Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. AMBROSINI Giangiulio - Presidente - del 29/09/2005
Dott. DE ROBERTO Giovanni - Consigliere - SENTENZA
Dott. MANNINO Saverio - Consigliere - N. 1158
Dott. MARTELLA Ilario - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. DOGLIOTTI Massimo - Consigliere - N. 3880/2005
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
Procuratore Generale della Repubblica presso la Corte di appello di Bari;

avverso la sentenza pronunciata il 7 ottobre 2004 dalla Corte di appello di Bari nei confronti di:
MA AN LO;

Visti gli atti, la sentenza denunciata ed il ricorso;

Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dott. De Roberto;

Udite le conclusioni del Pubblico ministero, nella persona del Sostituto Procuratore Generale, Dott. CEDRANGOLO Oscar, che ha concluso per la trattazione del ricorso ex art. 611 c.p.p.. FATTO E DIRITTO

1. Il Procuratore Generale della Repubblica presso la Corte di appello di Bari ricorre per cassazione contro la sentenza 7 ottobre 2004 con la quale la Corte di appello di Bari confermava la decisione 14 dicembre 2001 del Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Foggia che aveva dichiarato non luogo a procedere, per intervenuta prescrizione del reato, nei confronti di LI AN LO in ordine al delitto di cui agli artt. 81, 316-bis c.p. addebitatogli perché, nella sua qualità di presidente e legale rappresentante del Centro provinciale per l'addestramento e la formazione della Regione Puglia, avendo ricevuto dalla Regione finanziamenti per l'organizzazione e lo svolgimento di corsi di formazione professionale per gli anni scolastici 1990/1991 e 1991/1992, destinava alle predette finalità solo parte di tali fondi, sentenza appellata dal Pubblico ministero.
Deduce l'ufficio ricorrente violazione della legge penale e, più in particolare, degli artt. 15 e 316-bis c.p..
Si osserva che le argomentazioni addotte dalla sentenza impugnata stando alla quale la richiesta di un finanziamento pubblico non costituisce l'esercizio di una pubblica funzione ne' la prestazione di un pubblico servizio e che per l'attribuzione delle qualità soggettive non rileverebbero gli obblighi di informazione e di rendiconto imposti al privato giacché le relative imposizioni si giustificano con l'esigenza di assicurare trasparenza all'attività di gestione e controlli idonei circa il perseguimento delle finalità dell'erogazione, sarebbero erronee. Tanto più che il giudice a quo si sarebbe richiamato esclusivamente alla ratio dell'art. 316-bis c.p. da cui deriverebbe l'inclusione tra i soggetti attivi del reato previsto da tale disposizione di tutti i fruitori di pubbliche sovvenzioni con eccezione dei preposti alla erogazione e al controllo delle sovvenzioni stesse.
Secondo il Pubblico ministero ricorrente la enucleazione soggettiva indicata dalla sentenza impugnata prescinderebbe dall'analisi della fattispecie che individua quale soggetto attivo del reato solo chi sia estraneo alla pubblica amministrazione. E non può certo ritenersi tale il presidente e legale rappresentante del Centro provinciale per l'addestramento e la formazione della Regione Puglia alla stregua dei precetti degli artt. 357 e 358 c.p.. Tanto più che la norma è stata introdotta per superare una costante giurisprudenza di questa Corte che attribuiva al privato beneficiario di sovvenzioni che se ne fosse appropriato la qualità di incaricato di un pubblico servizio, in considerazione delle finalità pubbliche delle elargizioni di pubblico denaro, degli obblighi di rendicontazione della spesa e di restituzione di quanto non utilizzato nonché dei controlli da parte dell'ente erogante, così da renderlo responsabile del delitto di peculato.

2. Va preliminarmente disattesa la richiesta del Procuratore Generale presso questa Corte che ha domandato il differimento dell'udienza per la trattazione del ricorso in camera di consiglio a norma del combinato disposto dell'art. 429, comma 9, e art. 611 c.p.p.. Con la trattazione del ricorso in pubblica udienza, anziché seguendo il modello del procedimento in camera di consiglio, per di più ai sensi dell'art. 611 c.p.p., nessun pregiudizio subiscono, infatti, le parti il cui esercizio dei diritti e facoltà ha, anzi, la sua massima espansione. Un rinvio, considerando il tempus commissi delicti, si risolverebbe in una ingiustificato vulnus al principio della ragionevole durata del processo e senza, oltre tutto, che il Procuratore Generale possa far valere un interesse concreto ed attuale all'utilizzazione del modello - sicuramente privo delle piene garanzie del pubblico dibattimento - che contrassegna la procedura prevista dall'art. 611 c.p.p.. 3. Il ricorso è infondato.
Va ricordato come in ordine al requisito soggettivo della estraneità alla pubblica amministrazione dei soggetti agenti, la dottrina prospetta varie soluzioni tutte, peraltro, basate - è significativo rimarcarlo - sulla natura di reato proprio del delitto in esame (definibile tale dando rilievo ad un modello alquanto inconsueto, perché esattamente all'opposto dello schema descrittivo del reato proprio quale delineato nella normale configurazione codicistica nell'area dei reati contro la pubblica amministrazione, ma non per questo estraneo a tale nozione). Il contrassegno è, però, estremamente significativo perché la sua valenza ermeneutica eccede l'ambito meramente definitorio;
esso sta, infatti, a designare il rapporto di assoluta complementarità esistente tra le espressioni adottate nell'incipit del precetto;
cosicché l'espressione "chiunque" assuma una connotazione interpretativa specifica cui è possibile pervenire solo verificando il valore prescrittivo dell'altro termine soggettivo enucleato dal precetto in esame. Un simile presupposto resta così definito dal requisito negativo dell'estraneità alla pubblica amministrazione e dal requisito positivo dell'essere destinatario dei contributi, sovvenzioni o finanziamenti. Il tutto con decisivi riverberi in tema di concorso di persone nel reato, allorché vengano coinvolti soggetti non appartenenti alla categoria soggettiva indicata dall'art. 316-bis c.p.. 4. Secondo una prima impostazione, i soggetti attivi del delitto in parola andrebbero individuati in tutti coloro che sono estranei all'apparato organizzativo della pubblica amministrazione, comprendendo in tale categoria quelle figure che operano all'interno di modelli organizzatori in cui la pubblica amministrazione interviene in maniera significativa ma che non possono essere, certo, annoverate fra i soggetti facenti parte dell'apparato organizzativo della pubblica amministrazione.
Una seconda tesi - che pare costituire, anche per le esigenze meramente applicative che ne sono alla base - una messa a punto dell'impostazione adesso rammentata ed a cui sembra conformarsi la sentenza qui denunciata - ritiene che una sola categoria di soggetti può essere estromessa dalla sfera di operatività dell'art. 316-bis;
quella, cioè, di coloro che appartengono agli specifici settori della pubblica amministrazione preposti alla erogazione o al controllo delle sovvenzioni, siano esse di fonte interna o comunitaria. Dall'ambito di chi sia legato da rapporti con le pubbliche amministrazioni devono così considerarsi estranei, in via esclusiva, coloro che non siano quei pubblici ufficiali o incaricati di un pubblico servizio che debbano presiedere al raggiungimento dello scopo della sovvenzione. Fermo restando che costoro in caso di mancata destinazione del finanziamento per fatto a loro riferibile dovranno rispondere - se il fatto non costituisce un più grave reato - del delitto di cui all'art. 323 c.p.. Stando ad una diversa linea interpretativa l'espressione "estraneo alla pubblica amministrazione" va direttamente rapportata alla nozione di pubblico ufficiale e di incaricato di pubblico servizio quale risulta dagli artt. 357 e 358 c.p.. Talora, per di più, precisandosi - ma secondo uno schema ermeneutico svincolato dal regime di tutela e senza, per giunta, considerare che del tutto erroneamente l'art. 316-bis è annoverato tra i delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione che il soggetto estraneo alla pubblica amministrazione va individuato "per esclusione" identificandosi in ogni soggetto che non debba rispondere del reato di cui all'art. 323 c.p. se il fatto non costituisce più grave reato". Cosicché - come è stato affermato - solo i pubblici dipendenti che non assurgano alle qualifiche delineate dagli art. 357 e 358 c.p. e comunque i pubblici ufficiali o gli incaricati di un pubblico servizio che agiscono senza strumentalizzare i loro poteri o addirittura come privati sono da considerare soggetti "estranei alla pubblica amministrazione" ai sensi dell'art. 316-bis c.p.. 5. A giudizio del Collegio la nozione di soggetto estraneo alla pubblica amministrazione non può ricavarsi - proprio in considerazione delle esigenze teleologiche a base della norma adesso ricordata, vale a dire, la protezione dell'interesse alla corretta gestione delle risorse pubbliche destinate a fine di incentivazione economica - in negativo dalle qualifiche soggettive enucleate dagli artt. 357 e 358 c.p.. Come questa Corte ha già avuto modo di rilevare, la finalità perseguita dall'art. 316-bis c.p. è quella di reprimere le frodi successive al conseguimento di prestazioni pubbliche dallo scopo tipico individuato dal precetto che autorizza l'erogazione; uno scopo di interesse generale che risulterebbe vanificato ove il vincolo di destinazione venisse eluso. Presupposto della condotta è che la prestazione pubblica si sostanzi in sovvenzioni, contributi o finanziamenti, intendendo, sotto le prime due denominazioni le attribuzioni pecuniarie a fondo perduto, di carattere gestorio e sotto la terza denominazione gli atti negoziali che si caratterizzano per l'esistenza di un'onerosità attenuata rispetto a quella derivante dall'applicazione delle ordinarie regole di mercato. L'art. 316-bis c.p. si presenta, dunque - nonostante qualche, peraltro trascurabile, differenza lessicale - come una prescrizione parallela all'art. 640-bis dello stesso codice, operante, però, non nel momento precettivo della erogazione, ma nella fase esecutiva. Presupposto imprescindibile di entrambe le fattispecie è, allora, l'esistenza di condizioni di favore - fino all'assoluta gratuità - nella prestazione: quando, invece, tali condizioni siano assenti, essendo corrispondentemente assente uno scopo legale tipico, si è fuori della rilevanza penale del fatto. È stata così ritenuta insussistente la fattispecie di reato ipotizzata in un'ipotesi in cui l'operazione autorizzata dalla CEE si sostanziò nella mera predisposizione di un bando di gara e nell'effettuazione della gara stessa in esito alla quale il ricorrente risultò vincitore;

ritenendosi un simile meccanismo assolutamente incompatibile con le erogazioni indicate nell'art. 316-bis c.p., considerato il carattere oneroso della vendita, oltre tutto, subordinata alla prestazione di una garanzia (Sez. 6^, 28 settembre 1992, Scotti). Se il fine della norma va identificato nella tutela del risultato in vista del quale il finanziamento, il contributo o la sovvenzione è stato concesso, la nozione di estraneità alla pubblica amministrazione, quale presupposto soggettivo designante la fattispecie, non può che ricollegarsi direttamente ai profili funzionali alla base della previsione repressiva. Solo in tal modo, infatti, è possibile sia il superamento di postulati puramente empirici (come quello che fa leva sulla "prova di resistenza" derivante dall'art. 323 c.p., peraltro significativamente evocato proprio dalla sentenza impugnata) sia la collocazione del precetto entro l'endiadi soggettiva qualificante la fattispecie come reato proprio.

6. La sentenza impugnata ha chiaramente fatto derivare la qualità soggettiva dal risultato;
secondo un modello univocamente emergente dalla tipologia di contegno descritta dall'art. 316-bis c.p.. Ne deriva che il rapporto di estraneità prescritto dall'art. 316-bis c.p. assume una valenza assiologica, tutta intrinseca alla disposizione in esame. Senza che, peraltro, possa essere correttamente chiamato in causa il principio di specialità perché è proprio la diversa nozione di "estraneo alla pubblica amministrazione" rispetto ai connotati negativi derivanti dall'utilizzazione delle nozioni di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio a definire la qualità soggettiva richiesta dalla norma in esame.
Deve allora condividersi la tesi che ravvisa una nozione ampia di estraneità tale da escludere, non solo coloro che, non siano inseriti nell'apparato organizzatorio della pubblica amministrazione ma anche coloro che pur legati da un vincolo di subordinazione non partecipino alla procedura di controllo delle erogazioni. In tali ipotesi, infatti, la diversa fattispecie configurabile (peculato o abuso di ufficio) rimane assolutamente svincolata dalla previsione dell'art. 316-bis c.p., a meno che le due posizioni (quella del beneficiario dell'erogazione e quella di partecipe della procedura di erogazione o controllo) non vengano a coincidere.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.
Così deciso in Roma, il 29 settembre 2005.
Depositato in Cancelleria il 15 novembre 2005