo comma, della ridetta legge.
8.- Tale arresto, già indicativo di un nuovo filone interpretativo teso a valorizzare il dato normativo nazionale, non prese posizione (ché sarebbe risultato in obiter, dato che l'imputazione in giudizio concerneva solo la mancanza di autorizzazione) sull'ulteriore problema concernente l'assoggettamento di insediamenti del genere (civili e paracivili) all'obbligo di rispettare gli standards di accettabilità dei reflui, siccome catalogati nelle tabelle allegate alla legge statale (c.d.legge "Merli"); tuttavia, nel testo motivazionale, e pure in funzione euristica rispetto alla razionalizzazione del decisum, si rinvengono accenni in direzione della sussistenza di un tale obbligo. Cosí, a pagina 19, si legge:
"[ ... ) deve affermarsi il principio per cui gli insediamenti civili nuovi sono soggetti all'obbligo dell'autorizzazione, oltre che ai limiti tabellari, fermo restando l'altro obbligo di conformarsi alle eventuali ulteriori prescrizioni che le Regioni ritenessero di imporre in sede di definizione della disciplina degli scarichi in questione, effettuata a mezzo dei piani di risanamento delle acque".
Ma altre, non meno indicative, affermazioni sono reperibili nella decisione in riferimento, tali da costituire sicuro presupposto per addivenire alla risoluzione della problematica oggi portata al giudizio della Corte. Intanto, in quella sentenza si affermò il principio, essenziale per la esatta comprensione ed applicazione di tutta la legge in esame, estraendolo dalla lettura dell'articolo 1, secondo il quale la legge ha per oggetto la disciplina degli scarichi di qualsiasi genere. Principio al quale direttamente si collega la disposizione estraibile dall'articolo 2 della legge, posto a confronto con le regole di cui al titolo secondo: appare evidente, invero, come il legislatore, da una parte, intese riservare allo Stato il disegno di un quadro generale, nel cui perimetro allogare la disciplina unitaria, e minima allo stesso tempo, sulla compatibilità degli scarichi;
dall'altra, delineò i compiti degli enti territoriali, e dei loro consorzi, nella regolamentazione particolare e locale della materia, sistemandoli nell'ambito dell'autonomia riconosciuta a tali Enti dalla legge fondamentale della Repubblica e dalle altre concernenti tale tematica. Si aggiunse, poi, che la corretta lettura dei primi due comma dell'articolo 9 della legge "Merli" porta a ritenere che il legislatore abbia voluto prevedere, nell'unicità di disciplina degli scarichi, limiti uniformi, secondo gli standards di accettabilità previsti dalle tabelle A e C, allegate alla legge statale, pur graduandone l'applicazione secondo le modalità e i termini previsti negli articoli successivi e, quindi, anche con diversificazione tra insediamenti produttivi e civili (compresi gli assimilati). Infine, fu escluso che i reati di cui all'articolo 21 (primo e terzo comma) della legge in esame, integrino figure di reato proprio dei titolari degli insediamenti produttivi (come, peraltro, la sentenza impugnata ammette), concludendo, così, conseguenzialmente, la razionalizzazione del sistema generale di tutela delle acque dagli inquinamenti.
9.- Tanto precisato, spetta ora esplicitare quanto estraibile, ai fini della decisione che ora interessa, da quel filone interpretativo, dato che le ragioni d'ermeneutica sistematica e teleologica, poste a base della sentenza Valiante, non solo vanno ribadite, ma non possono che portare all'affermazione dell'obbligo di cui si discute, in termini di sicura consonanza con l'indirizzo seguito da questa Corte, cosí dando risposta al quesito posto dall'Ufficio ricorrente e, nel contempo, risolvendo il problema che ha indotto la Sezione terza di questa Corte ad interessare queste Sezioni unite.
Emerge, cosí, la necessità di sperimentare un'interpretazione sistematica ed unitaria degli articoli 9, secondo comma, e 14, secondo comma, della legge n.319/1976, coerente sia con le premesse sopra enunciate sia con il principio di riserva della legge statale in materia penale, con riguardo al postulato enunciato dall'articolo 25, secondo comma, della Carta, il quale esige, anche, che sia di fatto realizzata l'uguaglianza di tutti i cittadini in tema di trattamento sanzionatorio (comprensivo della formulazione della fattispecie), dovendosi escludere che un dato comportamento possa essere ritenuto reato in un luogo del territorio della Repubblica e non in un altro, ovvero possa essere punito in modo diverso da posto a posto.
10.- A ben guardare, il sistema legislativo vigente, il quale deve essere interpretato in modo che il risultato normativo non confligga con principi costituzionali ed anzi ad essi si adegui, denunzia, a riguardo della diversità tra scarichi da insediamenti produttivi e da insediamenti civili, solo una differenziazione nei tempi e nei modi della disciplina, nel senso che questi ultimi godono (o meglio, hanno goduto) di maggior favore, che si è risolto nel condizionare l'efficacia della regolamentazione all'intervento della disciplina regionale, alla quale è stato richiesto di tenere in conto le direttive del Comitato interministeriale e i limiti di accettabilità fissati dalla legge statale. Da piú parti (anche da decisioni di questa Corte) è stato evidenziato che la minore capacità inquinante e la maggior diffusione degli insediamenti civili, i cui scarichi normalmente non contengono sostanze tossiche, hanno consigliato il legislatore ad affidare alle Regioni una regolamentazione piú attenta alle esigenze locali, in ordine ai tempi e ai modi di attuazione, e, quindi, piú aderente alla particolare situazione dell'ambiente in considerazione;
sicché, in particolari ambiti, è ben possibile che la disciplina regionale risulti piú severa di quella generale.
Questo conferma l'opinione secondo la quale la regolamentazione regionale si organizza nel quadro di cui sopra si è parlato e si inserisce nei principi generali, entro il perimetro dei quali si afferma l'autonomia e la distinzione (Regione per Regione, anche in contesti locali meno ampi, pur sempre riferibili a una data Regione).
Cosí letto, il sistema legislativo appare armonico e rispettoso dei poteri e delle funzioni di ciascun Ente territoriale nell'unità dello Stato, secondo ineludibili regole previste dalla Costituzione repubblicana.
11.- Se è corretto ritenere che il legislatore nazionale abbia dettato una disciplina generale degli scarichi, basata sulla catalogazione dei limiti di accettabilità (tabelle A e C allegate alla legge statale), e abbia ipotizzato diverse modalità e differenti tempi di applicazione, a seconda del genere di scarico, è conseguenziale ammettere che abbia apprestato un adeguato e unitario sistema sanzionatorio (altrimenti la legge si risolverebbe in fatua edittazione, ovvero in discriminante trattamento tra cittadini dello stesso Stato, per quanto avanti già spiegato), seppure al livello minimo. Ne discende che, una volta che la Regione abbia assolto il suo compito, di definire la disciplina relativa agli scarichi civili, secondo ritenute modalità e termini, e abbia, quindi, avverato la condizione prevista dal legislatore in relazione alle esigenze avanti delineate, anche per gli scarichi da insediamenti civili ed equiparati è positivamente verificata l'applicabilità del sistema punitivo generale, sia a riguardo dell'autorizzazione all'attivazione degli scarichi nuovi, sia in relazione al rispetto degli standards di accettabilità dei reflui, secondo le indicazioni delle piú volte ricordate tabelle allegate alla legge "Merli". Conclusivamente: la legge n. 319/1976 non sottrae i titolari degli scarichi da insediamenti civili alla legislazione nazionale;

prevede, semplicemente e correttamente, un adeguamento graduale e differenziato, con riferimento alle esigenze locali, ai limiti tabellari nazionali, riconoscendo al le Regioni il potere di individuare i tempi e le modalità di tale adeguamento. È inevitabile ritenere che, una volta integrata la disciplina nel contesto regionale, la norma penale, quiescente nell'attesa del verificarsi delle condizioni stabilite dal legislatore, prenda efficacia e la sviluppi secondo le caratteristiche sue proprie. 12.- Da nessuna disposizione della legge in esame può trarsi la convinzione che il legislatore abbia voluto crerare uno statuto specialissimo per i titolari degli scarichi civili ed equiparati, rinunziando per essi, e solo per essi, al regime sanzionatorio penale e rimettendo al potere discrezionale delle singole Regioni la determinazione di una sanzione amministra tiva. Con questo non si nega certo che le Regioni abbiano potere di sanzionare amministrativamente determinati comportamenti, diversi da quelli previsti dalla legge statale, in armonia con questa e, ove occorra, a rafforzamento della stessa;
con la necessaria precisazione che, ove ricorra identità di condotta, il conflitto è risolto sulla base della regola dettata, esplicitamente, dal secondo comma dell'articolo 9 della legge 24 novembre 1981, n. 689;
mentre condotte diverse, cosi come segmenti di condotta illegittima debordanti dalla fattispecie generale, restano assoggettabili alla sanzione amministrativa eventualmente prevista dalla legge regionale.
Appare chiaro, allora, per quanto riguarda il caso di specie, che il Collegio non intende sostenere la disapplicazione delle leggi della Regione Emilia-Romagna, richiamate dal Pretore (n. 7/1983 e n. 42/1986) - le quali svolgono la funzione sopra specificata -, neppure a riguardo dei profili sanzionatori, che, invece, valorizzati nei termini appena delineati, vanno armonizzati con la legislazione statale e regolati, ove coincidenza di fatto e condotta si verifichi, sulla base della disposizione generale prevista dalla citata legge sulla depenalizzazione (n.689/1981). È superato, pertanto, il presupposto dal quale muoveva l'ordinanza di rimessione a queste Sezioni unite.
13.- La sentenza impugnata deve essere annullata con rinvio alla stessa Pretura circondariale (articolo 623, primo comma lett.d) del codice di rito penale), diverso pretore, il quale, nel riesame, si atterrà al principio di diritto sopra enunciato e che, per correntezza, cosí si riassume: I reati previsti nel titolo quarto della legge 10 maggio 1976 n.319, e, segnatamente, quello di cui al terzo comma dell'articolo 21 detta legge, riguardano i titolari di scarichi sia da insediamenti produttivi che civili e a questi equiparati;
essi, pertanto, sono tenuti, oltre che a munirsi di autorizzazione prima dell'attivazione dello scarico, ad osservare i limiti di accettabilità dei reflui previsti dalla legge statale, secondo la catalogazione e i parametri delle tabelle A e C, nei tempi e nei modi di applicazione definiti dalla normativa regionale.

P. T. M.
La Corte, visti gli artt. 615, 623 codice di procedura penale:
annulla la sentenza impugnata e rinvia alla stessa Pretura circondariale di Reggio Emilia per nuovo esame.
Così deciso in Roma il 12 febbraio 1993.