J 7072/01 REPUB LICA I POPOLO TALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Oggetto Contratto P. A. SEZIONE TERZA CIVILE Engiustifice to orriickiinvento Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: GIUSTINIANI -Presidente - R.G.N. 18655/98 Dott. Vito Cron..16310. Consigliere Dott. Giovanni Silvio Coco 2594 SABATINI Consigliere Rep. Dott. Francesco VARRONE Consigliere Ud. 02/04/01 Dott. Michele MANZO - Rel. Consigliere Dott. Gianfranco CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE UFFICIO COPIE ha pronunciato la seguente Richiesta copia studio IL SOLE 24 ORE SENTENZA dal Sig. 600 per diritti L sul ricorso proposto da: # 2.4 MAG 2001 IL/CANCELLIERE PROVINCIA REGIONALE DI SIRACUSA, in persona del Presidente della Ginta Provinciale, legale KEVARTE D rappresentante pro tempore, sig. Bruno Marziano, elettivamente domiciliata in ROMA VIA BOCCA DI LEONE 78, presso lo studio dell'Avvocato ZANCHINI GIAN PAOLO che unitamente all'Avvocato ROMANO PIETRO, la difende giusta delega in atti;
- ricorrente

contro

CL CONSORZIO ITALIANO COOPERATIVA AUSILIARI 2001 TRAFFICO, in persona del suo presidente e legale 631 rappresentante sig. Rosario Nicosia, elettivamente -1- domiciliato in ROMA VIA LOMELLINA 9, presso lo studio dell'avvocato PATTI ALESSIO, difeso dall'avvocato CANNIZZO MASSIMO, giusta delega in atti;
controricorrente avverso la sentenza n. 614/97 della Corte d'Appello di CATANIA, Sezione Civile emessa il 5/3/1997, depositata il 24/09/97; RG.686/1995, udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 02/04/01 dal Consigliere Dott. Gianfranco MANZO;
udito l'Avvocato PIETRO ROMANO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Francesco MELE che ha concluso per Generale Dott. 1°, accoglimento 3°, l'accoglimento rigetto 2°, °assorbiti il e il 5° motivo di ricorso. -2- SVOLGIMENTO DEL PROCESSO Con atto di citazione notificato il 22 luglio 1992, la Provincia Regionale di Siracusa proponeva opposizione al decreto ingiuntivo emesso dal di Siracusa per il Presidente del Tribunale CL - Consorzio Italianopagamento in favore Cooperative Ausiliari del Traffico della somma di lire 276.536.913 a titolo di corrispettivo per servizi di pulizia e di custodia effettuati in alcune scuole della provincia, assumendo che tale corrispettivo non era dovuto perché l'attività era stata prestata in assenza di contratto scritto preceduto da regolare delibera autorizzativa, e che la somma non era neppure dovuta a titolo di indebito arricchimento, del quale mancavano i presupposti. La CL si costituiva e chiedeva il rigetto dell'opposizione e il risarcimento dei danni, da liquidarsi in via equitativa. Il Tribunale di Siracusa, con sentenza del 10 maggio 1994, operava una distinzione nell'ambito della somma ingiunta, condannando 1'opponente al lire 124.927.230, a pagamento della somma di contrattuale, con gli titolo di responsabilità lire 151.160.974 a interessi, e della somma di titolo di indennizzo per arricchimento senza Я causa, con la rivalutazione monetaria secondo gli indici Istat, nonché alla rifusione delle spese del giudizio. Proposto appello da parte della provincia, La Corte d'appello di Catania lo rigettava, con spese del grado. La condanna alle Corte territoriale, per quanto riguardava la somma di lire 124.927.230, riteneva che l'appello fosse infondato in quanto la delibera di affidamento del servizio era stata comunicata con telegramma e quindi, la proposta contrattuale era stata effettuata in forma scritta. Ugualmente 10 riteneva infondato con riferimento alla somma di lire 151.160.974, ritenendo che sussistessero gli estremi dell' arricchimento indebito. la Provincia Avverso questa sentenza Regionale di Siracusa propone ricorso per cassazione affidato a cinque motivi e illustrato da memoria. La CL resiste con controricorso. MOTIVI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo la ricorrente denuncia la violazione degli artt. 1325, 1326 e 1350, n. 13 C.C., nonché l'insufficiente ○ contraddittoria motivazione su un punto decisivo della La censura è rivolta al capo di controversia. sentenza con il quale la Corte d'appello aveva 4 r rigettato l'appello in ordine alla condanna della somma di lire 9.450.191 per responsabilità contrattuale. In particolare si deduce che mancava la forma scritta ad substantiam del contratto, poiché la volontà di obbligarsi della P.A. non poteva essere dedotta per implicito da singoli atti (nella specie, comunicazione di delibere di ritenersi proroga) e il contratto non poteva mediante concluso per facta concludentia, l'esecuzione delle prestazioni. Il motivo è fondato. La Corte territoriale ha ritenuto che la delibera di affidamento del servizio di pulizia e custodia di istituti scolastici della provincia era stata comunicata con telegramma del Presidente provinciale e che, dunque,dell'amministrazione la proposta contrattuale era stata effettuata con la forma scritta, mentre non rilevava sulla validità del contratto che l'accettazione da parte dell'altro contraente si fosse manifestata per facta concludentia con l'effettiva prestazione una formale del servizio, non preceduto da comunicazione scritta. In tal modo però la sentenza impugnata si pone in contrasto con il principio di diritto costantemente affermato da questa Corte secondo 5 9 cui la volontà di obbligarsi della P.A. non può desumersi per implicito da fatti о atti dovendosi manifestare nelle forme richieste dalla legge, tra le quali l'atto scritto ad substantiam (v. per es: Cass. 30 giugno 1998, n. 6406; 16 luglio 1998, n. 6966; 11 gennaio 2000, n. 188; 13 giugno 2000, n. 8023; 15 dicembre 2000, n. 15862; 3 gennaio 2001, n. 59). In particolare, è stato affermato che I contratti di cui sia parte una Pubblica Amministrazione (anche se agente "iure privatorum") richiedono la forma scritta "ad substantiam", con la conseguenza che non può ritenersi sufficiente che la forma scritta riguardi la sola dichiarazione negoziale della Pubblica Amministrazione e che pertanto deve escludersi la conclusione di contratti per "facta concludentia", ossia mediante inizio, dell'esecuzione (della prestazione da parte del privato), secondo il modello di cui all'art. 1327 cod. civ.>>.

2. Con il secondo motivo la provincia lamenta la violazione degli artt. 112 e 183 c.p.c., deducendo che la domanda di indebito arricchimento non era stata proposta in primo grado se non con generico rinvio formulato in sede diun 6 precisazione delle conclusioni. Comunque la domanda era nuova >> e come tale inammissibile. Il motivo è infondato. Le Sezioni Unite di questa Corte, nel comporre un contrasto sorto in seno alla giurisprudenza di legittimità, hanno affermato il principio secondo cui < La domanda di indennizzo per arricchimento senza causa integra, rispetto a quella contrattualedi adempimento originariamente formulata, una domanda nuova come tale inammissibile a norma dell'art. 184 cod. proc. civ. in difetto di accettazione del contraddittorio>> (Cass. S.U. 22 maggio 1996, n. 4712). Avuto riguardo a tale decisione e muovendo presupposto che la domanda di indebito dal arricchimento era nuova rispetto all'originaria domanda di adempimento contrattuale, deve tuttavia pervenirsi alla conclusione che correttamente la Corte di merito ha ritenuto la stessa ammissibile, а norma dell'art. 183 c.p.c., nel testo anteriore alla novella del 1990, applicabile ratione temporis, come indicato dallo stesso ricorrente. Nella sentenza impugnata si afferma, infatti, stata la stessa Provincia nell'attoche è d'opposizione a decreto ingiuntivo ad introdurre 7 nel processo il thema decidendum in questione, contestando la sussistenza dei presupposti dell'indebito arricchimento ed enunciando così una prospettazione difensiva su un punto che l'altra parte ha successivamente indicato nella memoria scambiata all'udienza dell'11 marzo 1993>>. Essendo, dunque, pacifico che è stata l'odierna ricorrente ad introdurre nel giudizio il tema dell'indebito arricchimento - sia pure per deve ritenersi implicitamente contestarlo contraddittorio e, comunque, accettato il stesso, ininsussistente un'alterazione dello relazione alla causa petendi dell'arricchimento senza causa prospettata dalla CL in sede di precisazione delle conclusioni. Avuto riguardo a ciò domanda nuova sulla quale è stato accettato il contraddittorio - non si ravvisa, poi, alcun vizio di ultra petizione.

3. Con il terzo motivo la ricorrente lamenta la falsa applicazione degli artt.violazione e 2041 e 2042 C.C., dell'art. 28 Cost. e dell'art. 23 del d.l. n. 66 del 1989, conv. in 1. n. 144 del 1989, ora art. 35 d.lgs. n. 77 del 1995, per avere la Corte d'appello erroneamente ritenuto esperibile l'azione di indebito arricchimento. Il motivo è fondato. 8 9 La Corte di merito ha ritenuto che quando l'azione di indebito arricchimento è proposta nei confronti della pubblica amministrazione, l'esistenza di una diversa azione nei confronti di un soggetto da essa distinto (il funzionario о l'amministratore) non ne preclude l'esercizio. На ulteriormente specificato che l'art. 23 del d.l. n. 66 del 1989 non esclude l'esperibilità dell'azione in questione, non potendosi ritenere che la configurazione ex lege del rapporto obbligatorio tra agente e fornitore faccia venir meno il presupposto per l'applicazione dell'art. 28 Cost. ha, infine, osservato che l'esperibilità dell'azione di indebito arricchimento nei confronti della P.A. andava affermata ad evitare un contrasto della disposizione in questione con l'art. 28 Cost. Le deduzioni poste dai giudici della Corte territoriale a base della sentenza impugnata non possono essere condivise. L'art. 23 del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66, conv. in legge 2 aprile 1989, n. 144 prevede, al comma 3, che, per province, comuni qualsiasi spesa e comunità montane, consentita esclusivamente se sussistono la deliberazione autorizzativa nelle forme previste 9 dalla legge e dichiarata о divenuta esecutiva, nonché l'impegno contabile registrato dal ragioniere ○ dal segretario, ove non esista il competente capitolo del bilancio ragioniere, sul comunicare ai terzi di previsione, da interessati>>, precisando, altresì, che per lavori di somma urgenza l'ordinazione fatta а terzi deve essere regolarizzata entro trenta giorni e comunque entro la fine dell'esercizio, a pena di decadenza>>. A sua volta, il comma 4 dispone che, in caso di violazione dell'obbligo indicato nel comma 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per altro effetto di legge, tra il fornitore eogni funzionario che abbiano 1'amministratore о il consentito la fornitura>>. -Le norme in questione abrogate dall'art. 123 del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77 del 1995, ma sostanzialmente riprodotte nell'art. 35 dello stesso decreto sono state ritenute non in contrasto con gli artt. 3 e 24 dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 446 del 1995. Successivamente, la stessa Corte costituzionale, con la sentenza n. 295 del 1997 ha ritenuto insussistente anche un contrasto con l'art. 28 Cost. 10 9 affermato dalla CorteSecondo quanto costituzionale, le disposizioni sopra indicate danno luogo ad una disciplina che comporta l'imputazione alla sfera giuridica diretta personale dell'amministratore (0 funzionario) di spesa che non si effetti dell'attività degli criteri contabili nell'osservanza dei svolga relativi alla gestione degli enti locali. E ciò con lo scopo non irragionevole di sollecitare, da un canto, un più rigoroso rispetto dei principi di legalità e correttezza da parte di coloro che operano nelle gestioni locali e di far sì, dall'altro, che la competenza ad esprimere la volontà degli enti locali resti effettivamente riservata, nel rispetto delle procedure prescritte, agli organi а ciò deputati, e cioè di programmare la agli organi cui spetta gestione finanziaria e di inquadrare le varie scelte amministrative nella prospettiva del piano di spesa contenuto nel bilancio di non oltre i limiti da essoprevisione, e fissati >>. Più specificamente, la Corte, nel ritenere insussistente il contrasto con l'art. 28 Cost., ha rilevato che il tratto caratterizzante della disposizione in questione sta nel prevedere un rapporto contrattuale che sussiste 11 r esclusivamente tra il terzo contraente e il funzionario (0 l'amministratore) che ha autorizzato l'effettuazione dei lavori. In sostanza gli atti di acquisizione di beni servizi in esame solo apparentemente sono riconducibili all'ente locale, mentre, in effetti, si verifica una vera e propria scissione immedesimazione organica tra del rapporto di amministrazione. Ma proprio agente e pubblica tale frattura del nesso organico con l'apparato l'ente locale agli pubblico, rendendo estraneo irregolarmente assunti, impegni di spesa impedisce di ricondurre il caso in esame agli schemi della responsabilità dell'amministrazione, di invocare a sostegno della non consentendo questione il parametro dell'art. 28 della Costituzione, che, nel contemplare la responsabilità dell'amministrazione accanto a quella degli agenti pubblici, presuppone, in via di principio, che si tratti di attività riferibile all'ente stesso>>. Anche la giurisprudenza di questa Corte ha affermato in più occasioni il principio secondo cui l'azione di indebito arricchimento, che è di natura sussidiaria, non è esperibile nei confronti degli enti indicati nell'art. 23 del d.l. n. 66 12 del 1989 per ottenere il pagamento di una fornitura effettuata senza la delibera normativamente prevista perché, ai sensi della il danneggiato può agire norma indicata, direttamente nei confronti dell'amministratore e del funzionario che l'ha consentita (v. per es. Cass. 30 maggio 1997, n. 4820; 29 luglio 1997, n. 7085; 24 settembre 1997, n. 9373; 25 novembre 1998, n. 11969; 3 agosto 2000, n. 10199; 5 ottobre 2000, n. 13296). E' opportuno, infine, precisare che è presente giudizio la disposizione di al estranea cui all'art. 37, comma 1 lett. e) del d.lg.vo 15 settembre 1997, n. 342, oggi trasfuso nell'art. 194, comma 1, lett. e) del d.lg.vo 18 agosto 2000, n. 267, recante il testo unico delle leggi enti locali. La sull'ordinamento degli disposizione in questione (relativa al riconoscimento della legittimità dei debito fuori bilancio derivanti da acquisizioni di beni servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1,2 e 3 dell'articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza>>), che disciplina la riconoscibilità a posteriori del 13 r debito è estranea, come si è detto, al presente giudizio, in quanto, indipendentemente dalla questione della sua applicabilità a situazioni verificatesi anteriormente, il riconoscimento della legittimità del debito è subordinata alla deliberazione consiliare. L'accoglimento del primo e del terzo motivo, determina l'assorbimento dei motivi quarto e quinto, con i quali si lamenta, rispettivamente la violazione dell'art. 653 c.p.c e l'omessa della motivazione su un punto decisivo essere stata revocata controversia, per non l'ingiunzione nonostante fosse stato in gran l'omessa parte accolta l'opposizione, e compensazione delle spese. In conclusione, vanno accolti i primo e il terzo motivo, va rigettato il secondo e vanno dichiarati assorbiti il quarto e il quinto. In relazione ai motivi accolti la sentenza va Not alte segue cassata e rinviata alla Corte d'appello di Catania, anche per la liquidazione delle spese di questa fase, che si atterrà ai principi di diritto indicati, verificando, altresì, l'applicabilità in concreto, ratione temporis, dell'art. 23 del d.l. 66 del 1989 (v. Cass. 3 agosto 2000, n. 10199).n.

P.Q.M.

14 r La Corte Accoglie il primo e il terzo motivo del ricorso, rigetta il secondo, dichiara assorbiti il quarto e il quinto;
cassa in relazione ai motivi accolti rinvia ad altra sezione della Corte e d'appello di Catania, anche per le spese di questa fase. Così deciso nella camera di consiglio della terza sezione civile della Corte di cassazione il 2 aprile 2001. Min IL PRESIDENTE IL RELATORE EST. Глибок IL CANCELLIERE C1 Giovanni IA Depositata in Cancelleria 24 MAG. 2001 80000 oggi, li A M E IL CANCELLIERE C1 R P 330000 U S T Giovanni IA R O C Registrati 7 SET 2001 cens 4. UFFICIO DELL SODA 2 0140975 ub (lire the c l (D.ssa Mathe ( FILIPPO) 11 Respone le ontzio Atti Giudiziari D RACCICHINI) 15