Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Mario CORDA - Presidente -
Dott. Vincenzo PROTO - Consigliere -
Dott. IA Gabriella LUCCIOLI - Rel. Consigliere -
Dott. Giovanni VERUCCI - Consigliere -
Dott. Salvatore DI PALMA - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI - DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, domiciliata in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
NO IA GR;

- intimato -

avverso la sentenza n. 789/96 del RE di PALERMO, depositata il 09/07/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza dell'08/02/99 dal Consigliere Dott. IA Gabriella LUCCIOLI;

udito per il ricorrente, l'Avvocato dello Stato Sclafani, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Guido RAIMONDI che ha concluso per l'accoglimento del ricorso per quanto di ragione.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
IA ZI ON proponeva opposizione dinanzi al RE di Palermo avverso l'ingiunzione emessa nei suoi confronti dal Ministro per la Funzione Pubblica, con la quale le era stata inflitta una sanzione amministrativa pecuniaria, ai sensi dell'art. 9 comma 1^ della legge n. 146 del 1990, per aver violato le disposizioni contenute nell'ordinanza ministeriale del 2 giugno 1992 n. 3 , riguardante misure idonee ad assicurare il regolare svolgimento delle operazioni di scrutinio finale e di esami nelle scuole e negli istituti di ogni ordine e grado, deducendone sotto vari profili l'illegittimità e chiedendo che il giudice dichiarasse , previa disapplicazione dell'ordinanza predetta, la nullità e comunque l'invalidità per violazione di legge e/o difetto di potere del decreto - ingiunzione impugnato.
Si costituiva in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica - per resistere alla domanda. Con sentenza del 1^ aprile - 9 luglio 1996 il RE accoglieva il ricorso e revocava il provvedimento impugnato.
A sostegno della decisione il giudice di merito osservava che per il principio di legalità posto dall'art. 1 della legge n. 689 del 1981 nessuno può essere assoggettato a sanzione amministrativa se non in virtù di una legge entrata in vigore prima della commissione della violazione e che nella specie la violazione era stata prevista con ordinanza ministeriale del 2 giugno 1992, ossia con un atto amministrativo, in contrasto con il richiamato principio di legalità.
Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione articolato su tre motivi la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica.
L'intimata non ha svolto attività difensiva.
Disposta dal Primo Presidente l'assegnazione della causa alle Sezioni Unite per la decisione della sola questione relativa alla giurisdizione prospettata nel primo motivo, con sentenza n. 7637/1998 dette Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria , rimettendo la causa a questa sezione per l'ulteriore corso.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il secondo motivo di ricorso, denunciando violazione degli artt. 8 e 10 della legge n. 146/1990 con riferimento all'art. 360 n. 3 e 5 c.p.c. ed in relazione ai principi in materia di impugnazione tempestiva dei provvedimenti amministrativi, violazione di legge, difetto di motivazione, si deduce che il RE avrebbe dovuto preliminarmente rilevare l'inammissibilità dell'opposizione per non essere stata tempestivamente impugnata l'ordinanza ministeriale posta a fondamento dell'ingiunzione.
La censura è infondata.
Ed invero il giudizio dinanzi al giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 10 della legge n. 146 del 1990, che investe direttamente la legittimità dell'ordinanza prevista dall'art. 8, è pienamente compatibile e non alternativo con quello riguardante la legittimità della sanzione irrogata per inottemperanza all'ordinanza stessa:
diversi sono infatti i legittimati a proporre le relative domande - individuati nell'art. 10 in determinate categorie di soggetti portatori di un interesse qualificato alla caducazione del provvedimento, ed identificabili nell'ipotesi di impugnazione ai sensi dell'art. 9 ultimo comma nei destinatari del decreto sanzionatorio - , così come diverse sono sia le posizioni soggettive dedotte sia la portata e l'efficacia delle due pronunzie, atteso che il giudice ordinario è tenuto soltanto a verificare con accertamento incidenter tantum l'illegittimità dell'atto, in applicazione del principio generale di cui all'art. 5 della legge n. 2248 al. E del 1865, onde il mancato esperimento dell'azione dinanzi al TAR non incide sulla sua cognizione.
Peraltro la stessa pronuncia a Sezioni Unite che , rigettando il primo motivo di ricorso, ha dichiarato la giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria ha ben chiarito che mentre la posizione di interesse legittimo dei soggetti interessati alla corretta emanazione dell'ordinanza può esser fatta valere esclusivamente dinanzi al giudice amministrativo, la posizione del privato destinatario del provvedimento sanzionatorio per la violazione dell'atto amministrativo generale è tutelabile dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria, cui spetta verificare l'esistenza del potere dell'autorità competente di esigere la sanzione, e che in tale giudizio la valutazione della legittimità dell'atto amministrativo generale costituisce mezzo al fine della pronunzia sull'opposizione.
Con il terzo motivo, denunziando violazione e falsa applicazione degli artt. 1 della legge n. 689 del 1981, 1, 2, 8 e 9 della legge n.146 del 1990, si deduce che il RE , affermando che l'illecito amministrativo in oggetto era stato introdotto nell'ordinamento con un atto amministrativo, in violazione del principio di legalità, non ha tenuto conto che ai sensi dell'art. 1 comma 1^ della legge n. 146 del 1990 costituiscono servizi pubblici essenziali quelli volti a garantire il godimento del diritto della persona costituzionalmente tutelato all'istruzione; che il comma 2 dello stesso art. 1 alla lett. d) espressamente indica tra le prestazioni indispensabili lo svolgimento degli scrutini finali e degli esami;
che l'art. 8 dispone che quando esista fondato pericolo di un pregiudizio grave ed imminente ai diritti della persona costituzionalmente garantiti il Ministro emana ordinanza motivata diretta a garantire le prestazioni indispensabili;
che l'art. 9 prevede che l'inosservanza delle disposizioni contenute nell'ordinanza è assoggettata a sanzione amministrativa pecuniaria, determinabile da L. 100.000 a L. 400.000;
che pertanto sia il precetto che la sanzione sono già previsti nella legge n. 146 del 1990. La censura è fondata.
Come già ricordato nella sentenza emessa a Sezioni Unite in questo procedimento, la legge n. 146 del 1990, al dichiarato scopo di contemperare l'esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona , costituzionalmente tutelati, alla vita, alla salute, alla libertà ed alla sicurezza, alla libertà di circolazione, all'assistenza e previdenza sociale, all'istruzione ed alla libertà di comunicazione, ha dettato le regole da rispettare e le procedure da seguire in caso di conflitto collettivo, onde assicurare l'effettività dei diritti stessi nel loro contenuto essenziale.
Più specificamente, nell'ambito dei servizi pubblici essenziali il diritto di sciopero è esercitato nel rispetto di misure idonee a consentire l'erogazione delle prestazioni indispensabili, che in relazione all'istruzione sono individuate, tra l'altro, nello svolgimento degli scrutini finali e degli esami.
In tale prospettiva l'art. 8 dispone che quando esista un fondato pericolo di un pregiudizio grave ed imminente ai diritti della persona costituzionalmente garantiti, a causa del mancato funzionamento dei servizi di preminente interesse generale, il Presidente del Consiglio dei Ministri o un Ministro da lui delegato, se il conflitto ha rilevanza nazionale o interregionale, invitano le parti a desistere dai comportamenti che determinano la situazione di pericolo e propongono un tentativo di conciliazione , invitando le parti medesime, in caso di esito negativo, ad attenersi al rispetto della proposta eventualmente formulata dalla Commissione di garanzia. Nel permanere di tale situazione, lo stesso art. 8 prevede al comma 2 che l'autorità competente, sentite, ove possibile, le organizzazioni dei lavoratori che promuovono l'azione e le amministrazioni o le imprese erogatrici del servizio, emani ordinanza motivata diretta a garantire le prestazioni indispensabili ed imponga all'amministrazione od impresa erogatrice le misure idonee ad assicurare adeguati livelli di funzionamento del servizio, contemperando l'esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona costituzionalmente garantiti. L'inosservanza da parte dei prestatori di lavoro delle disposizioni contenute in detta ordinanza, che ai sensi del comma 4 del medesimo articolo deve essere portata a conoscenza dei destinatari, è assoggettata a sanzione amministrativa pecuniaria per ogni giorno di mancata ottemperanza, determinabile da un minimo di L. 100.000 ad un massimo di L. 400.000 , secondo il disposto dell'art. 9 comma 1^. Il comma 4 dello stesso art. 9 dispone infine che le sanzioni sono irrogate con decreto della stessa autorità che ha emanato l'ordinanza e che avverso tale decreto è proponibile impugnazione ai sensi degli artt 22 e ss. della legge n. 689 del 1981. La sentenza impugnata ha totalmente omesso di tener conto di tale complesso quadro di riferimento ed ha ritenuto che il precetto e la sanzione amministrativa trovassero la loro fonte normativa esclusivamente nell'ordinanza ministeriale, significativamente mai menzionando, nella motivazione, alcuna disposizione di legge. Come questa Suprema Corte ha in più occasioni precisato (v. da ultimo Cass. 1998 n. 2937; 1996 n. 1061), l'art. 1 della legge n. 689 del 1981, ponendo per le sanzioni amministrative una riserva di legge analoga a quella di cui all'art. 25 Cost., impedisce che dette sanzioni possano essere comminate direttamente da disposizioni contenute in fonti normative subordinate, ma non esclude che i precetti, comunque dalla legge sufficientemente individuati, siano eterointegrati dalle fonti regolamentari delegate in ragione della tecnicità della dimensione in cui le fonti secondarie sono legittimate ad operare e sempre nel rispetto delle finalità poste dalla legge.
Nella specie è la legge n. 146 del 1990 che configura in termini sufficientemente definiti il precetto e che detta la sanzione rimettendo all'ordinanza ministeriale di integrare il precetto stesso attraverso la specificazione del contenuto di elementi della fattispecie già delineati in sede legislativa. In particolare, la legge stessa affida all'Autorità amministrativa il compito di individuare - in relazione alle peculiarità delle singole situazioni - le "misure idonee ad assicurare adeguati livelli di funzionamento del servizio, contemperando l'esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona costituzionalmente garantiti", così fissando rigorosamente l'oggetto ed i limiti dell'intervento amministrativo destinato a completarla ed escludendo valutazioni di tipo politico sulla scelta dei comportamenti da sanzionare. In accoglimento di tale motivo di ricorso la sentenza impugnata deve essere cassata e la causa rinviata ad altro giudice, che si designa in altro magistrato della Pretura circondariale di Palermo, cui spetterà esaminare i motivi posti a fondamento dell'opposizione a sanzione amministrativa.
Lo stesso giudice del rinvio provvederà anche a regolare le spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

LA CORTE DI CASSAZIONE Rigetta il secondo motivo di ricorso accoglie il terzo. Cassa e rinvia anche per le spese al RE di Palermo in persona di altro magistrato.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della I sezione civile, il 8 febbraio 1999. Depositato in Cancelleria il 10 maggio 1999