Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ROSARIO DE MUSIS - Presidente -
Dott. GIOVANNI LOSAVIO - Consigliere -
Dott. FRANCESCO MA FIORETTI - rel. Consigliere -
Dott. ALDO CECCHERINI - Consigliere -
Dott. UI MACIOCE - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
VA NT, VA PI, VA MA TO, elettivamente domiciliati in ROMA VIA L. MANTEGAZZA 24, presso il signor UI GA, rappresentati e difesi dall'avvocato GIACOMO VALLA, giusta procura a margine del ricorso;

- ricorrenti -

contro
LEADRI Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA VIA L. BOCCHERINI 3, presso l'avvocato FERNANDO MANCINI, rappresentata e difesa dall'avvocato MARCELLO MARCUCCIO, giusta procura a margine del controricorso;

- controricorrente -

contro
A.N.A.S. ENTE NAZIONALE PER LE STRADE;

- intimato -

e sul 2^ ricorso n^. 09742/00 proposto da:
ANAS ENTE NAZIONALE AUTONOMO DELLE STRADE, in persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
VA NT, VA PI, VA MA TO, elettivamente domiciliati in ROMA VIA L. MANTEGAZZA 24, presso il signor UI GA, rappresentati e difesi dall'avvocato GIACOMO VALLA, giusta procura a margine del controricorso;

- controricorrenti -

contro
LEADRI Srl;

- intimata -
avverso la sentenza n. 507/99 della Corte d'Appello di LECCE, depositata il 21/10/99;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 07/02/2002 dal Consigliere Dott. Francesco IA FIORETTI;

udito per il resistente, LEADRI Srl, l'Avvocato Marcuccio, che ha chiesto il rigetto di entrambi i ricorsi;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Elisabetta IA CESQUI che ha concluso per l'accoglimento del primo motivo del ricorso principale;
rigetto degli altri motivi e rigetto del ricorso incidentale.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione 14-17 aprile 1993 NI, IO, IA TT AV e UC AG convenivano innanzi alla Corte d'appello di Lecce la Azienda Nazionale Autonoma delle Strade - A.N.A.S. - e la s.r.l, Leadri, esponendo:
di essere i primi tre proprietari e la quarta usufruttuaria di vaste aree di terreno in agro di Grottaglie;

che il Prefetto di Taranto, con decreti 12463 del 26 aprile 1989 e n. 3146 del 23 aprile 1992, aveva disposto l'occupazione d'urgenza delle particelle 1, 9, 7, 8 e 27 del foglio 65, 31, 36 e 37 del foglio 55, 21 e 22 del foglio 56 "per la realizzazione da parte dell'ANAS (e per essa della Leadri s.r.l.) di lavori per il completamento della variante esterna all'abitato di Grottaglie lungo la S.S. n. 7 Appia";
che la Leadri s.r.l. aveva loro comunicato, con nota 19 marzo 1993, che l'U.T.E. di Taranto, con provvedimento 16 febbraio 1992, aveva determinato l'indennità definitiva di esproprio limitatamente alle particelle n. 31 e 36 del foglio 55, 21 del foglio 56 e 1, 7, 9 del foglio 65;
che la stima era incongrua non avendo considerato la natura edificatoria dei suoli. Chiedevano, pertanto, la condanna di chi di ragione al pagamento della giusta indennità "in relazione all'ablazione per cui è causa", oltre rivalutazione ed interessi. Si costituivano in giudizio entrambe le convenute.
La società Leadri eccepiva la inammissibilità della domanda, assumendone la genericità; sia questa che l'A.N.A.S. sostenevano, poi, nel merito che la indennità era congrua.
Espletata consulenza tecnica e successivo supplemento, con sentenza del primo luglio 1999, depositata il 21 ottobre 1999, la corte adita determinava l'indennità di espropriazione in L. 724.055.000 oltre interessi legali dal 22 settembre 1994 al soddisfo;
l'indennità di occupazione in L. 281.098,590, oltre interessi legali con decorrenza su ciascun importo annuale dal corrispondente giorno dell'anno successivo alla data del decreto di occupazione - come esplicitato in parte motiva - fino al 21 settembre 1994, nonché sulla somma a tale data complessivamente risultante fino al soddisfo;

ordinava all'A.N.A.S. di depositare le sommo predette presso la Cassa DD e PP al netto di quanto già depositato;
rigettava la domanda proposta nei confronti della società Leadri;

condannava L'A.N.A.S. al pagamento delle spese processuali a favore degli attori e costoro al pagamento delle spese processuali a favore della Leadri.
Osservava la corte di merito che l'opposizione era limitata alle particelle per le quali era intervenuta la determinazione della indennità definitiva;

che il decreto di espropriazione, intervenuto in corso di causa, in data 21 settembre 1994, concerneva esclusivamente dette particelle per una estensione pari a mq. 43.498;
che, come appurato dal CTU., l'area espropriata era, per quanto riguarda mq. 16.949, edificatoria e, per il resto, agricola;

che la prima ricadeva in zona C comparto 1 (particella 21), destinata all'edilizia residenziale agevolata e sovvenzionata (già edilizia economica e residenziale);
che il C.T.U., tenuto conto delle previsioni urbanistiche e dell'andamento del mercato, aveva attribuito a detta area il valore venale - al settembre 1994 - di 66.050 al mq.;
che costui, nel supplemento di perizia, rispondendo alle osservazioni mosse da tutte le parti all'elaborato principale, aveva asserito di aver accertato le possibilità legali ed effettive di edificazione sulla base dello strumento urbanistico vigente nel 1989 (quello approvato dall'autorità regionale con delibera n. 429 del 20 marzo 1978), in parte qua rettificando quanto esposto nella precedente relazione, nella quale si era riferito al successivo strumento - più restrittivo - adottato dal consiglio comunale di Grottaglie, ma non ancora approvato e, quindi, in itinere;

che tale precisazione non aveva, tuttavia, spostato sostanzialmente i termini della questione ai fini della individuazione del valore del bene, dovendo trovare applicazione, nella specie, ai sensi dell'art. 17 L.R. Puglia n. 56/1980, le c.d. norme di salvaguardia, che, in caso di edificazione rimandano allo strumento più restrittivo, costituito, nel caso in esame, dal piano regolatore adottato;

che era condivisibile il metodo del "valore di trasformazione", adottato dal C.T.U. per la individuazione del valore dell'area edificabile, essendo nel caso di specie più attendibile di quello fondato sulla "c.d. stima comparativa", in quanto le superfici comprese nel comparto 1 della zona C erano tutte difficilmente collocabili nel libero mercato proprio a causa delle previsioni urbanistiche (dello strumento vigente e di quello adottato);
che il valore di trasformazione corrispondeva, come suddetto, a L. 66.050 al mq ed a L. 42.640 al mc.;
che, in base ai criteri dettati dall'art. 5 bis della L. 359/1992, l'indennità di espropriazione andava fissata in L. 561.012. 000;
che tale importo non era suscettibile dell'abbattimento del 40% in quanto nettamente superiore all'indennità offerta, donde la necessità della opposizione;

che era condivisibile il valore di L.

5.250 al mq., attribuito dal C.T.U., all'arca di mq. 26.549, avente natura agricola, avendo questo preso in considerazione, al fine della determinazione del valore, la destinazione produttiva del fondo (seminativo asciutto), la sua qualità (mediocre e priva di congrua potenzialità reddituale) e la sua favorevole posizione rispetto al centro urbano;

che, quindi, l'indennità di esproprio per il terreno in questione andava stabilità in L. 139.382.000, cui si dovevano aggiungere L. 23.661.000 per manufatti preesistenti;

che l'indennità complessiva di espropriazione ammontava a L. 724.055.000 mentre quella offerta ammontava a L. 104.165.300);
che sulla base di detta indennità andava determinata quella di occupazione, ragguagliata al tasso dell'interesse legale, pari al 5% per il periodo 27 luglio 1989 - 31 dicembre 1991 ed al 10% per il periodo 1 gennaio 1992 - 21 dicembre 1994, sicché a tal titolo competevano agli attori L. 281.098.590;
che gli interessi andavano corrisposti con decorrenza 21 settembre 1994 sulla somma dovuta per indennità di espropriazione, mentre su quella dovuta per indennità di occupazione dovevano essere calcolati su ciascun importo, come annualmente determinato, dal corrispondente giorno dell'anno successivo alla data del decreto di occupazione (e così sul primo importo dal 26 aprile 1990, sul secondo dal 26 aprile 1991 e così via) fino a quella di emanazione del decreto di esproprio e sulla somma così risultante fino al soddisfo, che l'unico soggetto passivamente legittimato era l'A.N.A.S., essendo questo il soggetto a cui favore era stato emesso il decreto di espropriazione.
Avverso tale sentenza AV NI, IO e AF TT (AG UC è deceduta nel corso del giudizio) hanno proposto ricorso per cassazione sulla base di tre motivi, illustrati con memoria, L'A.N.A,S. e la società Leadri hanno resistito con controricorso. La prima ha proposto, altresì, ricorso incidentale, basato su due motivi, cui i ricorrenti principali hanno resistito con controricorso.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo del ricorso principale i ricorrenti denunciano violazione e falsa applicazione dell'articolo unico della legge 3.11.1952 n. 1902 e dell'art. 17 L.Reg. Puglia 31.5.1980 n. 56, in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c.. Deducono i ricorrenti che erroneamente la corte di merito avrebbe determinato la indennità di espropriazione della porzione di terreno avente natura edificatoria, prendendo in considerazione l'indice di edificabilità fondiaria, pari a 1,549 me/mq, previsto dal piano regolatore adottato (in itinere e non ancora approvato), quando avrebbe dovuto, invece, prendere il considerazione il più elevato indice, pari a 2,33 mc/mq, previsto dal piano regolatore vigente. La corte, infatti, avrebbe preso in considerazione l'indice minore sul presupposto, errato, della applicabilità, alla data di emissione del decreto di espropriazione (1994) e con riferimento al P.G.R. adottato nel 1988, delle misure di salvaguardia di cui all'art. 17 della L.R. Puglia n. 56/80, non avendo considerato che la misura di salvaguardia (prevista dall'art. unico della L. 3 novembre 1952 n. 1902) non può superare la durata di cinque anni (neanche dopo l'entrata in vigore della legge 1 giugno 1971 n. 291). Con il secondo motivo i ricorrenti denunciano violazione dell'art. 40 L. 25.6.1865 n. 2359, in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c.. Omessa
motivazione circa un punto decisivo della controversia rilevabile d'ufficio, in relazione all'art. 360 n. 5 c.p.c.. Deducono i ricorrenti che pur avendo l'espropriazione interessato soltanto alcune parti della maggiore area di proprietà degli stessi, la corte di merito avrebbe determinato l'indennità di espropriazione considerando soltanto la superficie effettivamente espropriata, senza considerare, come invece ora doveroso, trattandosi di espropriazione parziale, il deprezzamento subito dalla parte residua. Con il terzo motivo i ricorrenti denunciano violazione degli arti. 100 e 103, in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c.. Insufficiente motivazione su un punto decisivo della controversia rilevabile d'ufficio, in relazione all'art. 360 n. 5 c.p.c.. Deducono i ricorrenti che erroneamente la corte di merito avrebbe rigettato la domanda nei confronti della società Leadri, perché priva di legittimazione passiva. Infatti, come risulterebbe dalla documentazione in atti, a questa era stato affidato dall'A.N.A.S. il compimento delle operazioni materiali, tecniche e giuridiche occorrenti per la realizzazione dell'opera pubblica (espletamento delle procedure espropriative, offerta, pagamento o deposito della indennità).
In tale situazione, alla stregua dei principi affermati dalla corte di cassazione, spetterebbe a detta impresa la qualità di parte del rapporto espropriativo e, quindi, la legittimazione passiva nel giudizio di opposizione avverso la stima della indennità. Con il primo motivo del ricorso incidentale l'ANAS, denuncia violazione e falsa applicazione di norme di diritto in relazione all'art. 5 bis L. 1992 n, 359 (art. 360 n. 3 c.p.c.). Motivazione omessa, insufficiente, contraddittoria (art. 360 n. 5 C.P.C.). Secondo la ricorrente il giudicante avrebbe completamente disatteso, senza nemmeno esaminarle, le specifiche deduzioni della stessa, le quali prendevano a riferimento dati certi in ordine ai valori dei terreni in questione, riferendo compiutamente il valore degli atti di alienazione intervenuti in zona (quanto al terreno avente natura edificatoria) e aderendo alla stima U.T.E. (per il terreno avente natura agricola).
La mancata considerazione di tali deduzioni avrebbe portato il giudicante a liquidare una indennità eccessiva e conseguentemente ad erroneamente escludere, dato il divario tra indennità offerta e quella liquidata, la decurtazione del 40%.
Con il secondo motivo la ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione di norme di diritto in relazione agli artt. 100 e 103 c.p.c. (art. 360 n. 3). Motivazione omessa, insufficiente contraddittoria (art. 360 n. 5 c.p.c.). Erroneamente la sentenza impugnata avrebbe rigettato la domanda proposta contro la Leadri s.r.l. per carenza di legittimazione passiva, essendo questa tenuta a rispondere delle obbligazioni nei confronti degli attuali ricorrenti, competendole contrattualmente il compimento delle operazioni materiali, tecniche e giuridiche per la realizzazione dell'opera pubblica.
Preliminarmente ricorso principale e ricorso incidentale, perché proposti contro la medesima sentenza, devono essere riuniti ai sensi dell'art. 335 c.p.c. Il primo motivo del ricorso principale è fondato.
La corte di merito ha affermato:
che il decreto di espropriazione, intervenuto in data 21 settembre 1994, riguardava un'area di proprietà degli attuali ricorrenti, ubicata in Comune di Grottaglie, estesa mq. 43.498;
che, in base al piano regolatore vigente nel Comune di Grottaglie, approvato con delibera n. 429 del 20 marzo 1978, una porzione del terreno espropriato, pari a mq. 16.949 (particella 21) - ricadendo in zona C comparto 1, destinata all'edilizia agevolata e sovvenzionata (già edilizia economica e residenziale) - doveva essere considerata edificatoria;

che la superficie residua doveva essere considerata agricola;

che, per la determinazione del valore dell'area avente natura edificatoria, dovevano essere presi in considerazione i più restrittivi indici di edificabilità fondiaria previsti dal nuovo piano regolatore, adottato dal Comune di Grottaglie nel 1988 ed all'epoca del decreto di espropriazione (1994) non ancora approvato dall'autorità competente, quindi, ancora in itinere;

che, sebbene non fosse ancora intervenuta l'approvazione del nuovo strumento urbanistico, le previsioni più restrittive rispetto a quelle del piano regolatore vigente dovevano trovare applicazione, nel caso in esame, in virtù delle misure di salvaguardia, di cui all'art. 17 della L.R. Puglia 31 maggio 1980 n. 56. Tale tesi secondo i ricorrenti, sarebbe errata, non avendo la corte di merito considerato che la operatività delle misure di salvaguardia di cui al citato art. 17 della L.R. Puglia n. 56/80, giusta quanto previsto dall'articolo unico della 1. 3 novembre 1952 n. 1902, non poteva superare la durata di cinque anni, e che, quindi, nel 1994 (epoca del decreto di espropriazione) dette misure - essendo ormai decorsi più di cinque anni dalla data di adozione (1988) del nuovo piano regolatore - non erano più applicabili.
Il collegio al riguardo osserva:
l'art. 17, secondo comma, della L.R. Puglia 31 maggio 1980 n. 56 (recante disposizioni in materia di tutela ed uso del territorio ed ecologia) statuisce che dalla data di adozione del P.R. G. e fino alla data di entrata in vigore del piano, il sindaco è tenuto a sospendere ogni determinazione sulle domande di concessione edilizia in contrasto copi le previsioni e prescrizioni di piano regolatore. Come è agevole constatare, tale disposizione si limita a stabilire che il sindaco è obbligato a sospendere ogni determinazione sulle domande di concessione edilizia, che siano in contrasto con le prescrizioni e previsioni del piano regolatore adottato, dalla data di adozione fino a quella di entrata in vigore del piano stesso, senza prevedere espressamente un termine di durata delle misure di salvaguardia. Tale omissione potrebbe portare a concludere che le misure di salvaguardia, previste dalla legislazione regionale - venendo meno la loro efficacia solo con l'approvazione del piano regolatore, indipendentemente dal tempo impiegato per la sua approvazione - operino a tempo indeterminato, diversamente dalle misure di salvaguardia previste dalla legge nazionale (art. unico della legge 3 novembre 1952 n. 1902), che, in ogni caso, non possono superare la durata di cinque anni dalla adozione del piano. Ritiene il collegio che tale soluzione non sia quella corretta. La individuazione della portata normativa della norma regionale in questione impone di analizzare il contenuto della legislazione nazionale in materia di misure di salvaguardia e di stabilire se il termine di efficacia, da queste previsto, non sia espressione di fondamentali principi, ai quali la legislazione regionale non potrebbe sottrarsi.
Dette misure sono disciplinate dalla legge 3 novembre 1952, n. 1902, successivamente modificata dalle leggi 21 dicembre 1955, n. 1357, 30 luglio 1959, n. 615, 5 luglio 1966, n. 517, nonché dalla legge-ponte 6 agosto 1967, n. 765 e, infine, dalla legge 19 novembre 1968, n. 1187. Con l'articolo unico, primo comma, della legge 3 novembre 1952 n. 1902, come modificato dall'art. 4 della legge 21 dicembre 1955, n. 1357 si dispose che a decorrere dalla data della deliberazione comunale di adozione dei piani regolatori generali e particolareggiati, e fino all'emanazione del relativo decreto di approvazione, il sindaco, su parere conforme della commissione edilizia comunale, - con provvedimento motivato da notificare al richiedente, sospendere ogni determinazione sulle domande di licenza di costruzione, di cui all'art. 31 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, quando riconosca che tali domande siano in contrasto con il piano adottato.
Con l'articolo unico della legge 30 luglio 1959, n. 615, fu modificato il terzo comma del citato articolo unico della legge n. 1902 del 1952, stabilendo che le sospensioni sudette non potranno essere protratte oltre tre anni dalla data di deliberazione di cui al primo comma (secondo la precedente formulazione detto termine era di due anni).
Con gli artt. 1 e 2 della legge 5 luglio 1966, n. 517, furono apportate ulteriori modifiche alla legge 3 novembre 1952 n. 1902. Con l'art. 1, dopo aver ribadito che la durata delle menzionate sospensioni non poteva protrarsi oltre tre anni dalla data di deliberazione di adozione del piano, si è previsto l'aumento di detto termine a cinque anni per i comuni che entro un anno dalla scadenza del termine di pubblicazione del piano abbiano presentato il piano stesso all'amministrazione dei lavori pubblici per l'approvazione.
Mentre la riportata normativa attribuiva al Sindaco la mera facoltà di adottare le previste misure di salvaguardia, l'art. 3, ultimo comma, della legge 6 agosto 1967, n. 765 (c.d. legge ponte) ne ha stabilito invece la obbligatorietà, disponendo che nelle more di approvazione del piano, le normali misure di salvaguardia di cui alla legge 3 novembre 1952, n. 1902 e successive modificazioni, sono obbligatorie.
Come è agevole constatare, la normativa in questione, nonostante la sua evoluzione, ha sempre previsto espressamente un termine di efficacia delle misure di salvaguardia, attribuendo, quindi, al Sindaco un potere soprassessorio (cioè il potere di sospendere ogni determinazione sulle domande di concessione edilizia conformi allo strumento urbanistico vigente, quando riconosca che sono in contrasto con lo strumento urbanistico adottato, ma non ancora approvato) rigorosamente circoscritto nel tempo.
Nè la tesi che le misure di salvaguardia, previste dalla legislazione nazionale, abbiano efficacia illimitata, senza che rilevi il lasso di tempo in concreto intercorrente tra la data della deliberazione di adozione dello strumento urbanistico e quella di approvazione dello stesso, può trovare fondamento nel disposto del primo comma dell'art. 4 della legge 1 giugno 1971 n. 291. Infatti tale disposizione, nel fare espressamente salva l'applicazione obbligatoria, fino alla data di approvazione dei piani regolatori generali e dei programmi di fabbricazione, delle misure di salvaguardia di cui alla legge 3 novembre 1952 n. 1902 e successive modificazioni ed integrazioni, - secondo il condivisibile orientamento giurisprudenziale del Consiglio di Stato (cfr. in tal senso Cons. Stato n. 462/1999; n. 412/1973; n. 652/1972) - non ha innovato al principio secondo il quale l'efficacia delle misure stesse non può eccedere la durata di cinque anni o - rispettivamente - di tre anni dalla data della deliberazione comunale di adozione del piano regolatore generale o particolareggiato, ovvero del programma di fabbricazione.
La previsione di detti termini ha una sua profonda giustificazione. L'art, 42 della Costituzione: 1) riconosce e garantisce l'istituto della proprietà privata (primo comma e prima parte del secondo comma); 2) dispone che la legge ne determina i modi di acquisto, di godimento ed i limiti (seconda parte del secondo comma); 3) stabilisce che la proprietà privata può essere, nei casi previsti dalla legge e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale (terzo comma).
Da tali previsioni deriva che (cfr. sentenza della Corte Costituzionale n. 6 del 1966) la determinazione dei modi di acquisto, di godimento e dei limiti non può violare la garanzia accordata dalla Costituzione alla proprietà privata, sopprimendone l'istituto o negando ovvero comprimendone singoli diritti senza indennizzo. La violazione di tale garanzia, poi, si verifica non soltanto nei casi di traslazione totale o parziale del diritto, ma anche nei casi in cui, pur restando intatta la titolarità, il diritto di proprietà venga praticamente annullato o menomato senza indennizzo. La Corte Costituzionale, infatti, ha precisato che devesi considerare di carattere espropriativo, ai sensi dell'art 42, terzo comma, della Costituzione, anche l'atto che, pur non disponendo un trasferimento totale o parziale dei diritti, imponga limitazioni (intesa l'espressione in senso ampio e cioè comprensiva sia delle servitù che dei limiti) tali da svuotare di contenuto il diritto di proprietà incidendo sul godimento del bene, in misura tale da renderlo inutilizzabile in rapporto alla sua naturale destinazione, o sul suo valore di scambio.
In applicazione di tali principi la Corte Costituzionale con sentenza n. 55 del 1968 dichiarò la illegittimità costituzionale dell'art. 7, numeri 2, 3, 4 e dell'art. 40 della legge 17 agosto 1942 n. 1150 (legge urbanistica) nella parte in cui non prevedono un indennizzo per l'imposizione di limitazioni operanti immediatamente e a tempo indeterminato nei confronti dei diritti reali, quando le limitazioni stesse abbiano contenuto espropriativo.
La corte precisava in detta sentenza che la questione sottoposta al suo esame presentava due aspetti, l'uno all'altro connesso, dei quali l'uno riguardava la indennizzabilità e l'altro il tempo dell'indennizzo.
Con riferimento al primo aspetto la Corte ribadiva la precedente giurisprudenza costituzionale affermando che ogni incisione operata a titolo individuale sul godimento del singolo bene, la quale penetri al di là di quei limiti che la legislazione stessa abbia configurato in via generale (ai sensi dell'art. 42, secondo comma, Costituzione) come propri di tale godimento in relazione alla categoria dei beni di cui si tratti, e annulli o diminuisca notevolmente il valore di scambio, deve essere indennizzato.
Con riferimento al secondo aspetto la Corte osservava che, una volta riconosciuto il diritto ad un indennizzo, questo deve essere razionalmente riferito a punti cronologici di operatività, senza creare vuoti che disgiungano illimitatamente la sottomissione immediata del bene dal compenso per la sua perdita, effettiva o virtuale, dilazionando solo per ciò che riguarda l'onere cui 1 Amministrazione è tenuta, l'efficacia dell'atto impositivo. Al fine di adeguare la legislazione precedente alla menzionata decisione della Corte Costituzionale, fu emanata la legge 19 novembre 1968, n, 1187 (intitolata "Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942 n. 1150), che con l'art. 2 impose limiti temporali di durata dei vincoli, previsti dal piano regolatore generale, preordinati alla espropriazione o comportanti la inedificabilità, disponendo testualmente: "Le indicazioni di piano regolatore generale, nella parte in cui incidono su beni determinati ed assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati all'espropriazione od a vincoli che comportino l'inedificabilità, perdono ogni efficacia qualora entro cinque anni dalla data di approvazione del piano regolatore generale non siano stati approvati i relativi piani particolareggiati od autorizzati i piani di lottizzazione convenzionati".
Con la sentenza n. 90 del 1966 la Corte Costituzionale ha affermato che deve ritenersi viziata da illegittimità costituzionale, per contrasto con l'art. 42 della Costituzione, una legge che, nell'autorizzare l'espropriazione di un bene privato, non rissi alcun termine per l'espletamento della procedura espropriativa e per l'esecuzione dei lavori.
Ciò perché - dovendo il precetto dell'art. 42, terzo comma della Costituzione, secondo cui la proprietà privata non può essere espropriata che per motivi di interesse generale, essere inteso nel senso che la espropriazione, per apparire giustificata, deve ispirarsi a specifiche, puntuali e concrete finalità di interesse generale le indicazioni degli scopi, dei mezzi e dei tempi della procedura espropriativa, rappresentano - nel sistema - una garanzia essenziale per la verifica, nella esigenza di interesse pubblico addotta per giustificare il sacrificio imposto alla proprietà privata, di quei caratteri di concretezza ed attualità che necessariamente contraddistinguono una legittima espropriazione. Una legge che non fissi alcun termine per il compimento della procedura espropriativa e dei lavori è, pertanto, illegittima, rendendo possibile la mancata previsione di un termine finale una espropriazione per esigenze non attuali o addirittura venute meno. Con sentenza n. 260 del 1976 la Corte dichiarò la illegittimità costituzionale dell'art. 147, commi 1 e 9, dell'allora vigente T.U, delle leggi sul Mezzogiorno, approvato con d.p.r. 30 giugno 1967, n. 1523, "nella parte in cui dette norme, senza prevedere un indennizzo,
consentono che vincoli di destinazione preordinati all'espropriazione siano imposti su beni di proprietà privata dai piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale, senza prefissione di un termine di durata".
Investita della questione di legittimità costituzionale degli artt, 7, numeri 2, 3 e 4, 40 della legge 17 agosto 1942 n. 1150 e 2, primo comma, della legge 19 novembre 1968 n. 1187, per contrasto con l'art. 42, terzo comma, della Costituzione, consentendo tali disposizioni all'Amministrazione di reiterare il vincolo scaduto indefinitamente nel tempo e di porre in essere una fattispecie sostanzialmente espropriativa senza la previsione di indennizzo, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 179 del 1999, ha dichiarato la illegittimità costituzionale di dette disposizioni nella parte in cui consentono all'Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificabilità, senza la previsione di indennizzo. La Corte ha affermato che la reiterazione in via amministrativa degli anzidetti vincoli decaduti ovvero la proroga in via legislativa degli stessi, in assenza di previsione alternativa dell'indennizzo, assumono certamente carattere patologico quando vi sia una indefinita reiterazione o una proroga sine die o all'infinito (attraverso la reiterazione di proroghe a tempo determinato che si ripetano aggiungendosi le une alle altre), o quando il limite temporale sia indeterminato, cioè non sia certo, preciso e sicuro e, quindi, anche non contenuto in termini di ragionevolezza.
La Corte ha affermato, altresì, che una volta superato il primo periodo di ordinaria durata temporanea (a sua volta preceduto da un periodo di regime di salvaguardia) del vincolo (o di proroga per legge in regime transitorio), quale determinata dal legislatore entro limiti non irragionevoli, come indice della normale sopportabilità del peso gravante in modo particolare sul singolo, deve essere previsto l'obbligo specifico di indennizzo, qualora non sia intervenuta l'espropriazione ovvero non siano stati approvati i piani attuativi.
In altri termini, una volta oltrepassato il periodo di durata temporanea (periodo di franchigia da ogni indennizzo) il vincolo urbanistico ad espropriativo, se permane a seguito di reiterazione, non può essere dissociato, in via alternativa alla espropriazione (o al serio inizio dell'attività preordinata all'espropriazione stessa mediante approvazione dei piani attuativi), dalla previsione di un indennizzo.
In sintesi, dalla riferita elaborazione giurisprudenziale della Corte Costituzionale relativa alla garanzia costituzionale in materia espropriativa derivante dall'art. 42 della Costituzione si ricava che:
1) devesi considerare di carattere espropriativo, ai sensi dell'art. 42, terzo comma, della Costituzione, anche l'atto che, pur non disponendo un trasferimento totale o parziale di diritti, imponga limitazioni tali da svuotare di contenuto il diritto di proprietà incidendo sul godimento del bene, in misura da renderlo inutilizzabile in rapporto alla sua naturale destinazione, o sul valore di scambio;

2) che la imposizione, da parte dei vari strumenti urbanistici, di vincoli preordinati all'espropriazione, in mancanza di una precisa determinazione della durata dei vincoli stessi, si pone in contrasto con il principio sancito dal terzo comma dell'art. 42 Cost., risolvendosi, qualora non siano adeguatamente delimitati nel tempo, in una larvata espropriazione;

3) che la reiterazione o la proroga dei vincoli in questione si traducono anch'essi in una sostanziale espropriazione, per cui una volta superato il primo periodo di durata (periodo di franchigia da ogni indennizzo), devono ritenersi costituzionalmente illegittimi, qualora dissociati dalla previsione di un indennizzo;

che, pertanto, la specifica previsione di un ragionevole periodo di durata del vincolo, costituisce espressione di un criterio generale che trova il suo fondamento nella garanzia costituzionale in materia espropriativa accordata dall'art. 42. terzo comma della Costituzione. Il collegio ritiene che i principi suesposti stiano a fondamento anche della previsione del termine di efficacia delle misure di salvaguardia.
Anche l'efficacia di queste deve essere rigorosamente circoscritta nel tempo (ed il legislatore nazionale come emerge dalla surriportata normativa lo ha fatto), traducendosi altrimenti la loro adozione a tempo indeterminato in una larvata ed illegittima espropriazione, perché operata senza indennizzo.
Le misure di salvaguardia, come generalmente ritiene sia la dottrina che la giurisprudenza, perseguono il fine di impedire che, nelle more di approvazione di uno strumento urbanistico, le previsioni dello stesso vengano vanificate dal rilascio di concessioni edilizie che, pur legittime in base allo strumento urbanistico vigente, siano in contrasto con quello adottato e non ancora approvato. Dette misure, anche se la loro finalità è esclusivamente cautelare, incidono, dato il loro contenuto sospensivo, sulle situazioni giuridiche di coloro che richiedono la concessione edilizia, venendo a costoro interdetto l'esercizio dello ius aedificandi. Se tale sospensione si protrae a tempo indeterminato si ha indubbiamente una limitazione dei poteri di godimento e di disposizione del proprietario del fondo, assimilabile ad una larvata espropriazione, potendo l'approvazione dello strumento urbanistico intervenire anche dopo un lungo periodo di tempo.
Se poi le misure di salvaguardia vengono adottate con riferimento ad un terreno che lo strumento urbanistico in corso di approvazione ha assoggettato a vincolo preordinato all'espropriazione, la finalità della previsione del termine di durata del vincolo (decorrente dall'approvazione dello strumento urbanistico - cfr, art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187) verrebbe in parte vanificata dalla mancata previsione di un termine di efficacia delle misure di salvaguardia, adottate al momento della adozione di detto strumento, finendo queste, in tal caso, per assoggettare la proprietà privata, senza alcun indennizzo, ad una limitazione a tempo indeterminato. Posto che anche la previsione di un termine di durata delle misure di salvaguardia è espressione di un limite imposto al legislatore ordinario dalla garanzia costituzionale derivante dal terzo comma dell'art. 42 della Costituzione, lo interpretare il surriportato art. 17, secondo comma, della L.R. Puglia 31 maggio 1980 n. 56 nel senso che le misure di salvaguardia ivi previste operano a tempo indeterminato, porrebbe tale disposizione in contrasto con la citata norma costituzionale ed imporrebbe di investire la Corte Costituzionale della relativa questione.
li collegio ritiene, però, che non sia questa, come già detto, la interpretazione corretta.
L'art 16 della L.R. Puglia 31 maggio 1980 n. 56 nel disciplinare la formazione ed approvazione del Piano Regolatore Generale Comunale prevede espressamente precisi termini per il compimento dei vari atti del procedimento, disponendo, in particolare, che il P.R.G. adottato (dal consiglio comunale, su proposta della giunta municipale) deve essere depositato, entro 15 giorni dalla sua adozione, per 30 giorni successivi presso la segreteria del Comune per consentire a chiunque di prenderne visione di proporre nei successivi 30 giorni osservazioni. Nei successivi 60 giorni il consiglio comunale è tenuto ad esaminare le osservazioni proposte, controdeducendo motivatamente a ciascuna di esse.
Entro 15 giorni dalla scadenza di detto ultimo termine, il Sindaco deve rimettere all'Assessorato Regionale all'Urbanistica tutti gli atti tecnici e amministrativi del P.R.G..
Il procedimento di approvazione del piano deve concludersi entro 120 giorni a partire dalla data in cui l'Assessorato Regionale all'Urbanistica riceve gli atti tecnici ed amministrativi del P.R.G. Se il piano viene rinviato al Comune a seguito di modifiche apportate allo stesso dalla Giunta Regionale, il Consiglio Comunale deve adottare, entro 60 giorni dal ricevimento, le proprie decisioni sulle modifiche con delibera che deve essere trasmessa, entro 15 giorni, all'Assessore Regionale all'Urbanistica.
La Giunta Regionale, entro i successivi 30 giorni, delibera l'approvazione del piano.
In sintesi l'art. 16 delimita in 375 giorni il tempo massimo assegnato alle autorità competenti per pervenire all'approvazione del piano.
Una interpretazione dell'art. 17 della legge regione Puglia n. 56 del 1980, in armonia con i principi enucleati dalla giurisprudenza costituzionale in tema di vincoli urbanistici, non può prescindere da una lettura combinata di tale disposizione con quella dell'art. 16, il che porta a ritenere che la disposizione in esame non contenga alcuna statuizione circa la durata delle norme di salvaguardia e che il suo silenzio circa il termine di durata delle stesse sia dovuto al fatto che il legislatore regionale ha considerato esclusivamente la ipotesi dell'approvazione del piano regolatore entro il termine complessivo di 375 giorni dall'adozione, previsto dall'articolo 16, del tutto inferiore a quelli previsti dalla disciplina nazionale in materia di norme di salvaguardia.
Ne deriva che la ipotesi, in cui il termine di 375 giorni complessivi, previsto per l'approvazione del piano regolatore, venga superato, resta fuori dell'ambito di applicazione di tale norma, trattandosi di fattispecie disciplinata dalle disposizioni in materia di salvaguardia della legislazione nazionale.
In altre parole, qualora, come detto, non si voglia considerare in contrasto con la Costituzione, la disposizione dettata dall'art. 17 in questione deve interpretarsi come disciplina che non intende minimamente interferire, derogandola, colla legislazione nazionale in materia di misure di salvaguardia, sostituendo ad una durata massima, predeterminata in modo rigido, una durata indeterminata, in quanto ancorata al tempo (che indubbiamente costituisce un termine incerto) impiegato in concreto per pervenire all'approvazione dello strumento urbanistico;
con la conseguenza che anche nella regione Puglia devono ritenersi vigenti i limiti temporali fissati, alla durata delle misure di salvaguardia, dalla legislazione nazionale (di cinque anni dall'adozione del piano regolatore generale o particolareggiato, se lo strumento è trasmesso per l'approvazione entro un anno dall'adozione, e di tre anni, qualora la trasmissione sia avvenuta tardivamente).
La sentenza della corte di merito che ha preso in considerazione, al fine di determinare il valore della porzione di terreno avente natura edificatoria, anziché le previsioni del piano regolatore vigente quelle del piano regolatore adottato (nel 1988), è errata, non avendo considerato che le misure di salvaguardia applicabili non potevano superare il termine massimo di durata di cinque anni e che nel 1994 (data del decreto di espropriazione) tale termine, essendo decorsi più di cinque anni dall'adozione del nuovo piano, era scaduto.
Il secondo motivo è invece infondato.
Deducono i ricorrenti che trattandosi di espropriazione parziale, la corte di merito avrebbe omesso di valutare, nel determinare l'indennità di esproprio, il deprezzamento subito dalla parte residua.
Tale motivo presuppone accertato in fatto che l'espropriazione ha interessato soltanto parte di una maggiore area.
Dalla sentenza impugnata, però, non risulta affatto che l'area espropriata costituisse parte di una maggiore proprietà degli attuali ricorrenti.
I ricorrenti sostengono che tale decisiva circostanza risulterebbe dagli atti, e precisamente dalla consulenza tecnica d'ufficio. Dallo stralcio di detta consulenza, riportato nel ricorso, non si ricava, però, con sicurezza che la espropriazione ha interessato soltanto parte della proprietà dei ricorrenti e che in conseguenza della parziale espropriazione la parte residua ha subito un qualche deprezzamento. Anche il terzo motivo è infondato. Secondo i ricorrenti la corte di merito avrebbe erroneamente ritenuto la società Leadri priva di legittimazione passiva.
Tale legittimazione deriverebbe dal fatto che alla società summenzionata era stato affidato dall'A.N.A.S. il compimento delle operazioni materiali, tecniche e giuridiche occorrenti per la realizzazione dell'opera pubblica (espletamento delle procedure espropriative, offerta, pagamento o deposito della indennità). Osserva il collegio che può considerarsi ius receptum (cfr. cass. n. 299 del 2000; cass. n. 104 del 1999; cass. n. 8496 del 1998; cass. n. 5804 del 1995 tutte rese a sezioni unite) il principio secondo cui, ove l'amministrazione espropriante trasferisca ad una impresa privata, quale concessionaria o appaltatrice dell'opera pubblica, gli oneri concernenti la procedura ablativa, con delega di poteri e funzioni, compresi quelli occorrenti per l'espletamento delle procedure ablatorie, l'impresa, quale soggetto attivo del rapporto espropriativo, diviene altresì titolare di tutte le obbligazioni indennitarie che ad esso si ricollegano, da ciò deriva che il proprietario espropriato può far valere il suo diritto all'indennità unicamente nei riguardi di detta impresa, cui spetta, in via esclusiva, la legittimazione nel giudizio di opposizione avverso la stima della indennità.
Nel caso che ne occupa la corte di merito ha ritenuto la sussistenza della legittimazione passiva dell'A.N.A.S., e non invece della Leadri s.r.l., essendo la prima il soggetto a favore del quale era stato emesso il decreto di esproprio.
La statuizione relativa alla sussistenza della legittimazione passiva dell'A.N.A.S. non è stata impugnata e, quindi, censurata ne' dai ricorrenti principali ne' dalla ricorrente incidentale (cioè dall'A.N.A.S.), per cui sul punto è intervenuto il giudicato. Questo preclude la possibilità di accertare la eventuale sussistenza della legittimazione passiva della società Leadri, atteso che nella situazione di fatto prospettata dai ricorrenti non è ipotizzabile una legittimazione passiva concorrente dell'amministrazione espropriante e dell'impresa concessionaria, potendo ipotizza si soltanto la legittimazione passiva esclusiva dell'una l'amministrazione beneficiaria del provvedimento ablativo, nel caso, risulti dagli atti che non vi è stato trasferimento di poteri) o dell'altra (l'impresa, nel caso che, invece, risulti che a questa sono stati attribuiti il potere di espletare le procedure espropriative e di provvedere al pagamento delle relative indennità).
Il primo motivo del ricorso incidentale devesi ritenere assorbito in conseguenza dell'accoglimento del primo motivo del ricorso principale.
Lamenta la ricorrente che la corte di merito non avrebbe preso in considerazione il valore risultante da atti di alienazione intervenuti in zona (per quanto riguarda l'arca avente natura edificatoria) e le critiche mosse alla stima U.T.E. (per la porzione avente natura agricola), cosa che avrebbe portato il giudicante a liquidare una indennità eccessiva e conseguentemente ad escludere erroneamente, dato il divario tra indennità offerta e quella liquidata, la decurtazione del 40%.
Osserva il collegio che a seguito dell'accoglimento del primo motivo dovrà essere rideterminata l'indennità di esproprio;

conseguentemente il giudice di rinvio dovrà di nuovo procedere a verificare se l'indennità offerta, paragonata a quella liquidata, appaia adeguata o meno.
Il secondo motivo del ricorso incidentale, con cui si propone censura analoga a quella proposta con il terzo motivo del ricorso principale, è infondato, per tutte le considerazioni fatte in precedenza con riferimento a quest'ultimo.
Per quanto precede il primo motivo del ricorso principale deve essere accolto;
il secondo e il terzo motivo del ricorso principale e il secondo motivo del ricorso incidentale debbono essere respinti;
il primo motivo del ricorso incidentale deve essere dichiarato assorbito. La sentenza impugnata deve essere cassata in relazione al motivo accolto e rinviata, anche per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità, ad altra sezione della Corte di Appello di Lecce, che si uniformerà al seguente principio di diritto. "L'art. 17, comma secondo, della L.R. Puglia 31 maggio 1980 n. 56 - il quale dispone che dalla data di adozione del PRG, e fino alla data di entrata in vigore del piano, il sindaco è tenuto a sospendere ogni determinazione sulle domande di concessione edilizia in contrasto con le previsioni e prescrizioni di piano regolatore - deve interpretarsi come disciplina emanata in contemplazione della legislazione nazionale in materia di misure di salvaguardia e che, quindi, non intende minimamente interferire con questa, sostituendo ad una durata massima, predeterminata in modo rigido, una durata indeterminata, in quanto ancorata al tempo in concreto impiegato dalle autorità competenti per pervenire all'approvazione dello strumento urbanistico, con la conseguenza che anche per la Regione Puglia devono ritenersi vigenti i limiti temporali fissati, alle misure di salvaguardia, dalla legislazione nazionale (di cinque anni dalla adozione del piano regolatore generale o particolareggiato, se lo strumento è trasmesso per l'approvazione entro un anno dall'adozione, e di tre anni, qualora la trasmissione sia avvenuta tardivamente)."

P.Q.M.

La Corte riunisce i ricorsi;
accoglie il primo motivo del ricorso principale e rigetta il secondo ed il terzo, nonché il secondo motivo del ricorso incidentale, del quale dichiara assorbito il primo.
Cassa e rinvia, anche per le spese, ad altra sezione della Corte d'appello di Lecce.
Così deciso in Roma, il 7 febbraio 2002.
Depositato in Cancelleria il 25 giugno 2002